Innovatiemanagement in gemeenten
Gemeenten staan niet bekend als erg innovatieve organisaties. En daar zijn redenen voor: overheden ervaren de marktprikkel en voelen zich niet als ondernemers vrij om risico te lopen met publieke middelen – kiezen eerder voor risicomijding dan voor vernieuwing.
Wensen uit omgeving
Er is ook een andere kant: overheden ervaren meer eisen uit de omgeving en burgers vergelijken de dienstverlening van de overheid met die van banken of verzekeraars. Nieuwe opvattingen over dienstverlening worden gekoppeld aan mogelijkheden die ICT biedt. Lokale overheden ervaren de druk van politiek (nationaal) en van burgers en ondernemers (lokaal) om 'meer met minder' te doen en zoeken naar wegen om hun dienstverlening in stand te houden.
Ook vinden grote veranderingen plaats in de gemeenten, zoals de transities, maar die worden geen innovatie genoemd maar bijvoorbeeld 'stelselwijziging'. In gemeenten zijn veel (vooral kleinere) innovatie-initiatieven te vinden, maar die worden doorgaans maar beperkt gedeeld.
Dienstverleningsinnovatie bij een gemeente is gedefinieerd als de implementatie van een nieuw (dienstverlenings)concept dat het functioneren en presteren van de gemeente kwalitatief verandert, daarmee verbetert en waarde toevoegt voor de klant.
Opzet
In tien geselecteerde cases is gekeken naar door respondenten ingebrachte innovaties en naar het achterliggende innovatiemanagement. Bij de innovaties is nagegaan hoe de innovatie tot stand is gekomen, wie initiatief heeft genomen, welke samenwerking heeft plaats gevonden, en wat volgens respondenten belemmerend en bevorderend werkt in de gemeente.
Bij het innovatiemanagement gaat de vraag over de organisatiefactoren die helpen bij de totstandkoming van innovaties. Hiervoor is de scan In2 innovatiemanagementZie www.in2innovatiescan.nl voor inhoud en achtergronden van deze scan. ingezet. Deze scan meet zeven factoren, te weten: - strategie & leiding; - risico & sturing; - verbindingen & netwerk; - samen leren; - support organisatie; - systematisch werken; - duurzaamheid.
Op basis van een oproep aan de leden van de Vereniging Directeuren Publieksdiensten (VDP) zijn tien gemeenten geselecteerd op basis van grootte en locatie. Respondenten uit die gemeenten brachten zelf een innovatie in.
Indicatie
Het onderzoek kent hiermee een onbekende
bias: de response kwam van VDP-leden die geïnteresseerd zijn in innovatie en/of uit andere overwegingen mee wilden werken aan het onderzoek. Dat het onderzoek vermoedelijk niet 100% representatief is voor alle gemeenten, is geen belangrijke overweging geweest. Uitgangspunt was wat van de praktijken van een geselecteerde, gestratificeerde steekproef van 10 gemeenten geleerd kan worden. De resultaten zijn een indicatie van innovatie op dienstverleningsgebied in de gemeentelijke overheden.
Innovaties in dienstverlening in 10 gemeenten
De volgende tabel geeft een overzicht van ingebrachte innovaties, hoe deze tot stand zijn gekomen en zijn verlopen.
