Tweede Deltaprogramma

Zodra een beleidsnota in Den Haag het licht ziet, barst er vaak een pandemonium  los van klachten en bezwaren van belanghouders, wetenschappers en de politieke oppositie. Dat zagen we gebeuren bij het verschijnen van de Woonvisie 2011 van (ex)minister Donner en de Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte (SVIR) van minister Schultz. Vooral in tijden van bezuinigingen, externe hectiek en onzekerheden is het moeilijk voor een kabinet om het de burgers en belanghouders naar de zin te maken. In dit licht beschouwd is het opmerkelijk dat er in september 2011 een beleidsnota is verschenen die aanleiding geeft tot enthousiasme: het Deltaprogramma 2011. Voor bestuurders van provincies, gemeenten en waterschappen is deze nota van zeer groot belang.

Waterveiligheid, zoetwatervoorziening en ruimtelijke inrichting

Het Tweede Deltaprogramma beschrijft de sterke samenhang tussen de opgaven en maatregelen voor waterveiligheid en zoetwatervoorziening enerzijds en de ruimtelijke inrichting van Nederland anderzijds. De ruimtelijke inrichting kan bijdragen aan de watervoorziening door het bergen en het vasthouden van  water (door middel van waterbuffers). De inrichting van gebieden en de manier van bouwen kunnen de gevolgen van een overstroming beperken (bijvoorbeeld door het voorkomen van uitval van vitale infrastructuur) en zo bijdragen aan de waterveiligheid. Ook kan de lokale inzet van Deltadijken de veiligheid en klimaatbestendigheid vergroten en de gevolgen van overstromingen beperken. Bij de (her)ontwikkeling van gebieden is het verder van belang dat ruimte wordt behouden voor toekomstige maatregelen.
Het is dus essentieel om de opgaven in onderlinge samenhang te benaderen. Dat is de insteek van het Tweede Deltaprogramma.  In drie generieke programma’s komt de complexe problematiek van waterveiligheid, zoet water en ruimtelijke inrichting evident samen. Dit vraagt om gebiedsspecifieke deltabeslissingen in samenhang met de generieke deltabeslissingen (Regeringscommissaris voor het Deltaprogramma, 2011: 15).

Ingrijpende ruimtelijke implicaties

Het Eerste Deltaplan, waarvan de uitvoering al weer enige tijd achter ons ligt, speelde zich voor een groot deel af in een aparte wereld, te vergelijken met een offshore-activiteit. Alleen de provincie Zeeland en de randen van Zuid-Holland en Noord-Brabant werden er in bepaalde perioden mee geconfronteerd.
 
Het Tweede Deltaplan zal veel meer verweven zijn met ruimtelijke, infrastructurele en milieuvraagstukken in nagenoeg heel Nederland. Het gaat om de versterking van Noordzee- en Waddenzeekust,   het deelproject Ruimte voor de rivier, de zoetwatervoorziening, inclusief IJsselmeer en Biesbosch, de inrichting en het absorptievermogen van stedelijke gebieden en de verhoging van dijken in grote delen van het land. De ruimtelijke implicaties zullen ingrijpend zijn. Door deze te koppelen aan niet-Deltabelangen kunnen de additionele kosten van het Deltaprogramma worden beheerst.

Talloze gemeenten en vele provincies zullen direct en indirect te maken krijgen met de voorbereiding en uitvoering van het Deltaprogramma. Alleen al om die reden is het Tweede Deltaprogramma verplichte stof voor bestuurders en ambtenaren van provincies, gemeenten en waterschappen, en voor leden van Provinciale Staten en gemeenteraden. Lezing van dit programma zal het hart van burger en bestuurder sneller doen kloppen: hier gaat iets groots gebeuren dat elders in de wereld nog niet is vertoond.
Grote opgave is hier onder meer om de mogelijkheden van coproductie van beleid te ontdekken en te benutten: hoe kan decentraal beleid het nationale Deltaprogramma ondersteunen en hoe kan het nationale beleid decentrale opgaven versterken?

De Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte (SVIR) staat vooral  in het teken van decentralisatie van besluiten naar provincies en gemeenten. Doordat nergens is aangegeven of en hoe financiële middelen worden gedecentraliseerd, lijkt dit beleid op voorhand tot mislukken gedoemd, hoewel vooral een grotere rol van provincies in het ruimtelijk beleid aantrekkelijk lijkt en perspectief biedt op meer regionale variatie. Het Deltaprogramma heeft tal van verwachte en onverwachte ruimtelijke implicaties, zoals in de studie ‘Een delta in beweging’ van het Planbureau voor de Leefomgeving is aangegeven. Ook hier moeten provincies, gemeenten, waterschappen, bedrijven, maatschappelijke organisaties en burgers worden geactiveerd. Aan nut en noodzaak van een nationale regie zal in dit geval niemand twijfelen. In de komende jaren zal het ruimtelijk beleid niet verdwijnen van de nationale beleidsagenda. Dit beleid zal echter minder dan vroeger worden aangestuurd door nationale ideeën over de gewenste locaties van woongebieden (groeikernen, VINEX-locaties), maar door de patronen en de logica van infrastructuurnetwerken grotendeels terug te vinden in de SVIR. Maar vooral ook door de nieuwe ruimtelijke condities die het Tweede Deltaprogramma zal scheppen.
 

