Financieel toezicht is weer hot

Maar wensen zijn er ook nog, zoals die van Rob Timmers, voorzitter van het Vakberaad Gemeentefinanciën. ‘Het is tijd voor een breed gevoerde discussie over de vraag of het financieel toezicht gedepolitiseerd moet worden om landelijk tot een zo groot mogelijke uniformiteit van de uitvoering van het financieel toezicht te komen.’

Toen Peter van Vugt na de verkiezingen in 2003 namens de VVD doorging als gedeputeerde van financiën in Noord-Brabant, was een belangrijke politieke opdracht deregulering. Regelgeving moest zo veel mogelijk worden beperkt. Ook bij het financieel toezicht op de gemeenten. In overleg met het ministerie van BZK initieerde Van Vugt een pilot die zich kenmerkte door een zeer terughoudende vorm van financieel toezicht op de gemeenten.

Zo kwam de verantwoordelijkheid voor het vaststellen van een sluitende begroting geheel bij de gemeenteraad te liggen, en werden ze achteraf niet lastiggevallen met een toets door de provincie. Nadrukkelijk werd het financiële toezicht meer bij de eigen horizontale controle van de gemeenten gelegd. De helft van de gemeenteraden en ruim driekwart van de portefeuillehouders en hoofden financiën vonden achteraf dat zij zonder merkbaar toezicht heel goed in staat waren hun financiële taken waar te maken.

Voor Peter van Vugt was de pilot ‘een opmaat naar het helemaal afschaffen van het financieel toezicht’. Maar zover kwam het niet. Door onder andere de val van Lehmann Brothers in 2008 en de daaropvolgende financiële crisis plus schandalen zoals de Vestia-affaire en de verliezen die Nederlandse burgers, gemeenten en provincies leden op hun beleggingen bij de IJslandse banken Icesave en Landsbanki, sloeg de waarde die gehecht werd aan toezicht 180 graden om. Toezicht was weer hot.

Scherper toezicht
‘Financieel toezicht is erg reactief van karakter’, zegt Gerber van Nijendaal, plaatsvervangend secretaris van de Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv). ‘Als er ongelukken gebeuren, wordt het scherper.’ Volgens hem zijn er nu drie grote vraagstukken die ervoor zullen zorgen dat het financieel toezicht de komende jaren opnieuw enigszins verder aangescherpt wordt: de onduidelijkheid omtrent de financiële risico’s als gevolg van decentralisaties in het sociale domein, de toename van de uitgaven binnen gemeenschappelijke regelingen (waar gemeenteraden toch altijd iets minder grip op hebben) en de verliezen op grondexploitaties.

In het bijzonder zal er gekeken worden of eventuele tekorten bij het grondbedrijf of binnen het sociale domein niet worden opgevangen met onverantwoorde bezuinigingen op kapitaalgoederen, zoals het beheer en onderhoud van groen en wegen. ‘Dat iets scherpere toezicht’, zegt hij, ‘krijgt vooral vorm door uitbreiding van het instrumentarium waarmee zicht kan worden gehouden op hoe gemeenten er financieel bijstaan en een versterking van het horizontale toezicht binnen de gemeenten zelf.’

Zo zijn er de aanbevelingen van de commissie-Depla die vorig jaar mei met een reeks van voorstellen kwam die gemeenteraden beter in staat moeten stellen om de uitgaven van de gemeenten te controleren. Onder andere door de implementatie van vijf kengetallen in het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) die samen een aardige indicatie geven van de financiële positie van een gemeente: vermogenspositie, financiële weerbaarheid, solvabiliteit, schuldenlast en belastingcapaciteit.

Vanaf 2016 zouden die moeten zijn doorgevoerd in de begrotingssystematiek. ‘Een van die cijfers zegt niets, maar als ze allemaal op rood staan heb je als gemeente wel een verhaal te vertellen.’

Daarnaast ziet Van Nijendaal nu al een beweging bij provincies op gang komen om gemeenteraden actiever te gaan informeren en het financieel toezicht betekenisvoller te laten zijn voor gemeenten. Bij de provincie Overijssel gebeurt dat onder meer door meer mee te denken en gemeenteraden proactiever te informeren over (de resultaten van) financieel toezicht en meer uit te leggen en toe te lichten.

Bovendien verlangt de provincie Overijssel tegenwoordig een antwoord van de gemeenteraden op haar toezichtsbrieven, waardoor ze gedwongen zijn het op de agenda te zetten. ‘Er wordt steeds meer ingespeeld op het feit dat de meeste raadsleden weinig affiniteit en kennis hebben over financiën’, zegt Van Nijendaal.

Een ander voorbeeld is de openbare benchmark van de provincie Gelderland over de financiële situatie van gemeenten. Van Nijendaal: ‘Die benchmark, maar ook de toezichtsbrieven zouden nog duidelijker zijn als de provincie daar een kwalificatie aan zou hangen, zoals zorgelijk of stabiel. Dan is het nog meer een trigger voor gemeenteraden en de onafhankelijke pers om er vragen over te stellen.’