Tabel 1: Innovaties in 10 gemeenten (mw = medewerker(s), KCC = klant contact centrum)
| Categorie | Gemeente | Innovatie | Hoe is de innovatie tot stand gekomen en verlopen? |
|---|---|---|---|
| > 1200 mw | A1 | Invoering Open Vraag Spraak Herkenning (OVSH) | Interne behoefte (controller) tot verantwoording van de activiteiten. Deze cijfers waren niet waterdicht door het KCC te leveren. Tevens behoefte aan regiefunctie. Kernteam dienstverlening is sterk betrokken. Proces van eerst uitproberen, loslaten en op zoek naar een alternatief. |
| A2 | 100% op afspraak en producten niet meer via balie | Het overlegteam waarin we mogelijke innovaties bespreken. Innoveren is een organisatiedoelstelling. Low-profile uitgevoerd en achteraf verteld en succes gedeeld. Geen dikke notities, geen discussies vooraf. | |
| 700 – 1200 mw | B1 | Ontwikkeling KCC / Evaluatie dienstverlening, doelgroepen. | Behoefte aan inzicht hoe extern (inwoners/klanten) over de dienstverlening gedacht wordt. Intern ontstaan vanuit kernteam. Klankbordgroep intern. Leerpunt is eerder in het proces de groep groter maken. |
| B2 | Veiling voor zorg en hulpmiddelen | Vanuit intern urgentiebesef. Budget daalde. Organisatiebreed besef. Een voetballende wethouder met de directeur van het ICT bedrijf dat de applicatie levert. Borging moet beter, innovatie is persoonsgericht, innovatieve club mensen is absoluut nodig. | |
| 400 – 700 mw | C1 | Vitaliteitskaart (van wijken) | Is ontstaan bij de wijkmanagers en de strategisch adviseur met betrekking tot de wijken. Idee komt uit tweedaagse van het huidige college. Een van de wethouders is voorheen wijkmanager geweest. |
| C2 | Gebruik van WhatsApp | Een interne denktank. Leden denktank zijn allemaal koplopers, early-adaptors in onze organisatie. Zorgen ook voor draagvlak. Werkende weg bijstellen. | |
| C3 | Invoering e-huwelijken. | Tijdens een bezoek bij een grote softwareleverancier. Scoringsdrang van de afdeling. | |
| < 400 mw | D1 | Volledig over op alleen pin-betalingen | Sterke behoefte om wekelijkse (interne) commotie op te lossen. In het eigen team besproken en ontstaan. Niet over het product werd gesproken maar over de administratie daarvan. Pilot, daarna gemeentebreed ingevoerd. |
| D2 | Klant Contact Monitor | Afdelingsmanager heeft innovatie geïnitieerd. Overigens komen over het algemeen de innovaties vanuit het management. Interne behoefte om meer inzicht te hebben in het reilen en zeilen van de afdeling balie en telefonie. | |
| D3 | Pasfotohokje bij de balie | Teammanager heeft de innovatie geïnitieerd. Ontstaan uit opmerkingen en klachten medewerkers KCC (te vaak moesten klanten terug worden gestuurd omdat pasfoto niet goed was). Wel back-up en ondersteuning van college. |
Het ontstaan van de innovatie is in alle gevallen goed te herleiden. Driemaal uit (interne) frustratie betreffende een bestaande situatie, éénmaal al pratend in een (sportieve) informele setting, driemaal uit een interne (management-)behoefte om informatie en eenmaal uit een interne denktank.
Wat opvalt is dat wat voor een gemeente innovatief is, vaak al wel bestaat en dat er ook al mee wordt gewerkt elders. Maar innovatie is niet iets dat nieuw moet zijn voor de wereld, maar nieuw is voor de betreffende organisatie en haar klanten, en waarde creëert.
Geldgedreven
Tabel 1 laat zien dat het ontstaan van de innovaties uit een interne drive komt, met maar beperkt invloeden van buitenaf. Wat ook opvalt is dat veel innovaties geldgedreven zijn: budgetten worden verminderd en dan gaat de organisatie zoeken naar innovaties om dienstverlening in stand te houden. Overigens is het wel zo dat respondenten aangeven dat minder budget vaak als aanjager van de innovatie werkt ('poverty leads to creativity'), maar ook als een factor wordt gezien die belemmerend werkt voor innoveren, zoals verderop ter sprake komt.
Het initiatief voor een innovatie komt vaak van de managers, directeuren, het bestuur (college van B&W) of een specifieke denktank, met uitzondering van één gemeente waar het initiatief vanaf de werkvloer kwam. Daarmee rijst de vraag of het management voldoende ruimte geeft aan ideeën van de werkvloer – of dat een cultuur heerst dat medewerkers niet met ideeën naar voren komen, er niet om worden gevraagd of eerder niet gehoord zijn. En een vraag is of er voldoende wordt geluisterd naar de inbreng van leveranciers of wordt gekeken naar wat in andere gemeenten doen op innovatievlak. Uit het onderzoek blijkt dit alles niet zo vaak te gebeuren.
Totstandkoming
Is de innovatie
zelfstandig (met eigen medewerkers) of met hulp van derden tot stand gekomen? En hoe zag het team eruit dat de innovatie tot stand heeft gebracht? De respondenten gaven over deze punten het volgende aan.
