De decentralisaties

cultuurpaleis in Den Haag, parkeergarages in Leiden en kunstgras voor de hockeymeisjes in Nunspeet. De verschillende stemwijzers bevatten ook nauwelijks vragen over de implementatie van de decentralisaties. Er heeft dus rond de decentralisatie nauwelijks politisering plaatsgevonden. Hoe kwam dat en zal dat zo blijven?

Een van de gevolgen van de geringe aandacht voor de toegenomen betekenis van de gemeente was de niet bijzonder hoge opkomst. Met 53,8 procent paste die bij een geleidelijke afname sinds de afschaffing van de opkomstplicht begin jaren zeventig, al is die afname bij kamerverkiezingen duidelijk minder dan bij andere verkiezingen.

Intrinsieke motivatie
Die afnemende opkomst past bij de neoliberale sfeer waarin wij leven. Een sfeer waarin mensen niet geacht worden te handelen vanuit hun intrinsieke motivatie maar ter wille van een materiële beloning. Wie stemt wordt daar niet persoonlijk  voor beloond en dus is het niet vreemd dat de opkomst afneemt. Je moet je eerder verbazen dat nog zoveel mensen de  moeite nemen om wél te gaan stemmen. De intrinsieke motivatie kan liggen in het besef dat verkiezingen met een redelijke opkomst noodzakelijk zijn voor een democratisch geleid bestuur, maar het kan kiezers er ook om gaan dat ze het beleid van de ene partij prefereren boven dat van de andere. Beide motieven wegen zwaarder als er meer op het spel staat, en wanneer de kiezer ook weet wat er op het spel staat. Daarom is de opkomst bij kamerverkiezingen hoger dan bij gemeenteraadsverkiezingen.

Steeds meer mensen werken buiten hun woongemeente en zijn daarom minder op die gemeente gericht. Ze abonneren zich minder op een lokaal of regionaal dagblad, en daardoor heeft de regionale pers ook weer minder mogelijkheden over de gemeentepolitiek te publiceren. De schaalvergroting helpt ook niet mee: de gemeente ontstijgt steeds meer de lokale schaal. In grote gemeenten kennen minder mensen dan in kleine een raadslid of kunnen er ten minste een noemen. Je mag hopen dat mensen überhaupt nog weten in welke gemeente ze wonen. De gemeente is niet de eerste overheid, hoe graag de VNG dat ook zou willen. En het ziet er ook niet naar uit dat de gemeente dat wordt door het veel zwaardere takenpakket. Het is een merkwaardige paradox dat er steeds meer taken verschuiven van het nationale niveau naar beneden (de gemeenten) en naar boven (Europa), terwijl de belangstelling van de kiezer zich juist steeds meer concentreert op het nationale niveau. Er is te weinig oog voor het risico dat dit voor onze democratie met zich mee brengt.

Nauwelijks politisering
Er zijn meerdere oorzaken waardoor rond de decentralisaties nauwelijks politisering heeft plaatsgevonden. In de meeste regio's waren er al allerlei afspraken gemaakt over regionale samenwerking en die wilde men niet ter discussie stellen. Het ministerie van BZK zag het zelfs als een van de risico's dat de nieuwe gemeenteraad onderdelen van het stelsel anders zou willen ontwikkelen. Ik vrees dat daar maar al te goed naar geluisterd is. Aan de andere kant was veel ook nog onzeker op het moment dat lokale partijen en afdelingen van landelijke partijen hun programma's opstelden. Zo hebben bij de uitvoering van de Participatiewet de gemeenten uiteindelijk veel meer beleidsvrijheid gekregen.

De taken die gedecentraliseerd worden, richten zich op veel kleinere groepen in de samenleving dan de klassieke gemeentetaken, en vragen veel meer deskundigheid. Er zijn in Den Haag honderden bladzijden tekst geproduceerd over de decentralisaties, maar daar staat veel in waar ik mij niets bij kan voorstellen. Terwijl ik toch zestien jaar raadslid en wethouder ben geweest, bestuurslid van twee zorginstellingen en ik een aantal jaren op universitair niveau het vak lokale en regionale politiek heb gedoceerd. Zo is het mij absoluut niet duidelijk hoe nu de taken en bevoegdheden zich gaan verhouden van de gemeentes, de door hen te vormen gemeenschappelijke regelingen, de sociale wijkteams en de herontdekte wijkzuster (wijkbroeders schijnen niet voor te komen). Gelukkig ben ik niet de enige: terwijl iedereen wegloopt met sociale wijkteams en het buurtzorgconcept, noemt Jos de Blok, oprichter van Buurtzorg Nederland, wijkteams juist een 'enorme misser', vanwege het bureaucratische karakter.