Bij de Algemene Rekenkamer, zegt hij, leeft bovendien het idee om lokale rekenkamers meer te gaan ondersteunen. ‘Ze willen daarmee zicht houden op hoe gemeenten zich verantwoorden voor de bestedingen van de miljarden die nu naar de gemeenten zijn overgeheveld.’

Betekenisvoller
Op dit moment staan er zestien gemeenten onder preventief toezicht en zijn er twee artikel 12-gemeenten. De meeste zitten in de problemen vanwege verliezen op de grondexploitatie. ‘Als je kijkt naar het aantal artikel 12-gemeenten, dan kun je zeggen dat het financieel toezicht voldoet’, zegt Rob Timmers, coördinator Toezicht andere overheden bij de provincie Noord-Holland en voorzitter van het Vakberaad Gemeentefinanciën, een gremium bestaande uit alle provinciale toezichthouders en toezichthouders van het Rijk. ‘Maar of financieel toezicht voldoet kun je niet alleen afmeten aan hoeveel er verkeerd gaat’, zegt hij. ‘Door toezicht worden bijvoorbeeld een heleboel potentiële problemen in een vroeg stadium weggemasseerd in samenwerking met gemeenten.

Rondom de decentralisaties in het sociale domein zijn nu de geluiden dat er hier en daar zeker wat mis gaat lopen, maar we hebben nog geen idee hoe het gaat uitpakken. Pas over een jaar of twee, drie kunnen we echt zien of de uitgaven op het sociale domein het begrotingsevenwicht in gemeenten verstoren. Dat is voor ons het enige criterium waarop wij als toezichthouders kunnen ingrijpen. We proberen er als toezichthouders nu al wel alert op te zijn of er niet op andere terreinen wordt bezuinigd ten gunste van het sociale domein, zoals het onderhoud van kapitaalgoederen.

We monitoren bijvoorbeeld of gemeenten de kwaliteitsniveaus van het onderhoud van wegen, gebouwen en groen niet zodanig naar beneden schroeven dat er wellicht kapitaalvernietiging optreedt. Daarnaast proberen we via onze contacten in gemeenten te signaleren hoe er daar intern met de decentralisaties wordt omgegaan en of de afdeling financiën er bovenop zit en niet achter de feiten aanhobbelt.’

Financieel toezicht kan altijd beter, vindt Timmers. ‘Maar er wordt pas in geïnvesteerd door de politiek als zij het gevoel heeft dat het op dat moment een meerwaarde heeft omdat de kans op ongelukken te groot wordt.’ In die zin hebben de crisisjaren waarin bij de meeste gemeenten het vlees van de botten afviel en de daaropvolgende decentralisaties binnen het sociale domein en de grote financiële risico’s die die met zich meebrengen het toezicht weer meer voor het voetlicht geplaatst.

Hij is blij met de adviezen van de commissie-Depla, maar er zijn genoeg zaken binnen het financieel toezicht waarover gediscussieerd kan worden. ‘Het financieel toezicht gebeurt bijvoorbeeld op basis van het inschatten van risico’s. In gemeenten waar het goed gaat en waar de risico’s klein zijn, steek je minder energie dan in de zware jongens. Door de decentralisaties in het sociale domein en de grotere druk op de horizontale toezichtsketen komen er echter bij alle gemeenten grotere risico’s te liggen. Je kunt je dus afvragen of die risicogerichte benadering die we nu hanteren straks nog wel volstaat. Misschien moet daar stringenter toezicht of een andere vorm van toezicht op komen.’

Politieke invloed
Een stokpaardje van Timmers is de wens om de provinciale verschillen in de omgang met de regels voor het financieel toezicht die door het Vakberaad zijn vastgelegd in het gemeenschappelijk toetsingskader – en door alle colleges van Gedeputeerde Staten zijn onderschreven – zo veel mogelijk te minimaliseren.

Nu is het nog steeds mogelijk, vertelt hij, dat in de ene provincie een gemeente direct onder preventief toezicht wordt gesteld, terwijl een gemeente die er exact hetzelfde voorstaat in een andere provincie van de verantwoordelijke gedeputeerde langer de tijd krijgt om de boel op orde te brengen. ‘Dat zou niet moeten kunnen. In het Vakberaad proberen we zo veel mogelijk de uniformiteit te waarborgen, maar die wordt soms ondergraven door de couleur locale.’

Gerber van Nijendaal van de Rfv: ‘Een gedeputeerde kan voor zijn gevoel nog wel eens in een spagaat komen als een gemeente waar zijn politieke kleur dominant is en waar zijn politieke vrienden zitten onder preventief toezicht gezet moet worden. Preventief toezicht wordt door gemeenten namelijk toch ervaren als een sanctie, terwijl het eerder hulp bij het saneren is.’

Zo herinnert hij zich de situatie rondom de gemeente Loppersum die enkele jaren geleden artikel 12-gemeente werd. ‘Die gemeente had vier jaar achter elkaar een tekort op de rekening, maar werd toen pas onder preventief toezicht gesteld. Dat kwam doordat de verantwoordelijk gedeputeerde wel erg terughoudend op dit dossier had geacteerd, omdat hij er vandaan kwam en er zelf wethouder was geweest.’ Maar ook als politieke vriendschappen niet meespelen is er altijd politieke druk om onder het preventief toezicht uit te komen. Van Nijendaal: ‘Gemeentebestuurders beloven dan bijvoorbeeld beterschap in de hoop wat meer tijd te krijgen om de boel op te lossen.