Tabel 2: Team en externe ondersteuning (mw = medewerker(s), KCC = klant contact centrum)
| Categorie | Gem. | Team? | Zonder of met hulp? |
|---|---|---|---|
| > 1200 mw | A1 | Betrokken mw, ICT, mw's van grotere publieksteams, communicatie. | Leverancier softwarepakket |
| A2 | Eigen mw. | Zonder hulp van derden | |
| 700 – 1200 mw | B1 | Hoofd publiekszaken, het hoofd economie en bedrijven, programmamanager, externe adviseur. Klankbordgroep intern, 15 personen. | Marketingbureau |
| B2 | Mix van 5 resultaatgerichte mensen. Daaromheen werkgroepen. | ICT-bedrijf | |
| 400 – 700 mw | C1 | Wijkmanagers, strategisch adviseur, eigen onderzoeksafdeling, kennismakelaars, betreffende wethouder, directeur van het sociaal domein. Externe programmamanager. | Externe programmamanager |
| C2 | Intern denktankje, afdelingshoofd KCC, betrokken mw's. | Zonder hulp van derden. | |
| C3 | ICT. Proceseigenaar (lijnmanager), programmamanager e-dienstverlening, medewerker van de afdeling burgerzaken en enkele betrokken medewerkers. | Softwareleverancier & Consultancybureau | |
| < 400 mw | D1 | Het KCC team, medewerker bevolking, medewerker financiën, communicatie en ICT. | Zonder hulp van derden |
| D2 | Afdelingsmanager, teamleider, coördinator eerste lijn en een aantal medewerkers KCC. | Softwarebedrijf | |
| D3 | Wethouder dienstverlening, teammanager, 2 medewerkers KCC | Met hulp van leverancier fotohokje |
erd.
Bevorderende en belemmerende factoren
De tien respondenten gaven ook op een open vraag aan wat zij in hun gemeentelijke organisatie als innovatiebevorderende dan wel -belemmerende factoren zien. Tabel 3 vat de antwoorden samen.
Tabel 3: factoren die innovatie bevorderen en factoren die belemmeren (mw = medewerker(s))
| Categorie | Gemeente | Innovatie bevorderend? | Innovatie belemmerend? | |
|---|---|---|---|---|
| > 1200 mw | A1 | Het hebben van een innovatieclub. Benaderbaarheid leidinggevenden. Opleiding. | Budget, landelijke regelgeving. ICT. Beperkingen capaciteit mensen. | |
| A2 | Cultuur, ruimte om innovaties op te pakken. | ICT is een complexe brij. Wetgeving. | ||
| 700 – 1200 m | w | B1 | Cultuur, dingen fout mogen doen, bekwaam management, creativiteit, opleidingen. | Regels en structuren. |
| B2 | Urgentiebesef. Cultuur dat je mag uitproberen. Juiste mensen op juiste plek zetten door management. | Geen visie hebben, wet- en regelgeving. VNGVereniging Nederlandse Gemeentenvoegt niets toe. | |
| 400 – 700 mw | C1 | Cultuur, uitnodigende directie. Hecht team van teammanagers. Samenwerking extern zoeken. | Samenwerking tussen gemeenten. Slechte interne bor | |
| ging. | ||||
| C2 | Juiste type mensen in dienst. Adaptief vermogen van het management. | Geen strategie om iedereen in de organisatie mee te nemen. | ||
| C3 | De medewerkers, we proberen creatieve jonge mensen aan te nemen. | De structuur van de organisatie. | ||
| < 400 mw | D1 | Mogelijkheid om je persoonlijk te ontwikkelen. | NVVB processen staan innovatie in de weg. | |
| D2 | De dwang van buiten om te innoveren (Rijk). | De personen in de organisatie en gebrek aan | ||
| budget. | ||||
| D3 | Cultuur, we proberen daar veel mee bezig te zijn. Innovatieve personen. | Conservatieve collega's, maar ook een gemeenteraad. Wetgeving. |
Alle gemeenten geven aan dat innovatie om (creatieve) mensen draait die iets willen realiseren. Zij geven ook het belang aan van het klimaat of de cultuur waarin gewerkt wordt – cultuur werkt al dan niet innovatiebevorderend.
Daarnaast geven ook veel respondenten aan dat het management een grote rol speelt bij innovatie, want het management bepaalt hoe ver je kunt en mag gaan bij het experimenteren en uitproberen. Daarnaast worden ook opleiden en leren (opdoen en hebben van kennis) meerdere malen genoemd. Belemmerend werken vooral de landelijke regels, structuren, budgetten en de ICT. Een aantal gemeenten gaf ook aan dat overkoepelende belangenorganisaties belemmerend in plaats van bevorderend werken met betrekking tot innovatie.
Innovatiemanagement
In de gemeenten is ook uitgezocht hoe het management met betrekking tot innovatie is – niet zozeer hoe een enkel innovatieproject wordt geregeld in een klein project - maar naar innovatiemanagement op strategisch en tactisch niveau, of de organisatie voorwaarden schept die bevorderend werken om innovatie als routine te zien. Dit gemeentelijk innovatiemanagement is besproken aan de hand van vragen op 7 factoren, die we hieronder kort langslopen.