 Vanuit de rekenkamerwereld is de vraag gesteld of raadsleden wel voldoende financiële deskundigheid hebben voor de nieuwe taken, maar daar gaat het niet om. Raadsleden met diepe financiële deskundigheid willen daar nog wel eens in verdrinken. Rekenkamers vragen vooral om een nauwkeurige verantwoording van de uitgaven, wat tot stopwatchzorg leidt. Om een visie te hebben op het werk van de jeugdzorg en besparingen die daarbij wellicht mogelijk zijn, moet je eerder diepe pedagogische en sociologische kennis hebben. Daar zullen raadsleden in het algemeen niet over beschikken. En als dat wel zo is, is dat zelfs niet zonder gevaar, omdat dan een deskundige die toevallig in de raad zit veel te veel te vertellen zou kunnen krijgen.

Dilemma's
De dilemma's die partijen de kiezer konden voorleggen, waren ook weinig wervend. Je kunt ervoor kiezen te gaan werken binnen het door het Rijk vastgestelde budget. Dat betekent dat allerlei vormen van zorg niet meer gesubsidieerd worden. Zelfs als dat te rechtvaardigen is op grond van ondoelmatigheid in de bestaande praktijk, zitten de ontvangers van de zorg daar natuurlijk niet op te wachten. Dat geldt ook voor hogere eigen bijdragen, voor zover het Rijk dat al toestaat.

Gaat de gemeente er zelf (tijdelijk) geld bijleggen, dan gaat dat altijd ten koste van andere uitgaven of van een hogere OZB. Dat is ook niet wervend. En dus beperkte men zich bij voorkeur tot bezweringsformules dat de nieuwe taken zorgvuldige afwegingen vragen, waartoe uiteraard de eigen partij het beste geëquipeerd was. Het feit dat de gemeenten nog niet volledig geïnformeerd waren, hielp natuurlijk ook bij dit verstoppertje spelen.

Er ontstond ook snel een spanning tussen de opstelling landelijk en lokaal. Oppositiepartijen als CDA en SP zeiden in feite dat de decentralisatieopgaven niet uitvoerbaar waren op deze termijn en met deze bezuinigingen. Maar dan zouden de lokale afdelingen van die partijen als ze consequent waren niet naar wethouderszetels moeten streven, en dat doen ze wel. De regeringspartijen, en vooral de PvdA, stonden voor een ander dilemma. Die verkondigden landelijk dat de gemeenten alles goed aankonden, en dat de bezuinigingsmogelijkheden voor het oprapen lagen, al had het Rijk dat dan zelf nooit gedaan. Met wijkteams en buurtzorg verdwijnen de kosten als sneeuw voor de zon. Maar in sommige  PvdA-verkiezingsprogramma's werden juist reserveringen gemaakt om de kortingen gedeeltelijk te kunnen opvangen.
In Amsterdam verweet de PvdA D66 dat die partij de claim dat iedereen zijn zorg zou behouden nooit zou kunnen waarmaken. http://www.pvdaamsterdam.nl/algemeen/2014/03/paternotte-kan-zorgbelofte-niet-waarmaken/#more-32616

www-systematiek
Nu het stof van de verkiezingen is neergedwarreld, worden colleges en raden opnieuw voor de vraag gesteld wat de politieke interventiemogelijkheden zijn. In theorie zouden de gemeenteraden via de programmabegroting kaders moeten stellen die door het college en de ambtelijke organisatie worden ingevuld. Daarbij zouden de drie w-vragen moeten worden beantwoord: wat willen we bereiken, wat gaan we daarvoor doen en wat mag het kosten?

