Bestuurlijke rol raadslid

De Nederlandse Vereniging voor Raadsleden schreef in 2019 een interessant rapport over de bestuurlijke rol van de raad. Een wat onderbelichte rol, aldus het rapport, sinds de invoering van het dualisme in 2002. Ook niet de eerste rol waar je bij een raadslid aan denkt.

De bestuurlijke rol staat naast de politieke rol. De vraag is wat onder de bestuurlijke rol verstaan moet worden? Relevant blijft de vraag: hoe verhoudt de bestuurlijke rol zich tot de klassieke raadsrollen: kaderstellen, controleren en het volk vertegenwoordigen? Wanneer is er sprake van een optimale balans tussen de bestuurlijke en de politieke rol? Wat is kenmerkend aan de bestuurlijke rol? Werpt de coronacrisis een nieuw licht op de bestuurlijke rol? Het dagblad Trouw spreekt, in navolging van het Montesquieu-instituut, over coronacratie.

Bestuur: college én raad 
De bestuurlijke rol van de raad vloeit voort uit het feit dat de raad het algemeen bestuur van de gemeente vormt naast de rol van het college als dagelijks bestuur. De raad is het hoogste bestuursorgaan van de gemeente zoals verwoord in artikel 125 van de Grondwet. De raad en het college vormen tezamen het bestuur van de gemeente, dat is het uitgangspunt is dit artikel. Bij de gangbare term 'bestuur' wordt meestal alleen het college van burgemeester en wethouders, lees: het dagelijks bestuur, verstaan.

De bestuurlijke rol van de raad als algemeen bestuurder krijgt concreet inhoud door kaderstellen, controleren en de samenleving vertegenwoordigen. Het betreft sturen op hoofdlijnen conform de gedachte van het dualisme. Bij de bestuurlijke rol staat het gemeentelijk belang, het algemeen belang, voorop. Bij de politieke rol, de politieke uitgangspunten van een politieke partij, dus het bijzonder belang. Dat vraagt om een continue weging.

Inherent aan de politiek krijgt de politieke rol een prominente plek in de politieke arena. Maar het gaat niet alleen om politieke profilering. Als raad gaat het ook om het leveren van een actieve bijdrage aan het algemeen bestuur van de gemeente. Dit artikel heeft niet als doel om een uitspraak te doen welke rol belangrijker is. De essentie is dat de bestuurlijke rol en de politieke rol in evenwicht moeten zijn. 

Het artikel heeft wél als doel meer bewustzijn te scheppen over de bestuurlijke rol voor een raadslid als algemeen bestuur waarbij het niet de bedoeling is om het stuur van het college over te nemen. Het college vormt immers het dagelijks bestuur. Het rapport van de Vereniging voor Raadsleden geeft aan dat de bestuurlijke rol veelal tot uitdrukking komt in een overkoepelende rol.

Wat is kenmerkend aan de bestuurlijke rol als raad?
Ik ben in het in het dagelijks leven raadslid van een gemeente in Zuid-Holland. De genoemde kenmerken zijn gebaseerd op mijn ervaringen in de praktijk. Volledigheid wordt hierbij niet nagestreefd. De bestuurlijke rol is vooral een overkoepelende rol inzake kaderstellen, controleren en het volk vertegenwoordigen.

Deze komt volgens mij op verschillende manieren tot uitdrukking:

1. Rekenkamer: in het proces van onderwerpselectie van een rekenkameronderzoek komt de bestuurlijke rol van een raadslid tot uitdrukking. Raadsleden krijgen steeds meer de mogelijkheid suggesties voor onderwerpen in te brengen. Handelt het raadslid vanuit de bestuurlijke rol, dan zal het streven zijn om met een rekenkameronderzoek het gemeentelijk bestuur op een hoger plan te tillen/ waarde toe te voegen aan de kwaliteit van het bestuurlijk proces.
   
   Voorbeelden van rekenkameronderzoek in dit verband zijn de Omgevingswet en inwonerparticipatie. Het is van belang dat de raad een raadsbesluit neemt over het bestuurlijk vervolgproces van een rekenkamerrapport. Overigens kan bij de behandeling een rekenkamerrapport juist ook de politieke rol een prominente plek krijgen in de raad.
   
   
2. Zienswijze gemeenschappelijke regelingen. Dit betreft een raadsbevoegdheid. Bij het bespreken van bijvoorbeeld de zienswijzen op de ontwerp-jaarstukken en de begroting van de gemeenschappelijke regelingen komt de bestuurlijke rol tot uitdrukking. Het helpt raadsleden als zienswijzen in samenhang in dezelfde raadsvergadering behandeld worden. Enkele gemeenten zoals Gorinchem en Hardinxveld-Giessendam kiezen ervoor om te werken met een overkoepelend raadsvoorstel/memo om deze samenhang aan te brengen voor raadsleden. 
   