Factor 1: Strategie en leiding. Acht van de tien gemeenten hebben geen enkele vorm van innovatiestrategie. Twee gemeenten ten dele. Een gemeente (A2) heeft het doel om een van de trendsettende gemeenten te zijn. Innovatie en vernieuwing staan in het coalitieakkoord. Een kleine gemeente (D3) heeft geen strategie, maar wel het thema innovatie in de visie van de gemeente staan en biedt de organisatie ruimte en draagvlak om innovaties voor te stellen en uit te proberen.
Gemeenten hebben een coalitieakkoord, een organisatiestrategie, enzovoort, maar een (kort) document over het wat, waar en hoe van innoveren voor de gemeentelijke organisatie ontbreekt. Gemeenten innoveren op een ad-hoc manier; uit tabel 1 concludeerden we dat het initiatief voor innoveren vanuit de organisatie komt en ad-hoc is en op soms informele manier zijn oorsprong vindt (zoals bij de voetballende wethouder). Leiderschap met betrekking tot innovatie (gedeelde visie van leiderschap over innovatie, betrokkenheid en commitment van leiderschap) betekent in de praktijk vooral aanmoediging om te innoveren, en vertaalt zich minder in strategie en een routine om innovaties te realiseren.
Factor 2: Risico & sturing gaat over risico's managen, financiering en budget voor innovaties beschikbaar stellen, een portfolio hebben en adequate besluitvorming ten aanzien van innoveren. De gemeenten vinden zelf dat zij redelijk goede sturing geven, maar bij bestudering blijkt dat niet om sturing op innovatie te gaan maar eerder op projectsturing en risicobeheersing. Bewust risico's aangaan om te innoveren komt maar beperkt voor. De gemeentelijke organisatie en de gevraagde verantwoording, dwingen tot planning en control en tot risico's beheersen en voorkomen, en geven minder ruimte voor kleine of grotere experimenten die fout kunnen gaan.
Factor 3: Verbindingen & netwerk gaat over aspecten zoals netwerken, kennispartners, samenwerken met leveranciers, klanten en gebruikers. Gemeentes zijn in principe open organisaties en werken samen op allerlei vlakken. Dat is een gunstig uitgangspunt. Maar op het gebied van innovatie is nog veel verbetering mogelijk. Succesvolle innovaties worden niet snel gedeeld. Veel gemeenten willen zaken liever zelf uitvinden dat de 'kunst van het afkijken' toepassen: leren van positieve voorbeelden, verbeteren voor de eigen organisatie en dat vervolgens delen met de buitenwereld.
Factor 4: Samen leren gaat over training en ontwikkeling, leren uit evaluaties, een open en naar buiten gerichte houding en kennisdeling. Binnen gemeenten wordt veel geleerd en de complexe omgeving bevordert ook leren in de organisatie. Waar het binnen gemeentelijke organisaties wat aan ontbreekt is een open en naar buiten gerichte houding. De gemeente is er voor de samenleving, werkt daar ook hard voor en staat daarmee in contact. Maar de houding is niet echt extern gericht op waarde toevoegen voor de klanten. Een gemeente gaf aan dat het moeilijk zoeken is naar innovaties bij collegagemeenten; er wordt weinig informatie gedeeld, maar ook intern wordt de kennis vaak bij de mensen zelf gehouden.
Factor 5: Support organisatie geeft vragen weer over de interne samenwerking, organisatiestructuur, coördinatie, communicatie en het stimuleren van initiatieven. De gemeenten tonen een wat wisselend beeld. In sommige organisaties worden initiatieven verwelkomd omdat de gemeente aan innovatie wil werken, maar de vraag is welke opvolging gegeven wordt aan de initiatieven. De structuur is doorgaans niet belemmerend – alle organisaties hebben de flexibiliteit om gemengde teams samen te stellen en die een innovatietaak te geven. Dit wordt echter te weinig gedaan.
Factor 6: Systematisch werken gaat over monitoring van innovatieprojecten, of de innovatieprocessen op orde, over flexibiliteit en systematisch handelen. Wanneer een organisatie goed scoort op deze factor, is de kans groter dat de organisatie van innovatievoorstellen oppakt en tot een goed einde brengt. Op deze factor laten de 10 gemeenten een matige score zien – die ermee te maken heeft dat innovaties een ad-hoc karakter hebben en geen methodieken zijn geformuleerd om met innovaties goed om te gaan. De gemeenten vinden ook dat innovaties om sleutelfiguren en creatief klimaat gaat, zoals eerder werd aangegeven. Vanuit die opvatting is er vanzelf minder aandacht om goede innovatieroutines op te bouwen.