Dat wordt ook gepropageerd in de eerder aangehaalde brochure van BZK. Als eerste doelstelling wordt daarbij echter genoemd: 'realisatie doelstellingen binnen beschikbare middelen'.Noot 1 p. 25. Dat heeft dus niets meer te maken met de www-systematiek. De doelstellingen worden niet genoemd, maar de beschikbare middelen staan voorop. Dit spoort met een eerdere constatering dat in de praktijk de www-vragen in omgekeerde volgorde worden beantwoord: voorop staan de beschikbare middelen, daaruit vloeit voort welke activiteiten mogelijk zijn en de te bereiken doelstellingen zijn het sluitstuk.Paul Bordewijk en Henk Klaassen, Begroten met beleid. Pleidooi voor planning en control op maat bij de gemeenten. Handboek Public Management, Sdu, Den Haag 2011: 163.
In dit geval zou volgens de www-systematiek de doelstelling zoiets moeten zijn als: het verzekeren van een voldoende quality of life. Maar dat is moeilijk te kwantificeren. Daarbij speelt ook een rol dat het bij de decentralisaties niet om echte publieke goederen of om externe effecten gaat. Het gaat om private goederen die collectief bekostigd worden om te voorkomen dat vraaguitval optreedt bij mensen die het niet kunnen betalen.

Bezuinigingen realiseren
De vaststelling van budgetten gebeurt nergens vanuit de www-systematiek, maar incrementeel. Het bestaande budget is uitgangspunt. Daarop kunnen mutaties plaatsvinden als een meerderheid van de raad van mening is dat de dienstverlening tekortschiet of wil bezuinigen. In dat laatste geval zal er toch ook een idee moeten zijn hoe die bezuiniging bereikt wordt. Soms kan dat door een bezuiniging taakstellend te maken, waarbij men het stellen van posterioriteiten in feite aan de ambtenaren overlaat. Soms zal men zelf maatregelen vaststellen om te bezuinigen.

Bij de decentralisaties is het overgehevelde budget lager dan wat er tot nu toe werd uitgegeven. Wil de raad geen extra geld uitgeven, dan zal duidelijk moeten zijn hoe de bezuinigingen worden ingekleed. Daar is de raad niet volledig vrij in, omdat de wet zorgbehoevenden ook allerlei rechten toekent. Per regeling heeft de raad andere mogelijkheden.

Bij de Participatiewet kan een groot deel van de bezuinigingen gerealiseerd worden doordat veel Wajongers na herkeuring die status zullen verliezen, en aangewezen zijn op het soberder bijstandsregime. Dat kan hard uitpakken. Wanneer ze een partner hebben, verliezen ze (een deel) van hun uitkering. Ze mogen ook geen extra ondersteuning meer krijgen van hun familie. De nieuwe Participatiewet geeft de gemeente ook nieuwe instrumenten om bijstandscliënten te laten solliciteren. Bij de huidige conjunctuur maakt dat weinig kans, maar dat kan veranderen.

En dan is er de tegenprestatie. Gemeenten mogen daar nu zelf over beslissen. Als je dat als gemeenteraad wilt, kun je het mensen in de bijstand zo zuur maken dat ze vanzelf weglopen. Sommigen kunnen misschien intrekken bij hun ouders, anderen vind je terug in de maatschappelijke opvang. Het kan een van de verklaringen zijn dat meer dan helft van de mensen die het CBS als werkloos aanmerkt niet staan ingeschreven bij het UWV en dus geen uitkering hebben.CBS en UWV, Maandelijkse cijfers over de werkloze beroepsbevolking van het CBS en niet/werkende werkzoekenden van het UWV, 16 februari 2012. 
Kies je voor maatschappelijk nuttige tegenprestaties, dan kan dat ertoe leiden dat mensen zich verzoenen met hun situatie en daarom minder hard solliciteren. Maatschappelijk levert dat winst op, maar niet voor de gemeentekas. Overigens heeft de ervaring in het verleden met het Jeugdwerkgarantieplan en vergelijkbare projecten geleerd dat het een illusie is dat men zo voor iedereen een zinvolle tijdsbesteding kan vinden.

Aan de keukentafel
De Wmo 2015 geeft gemeenten nieuwe besparingsmogelijkheden. In het kader van het keukentafelgesprek kan men een beroep doen op bejaarden met een redelijk inkomen de zorg zelf te betalen. Maar de gemeente mag niet een inkomens- of vermogensnorm instellen waarboven geen zorg meer wordt gegeven, hoewel dat mij dan wel zo eerlijk lijkt. Wel mag de gemeente zorg weigeren wanneer men  van mening is dat die vanuit het sociale netwerk geboden kan worden, ook al kan de gemeente dat niet afdwingen.