   Het raadslid geeft in de vergadering suggesties en overwegingen mee aan de gemeentelijk vertegenwoordiger, de wethouder. De raad stelt de zienswijzen vast. Overigens laat het onverlet dat in de raadsvergadering een betreffend raadslid vanuit zijn of haar politieke rol accent kan geven aan bepaalde onderwerpen, bijvoorbeeld over de jeugdhulp.
   
   
3. De bestuurlijke rol komt ook tot uitdrukking in de zogeheten risicokwalificering verbonden partijen. Het gaat dan om de mate van bestuurlijke en financiële risico's per verbonden partij. De gemeente Hardinxveld-Giessendam houdt voor de begrotingsraad een sessie met de raad over de risicokwalificatie verbonden partijen. De uitkomsten hiervan worden verwerkt in de paragraaf Verbonden partijen uit de begroting. Het zorgt voor bestuurlijk bewustzijn en grip op gemeenschappelijke regelingen.
   
   

4. Het werken met een raadsprogramma, een manier van werken, geeft invulling aan de bestuurlijke rol. Zie het voorbeeld van Hardinxveld-Giessendam. Bij een raadsprogramma is het uitgangspunt dat het onderwerpen zoals de Omgevingswet en duurzaamheid betreffen die in samenwerking door alle fracties tot stand komen, waarbij aansluiting wordt gezocht bij verschillende groepen inwoners. Het draagt ook bij aan de samenwerkingscultuur. Overigens kunnen politieke accenten gelegd worden in de raadsdebatten over de betreffende onderwerpen. Waar er verschillen zijn, mogen deze ook zichtbaar worden.

   
   
   Meer bewustzijn over de bestuurlijke rol
   draagt bij aan een effectiever optreden van het raadslid en een sterkere raad als algemeen bestuur
5. Raadsbreed denken is een kenmerk van de bestuurlijke rol. Hierbij staat het algemeen belang voorop en het politieke (fractie)belang veelal daarna. Dit komt bijvoorbeeld tot uitdrukking bij het indienen van een motie die unaniem wordt aangenomen.
   
   
6. Politiek is het maken van keuzes over de verdeling van schaarse middelen, zoals de Canadese politicoloog David Easton dit heeft verwoord. In de debatten over de financiën, het sociaal domein en corona komen naast politieke elementen, nadrukkelijk bestuurlijke elementen terug. Het gaat hierbij om vragen als: aan welke minimale kwaliteitsniveaus dient het fysieke domein te voldoen? Welke voorzieningen in het sociaal domein dienen op lange termijn overeind te blijven?
   
   Ook hierbij gaat het erom dat de bestuurlijke en de politieke rol optimaal afgestemd zijn. De coronacrisis  doet een extra beroep op de bestuurlijke rol van het raadslid. Corona raakt immers iedereen en daarmee het algemeen belang.
   
   
7. Rechtmatigheidsverantwoording. Voor het jaar 2021 gaan nieuwe regels gelden voor financiële rechtmatigheid (lees: de naleving van financiële raadsbesluiten). Hieraan voorafgaand moet de raad kaders voor rechtmatigheidsverantwoording vaststellen die het college in staat stelt om tot gerichte voorbereiding te komen.
   
   De rechtmatigheidsverantwoording wordt door het college vastgesteld en de raad moet vanuit haar controlerende rol hierover een oordeel vellen. De wetgever beoogt hiermee invulling te geven aan het versterken van de controlerol. Ook wordt hiermee een weeffout vanuit het dualisme hersteld. Niet de accountant, maar het college stelt de financiële verantwoording voor rechtmatigheid vast. De raad betrekt de rechtmatigheidsverantwoording in het debat vanaf de jaarstukken 2021.
   
   
8. Niet-financiële rechtmatigheid. Het raadslid heeft het recht om schriftelijke vragen te stellen conform het reglement van orde. Zo kan een raadslid vragen stellen over de rechtmatigheid van collegebesluiten. Dit bijvoorbeeld naar aanleiding van vragen vanuit inwoners. Zo komt dus ook de bestuurlijke rol tot uitdrukking in de volksvertegenwoordigende rol. Overigens speelt hierbij ook vaak de politieke rol. Het zijn vaak repeterende vragen van inwoners die voortvloeien uit thema's die leidend zijn voor een bepaalde raadsfractie.

Bewustzijn over bestuurlijke rol
Het is van belang om het gesprek tussen raadsleden te voeren over het bewustzijn van de bestuurlijke rol van het raadslid. Vanzelfsprekend is er sprake van een evenwicht tussen de politieke rol en de bestuurlijke rol, evenwicht tussen het bijzonder belang en het algemeen belang. Meer bewustzijn over de bestuurlijke rol draagt bij aan een effectiever optreden van het raadslid en een sterkere raad als algemeen bestuur.

Timon van Zessen heeft dit artikel op persoonlijke titel geschreven. Hij is bestuurskundige en raadslid in de gemeente Hardinxveld-Giessendam. Daarnaast is hij beleidscontroller bij de gemeente Gorinchem. Het artikel is vooral geschreven vanuit het perspectief van raadslid.