Factor 7: Duurzaamheid is bedoeld als hefboom voor innovatie, en gaat over duurzaamheid als beginsel, of het in de missie te vinden is, over bewustzijn van financiële én maatschappelijke waarde en over de waardeketen. Opvallend hier is dat gemeenten over het algemeen erg voorstander zijn van duurzaamheid in de samenleving en beleid hebben voor de samenleving op het gebied van duurzaamheid. Maar op de vraag of 'practice what you preach' aan de orde is, komt een ander beeld. Gemeenten hebben beleid voor de samenleving, maar meestal geen duurzaamheidsstrategie voor de eigen organisatie – terwijl er toch positieve voorbeelden zijn van gemeenten die het op dit vlak heel goed doen.
Conclusies voor lokale overheden
Uit het onderzoek blijkt dat er op innovatievlak nog veel ruimte bestaat bij gemeenten om te verbeteren. Het onderzoek laat een beeld zien van wat naar binnen gerichte organisaties die op een ad-hoc manier met innovatie bezig zijn. Aan goede wil ontbreekt het overigens niet bij veel gemeenten en enkele van de gemeenten uit de steekproef hebben ook innovatiesuccessen geboekt.
De context voor gemeenten om te innoveren lijkt gunstig: er is druk om 'meer met minder' te doen, nationaal beleid m.b.t. de terugtredende overheid geeft een kader, gemeenten zijn open organisaties die niet werken met patenten of andere beschermingen op producten en werkwijzen, enz. De bottleneck voor innovaties zit in de organisaties zelf: de houding is onvoldoende innovatiegericht, de P&C cyclus en het risicomijdend gedrag helpen niet, de cultuur is naar binnen gericht.
Aanbevelingen voor gemeenten gaan over het gehele innovatieproces van zoeken – selecteren – implementeren en borgen en uitbouwen.
Zoeken: Een snelle manier om te innoveren met beperkt risico is de 'kunst van het afkijken': wat doen de gemeentelijke koplopers, wat valt daarvan te leren? Dat vraagt wel om een open houding. Gemeenten kunnen meer gebruik maken van (allerlei) lokale en landelijke netwerken, meer halen en brengen. Ook de netwerken binnen de lokale gemeenschap van de eigen medewerkers, de diverse verenigingen en bedrijven binnen de gemeente, de regionale en landelijke verenigingen en organisaties zijn relevant. Dit is niet alleen nuttig bij het halen van ideeën, maar ook voor het samen met de gemeenschap tot stand brengen van innovaties.
Selecteren: Het is pragmatisch om met kleine innovaties te starten, en die systematisch tot een succes uit te bouwen, te vieren en dan uitbreiden. Bij het selecteren van mogelijke innovaties speelt ook de op te richten 'innovatieclub' een rol. Een praktische insteek kan zijn om een gewenst resultaat als innovatiemotor te gebruiken. Twee goede voorbeelden hierbij zijn een te bereiken doel binnen duurzaamheid (als organisatie duurzaam handelen) en de digitalisering van de dienstverlening.
Implementeren: Stel bijvoorbeeld financiële en/of duurzaamheidsdoelen. Financiële urgentie maakt creatief. Maak daarnaast meer gebruik van de netwerken om innovatiekansen op te halen en om gezamenlijk tot innovaties te komen. Zorg voor voldoende innovatie-budget, zodat ook door de organisatie kan worden geëxperimenteerd en budget niet de remmende factor van een innovatie is.
Borgen en uitbouwen: Aandacht voor innovatie in de organisatie kan zo breed mogelijk gedeeld worden. Betrek zo veel als mogelijk medewerkers in dit proces, nodig creativiteit uit en maak het gemakkelijk om met ideeën te komen. Communiceer regelmatig over innovatie zonder meteen de term innovatie te gebruiken.
Over de auteurs
Ing. René Megens MBA is clustermanager Dienstverlening van de gemeente Heusen, en lid van de VDP. Hij voerde in 2015 zijn MBA Masters onderzoek uit bij NCOI, waarop dit artikel is gebaseerd.
Dr. Peter Nientied is zelfstandig adviseur, lector Management & Innovatie bij NCOI en onderzoeksbegeleider.
Abonneer u op BNG Magazine via onderstaande knop.
Stuur uw artikel naar de redactie van BNG Magazine en wij nemen vervolgens contact met u op.