Maar ook beleidsinhoudelijk kan het botsen. Zo kan er spanning ontstaan als de provincie de gemeente die zij onder preventief toezicht wil stellen nodig heeft voor de aanleg van een weg of een natuurpark. Nou, dat soort spanningen hebben provincies niet graag. Nu is de kans op dit soort spanningen trouwens wel verschillend per landsdeel. Je kunt zeggen: hoe dichter bij de randstad, hoe weerspanniger de gemeenten zijn jegens de provincie.’ Om die politieke invloed op het financieel toezicht te neutraliseren, stelde de Rfv ruim twee jaar gelden voor om het financieel toezicht onder te brengen bij de commissarissen van de Koning in hun hoedanigheid als zelfstandig rijksorgaan.

Tot dusverre is er niets met dat advies gedaan. Timmers: ‘Nu financieel toezicht weer op de agenda staat, lijkt het mij een goed moment om die discussie weer nieuw leven in te blazen. Je kan denken aan het totaal depolitiseren van het financieel toezicht door het bijvoorbeeld weg te halen bij de provincie en onder te brengen in een gedeconcentreerde rijksdienst. Maar in de brede discussie hierover die ik voorsta, kan het ook goed zijn dat geconcludeerd wordt dat het bij de gedeputeerden in prima handen is, maar dat je het instrumentarium aan moet passen. Bijvoorbeeld dat we een gemeente ook kunnen sanctioneren als haar vermogenspositie in de min slaat.’

Daarnaast vindt Timmers dat er in het kader van een zo groot mogelijke uniformiteit van de uitvoering van het financieel toezicht ook wel eens goed mag worden nagedacht of er niet iets geregeld moet worden om de kwetsbaarheid van de afzonderlijke toezichthouders te minimaliseren. ‘In Noord-Holland zit er nog acht fte bij financieel toezicht, maar in Flevoland en Drenthe anderhalf of twee. Als er daar een van onder een bus komt, heb je meteen een probleem. Bovendien kan ik mij voorstellen dat als in Groningen een gemeente een probleem heeft met de grondexploitatie en er in Zeeland iemand zit die daar helemaal in thuis is, je gebruik gaat maken van elkaars kennis.’

Alle gemeenten lopen grote financiële risico’s door de decentralisaties in het sociale domein. Het is daarom maar de vraag of het straks voor de provinciale financieel toezichthouders nog mogelijk is onderscheid te maken tussen gemeenten die meer en minder risico’s lopen en daar hun inspanningen van afhankelijk te maken.

Horizontaal of verticaal toezicht?
Voor oud-gedeputeerde Peter van Vugt hoeven deze discussies niet gevoerd te worden. ‘Meer risico’s voor gemeenten is voor mij geen enkele reden om het financieel toezicht te verscherpen of aan te passen. Bij elke nieuwe taak die naar gemeenten gaat, heb je een tijdje vooren nadeelgemeenten. Dat zal zich binnen een paar jaar uitkristalliseren. Ook hebben de slimme gemeenten zich op voorhand ingedekt tegen de financiële risico’s die ze door de decentralisaties in het sociale domein lopen. Gemeenten kunnen het best aan.’

Hij vindt nog steeds dat het financieel toezicht door de provincies (net als artikel 12) moet worden afgeschaft en grotendeels moet worden vervangen door horizontaal toezicht. ‘Gemeenten hebben voldoende instrumenten om dat goed op te pakken, maar ze moeten het wel organiseren. En gemeenteraden moeten ervoor zorgen dat ze het horizontaal toezicht voldoende invullen, onder andere door voldoende budget vrij te maken voor een lokale rekenkamer’, aldus Van Vugt.

‘Hoeveel artikel 12–gemeenten zijn er nu? Twee. Dat zegt toch genoeg. Je moet de extremen nooit als norm stellen voor het geheel. Alleen gemeenten die in grote financiële nood komen door calamiteiten waarvan de kosten niet op derden te verhalen zijn, moeten op financiële steun kunnen rekenen. Slecht financieel beleid mag nooit een reden zijn om er extra geld bij te krijgen.’

Rob Timmers is geen voorstander van horizontaal toezicht: ‘Ik zeg altijd: als de provinciale toezichthouders vijf jaar met de armen over elkaar gaan zitten, gaat het drie, vier jaar goed, maar in het vijfde jaar weet je zeker dat een aantal gemeenten een scheve schaats gaan rijden. Omdat ze onwillekeurig toch de grenzen van het toelaatbare opzoeken. Dat hoort nu eenmaal bij besturen, bij politiek, bij gekozen willen worden. Alleen al het feit dat we er zijn en dat we – voordat er grote problemen ontstaan – ongelooflijk veel zaken wegmasseren en oplossen, maakt verticaal financieel toezicht onmisbaar.’