Dit betekent dat de overheid sociale relaties gaat juridiseren op een manier die we tot nu alleen kennen als het om gezamenlijke huishoudens gaat. Niet te vaak bij je buren langs gaan, want voor je het weet heeft een sociaal rechercheur dat gezien en raakt je buurvrouw haar hulp kwijt omdat jij dat wel kan overnemen. Misschien worden er wel telefoons afgeluisterd om iemands sociale netwerk in kaart te brengen. De Participatiewet betekent niet dat de overheid terugtreedt, maar bij jou aan de keukentafel komt zitten.

Het legt ook een last op aan kinderen die dichtbij wonen, die kinderen die veraf wonen niet voelen. Als gemeenteraadslid zou ik hier echt tegen zijn. Dan kun je nog beter terug naar de jaren vijftig, toen kinderen mee moesten betalen aan de zorg voor hun ouders, zoals dat in Duitsland nog steeds geldt. Dat geeft meer helderheid en is eerlijker, al zou ik ook dat niet willen. De wet geeft daar echter weer geen mogelijkheid voor.

Misschien zijn er bij de Wmo nog wel meer besparingsmogelijkheden. Af en toe zie ik op de televisie dat bij iemand op mijn kosten de ramen worden gelapt, terwijl wij dat thuis nooit doen. Misschien moet je sommige verstrekkingen via de bijzondere bijstand laten lopen, dan komen veel minder mensen daarvoor in aanmerking.

Het grootste probleem voor gemeenteraadsleden lijkt mij de jeugdzorg. Dat is voor de meeste raadsleden een ver-van-mijn-bed-show. Volgens Erik Gerritsen, directeur van Jeugdzorg Amsterdam, krijg je er alleen zicht op als je bereid bent intensief mee te lopen. Daar hebben raadsleden echter helemaal geen tijd voor, zeker met de huidige versplintering.

Gerritsen heeft er een boekje over laten uitgeven dat ook helaas niet erg toegankelijk is, met veel afkortingen die een normaal mens niet kent. Danny Breedt e.a. Ken de praktijk: ontmoeting met en uitdagingen uit het dagelijks werk in de jeugdzorg, Bureau Jeugdzorg Agglomeratie Amsterdam.

Wie dit boekje leest wordt met een eindeloze stroom ellende geconfronteerd. Je zou flink kunnen bezuinigen wanneer sommige mensen gewoon geen kinderen kregen, maar dat lijkt me niet een discussie voor in de gemeenteraad. Het beste

lijkt me dat raadsleden goed naar de wethouder luisteren, wanneer die althans goed ondersteund wordt. Wie er minder geld voor wil uittrekken, loopt het risico dat er door zijn toedoen onvoldoende wordt ingegrepen bij mishandelde kinderen.

Dekking
Wanneer een gemeente kiest voor een hoger budget of constateert dat dat onontkoombaar is om aan de wettelijke verplichtingen te voldoen, moet men aangeven waar dan het extra geld vandaan komt. Is dat tijdelijk nodig, dan kan het uit een vrij besteedbare reserve komen, al draagt dat wel bij aan een overschrijding van de EMU-norm voor het overheidssaldo. Is het extra geld structureel, dan moet de OZB omhoog of moet er bezuinigd worden, bijvoorbeeld op de straatverlichting. Doen veel gemeenten het eerste, dan overschrijden de gemeenten gezamenlijk de macronorm. Doen ze het tweede dan zullen allerlei belangenorganisaties zich aan het Binnenhof melden om te eisen dat er een norm voor de gemeentelijke uitgaven wordt vastgesteld. Je kunt niet zomaar alle bibliotheken sluiten.

Ik vrees dat de nieuwe taken dilemma's oproepen waarvan veel nieuwe gemeenteraadsleden geen idee hadden toen ze zich kandidaat stelden. Ondanks geluiden dat mensen geen raadslid meer willen worden, was het aantal lijsten groter dan ooit. De verkiezingscampagnes riepen bij mij daar om associaties op met de ramp met de Titanic in 1912, toen het orkest doorspeelde nadat het schip op een ijsberg was gelopen. Dat mag overdreven zijn, maar de berichten over ontslagen bij zorginstellingen bevestigen dat we op weg zijn naar een beleidsfiasco van ongekende omvang.