Deltabeslissingen

Het Tweede Deltaprogramma kondigt vijf zogeheten deltabeslissingen aan: Waterveiligheid, Zoetwaterstrategie, Ruimtelijke adaptatie, Rijn-Maasdelta en Peilbeheer IJsselmeergebied.

Waterveiligheid is gericht op een robuuste veiligheid voor bewoners van de Nederlandse Delta. Samenhang op nationale schaal en afstemming van het zoetwaterbeheer in de Rijn-Maasdelta en het IJsselmeergebied is daarbij van belang, zodat droogte en laag water verstandig aangepakt kunnen worden. Deze deltabeslissing bestaat uit een voorstel voor actualisering van de waterveiligheidsnormen en uit gebiedsgerichte strategieën om de veiligheidsopgave aan te pakken.

Zoetwaterstrategie bevat een strategie voor duurzame zoetwatervoorziening die
• inzicht geeft in vraag en aanbod van zoetwater en de watervoorzieningszekerheid;
• uitspraken doet over de mogelijkheden voor waterbesparing, de optimale waterverdeling en toekomstig serviceniveau in relatie tot functies en de effecten daarvan voor die functies;
• de verdeling duidelijk maakt van verantwoordelijkheden tussen overheid, markt en gebruiker.

Ruimtelijke adaptatie omvat een nationaal beleidskader nieuwbouw en herstructurering en mondt uit in aanbevelingen voor het tegengaan van wateroverlast en hittestress. Deze deltabeslissing betreft een nationaal beleidskader voor de ontwikkeling van het bebouwd gebied. Doel van het beleidskader is duidelijkheid te bieden over de inzet van ruimtelijke ordening en financiële instrumenten en door wie, zodat lokaal en regionaal een goede ruimtelijke afweging kan worden gemaakt. Afwenteling van kosten en problemen – nu en in  de toekomst – moet daarbij worden voorkomen.

Rijn-Maasdelta Strategie is gericht op bescherming tegen hoog water en op het vinden van oplossingen voor de zoetwatervoorziening in het gebied van de grote rivieren, Rijnmond-Drechtsteden en de Zuidwestelijke Delta. In dit essentiële overgangsgebied in de Hollandse delta komen rivier en zee samen met veel te beschermen belangen, zowel qua inwoners als qua economische activiteit. Het voorstel voor de deltabeslissing bestaat uit één of meer strategieën voor de borging van (hoog)waterveiligheid en een duurzame zoetwatervoorziening tot 2050 met een doorkijk naar 2100. De strategieën voor de Rijn-Maasdelta:
• zijn in synergie met de gewenste toekomstbestendige  sociaaleconomische, ecologische en daaraan gekoppelde ruimtelijke ontwikkeling in de Rijn-Maasdelta;
• geven inzicht in de besluiten die moeten worden genomen en in de te verwachten doorlooptijd;
• doen uitspraken over de investeringen die, aansluitend op de strategie(ën), nu al als noodzakelijk en als no-regret worden beschouwd en dus binnen het MIRT (op korte of lange termijn) kunnen worden opgepakt;
• omvatten een set inhoudelijke en procesmatige afspraken tussen rijk en regio over de besluitvorming op weg naar 2050 op basis van adaptief management, waaronder in ieder geval nog te nemen vervolgbesluiten.

De Deltabeslissing Peilbeheer IJsselmeer-gebied bestaat uit een strategie voor het peilbeheer van het IJsselmeergebied voor de periode 2015-2050, met een doorkijk naar 2100. De strategie is:
• gekoppeld aan de veiligheidsopgave voor het gebied op korte en lange termijn;
• gekoppeld aan de rol van het IJsselmeer in de landelijke zoetwaterstrategie voor dezelfde periode.

Het watersysteem als samenhangend geheel
De beleidsaanpak van het Deltaprogramma is gebaseerd op het beginsel van adaptief deltamanagement. Voortdurend worden langetermijnontwikkelingen (tot 2050 en 2100) in het oog gehouden, waarbij wordt bepaald welke beslissingen op relatief korte termijn nodig. Dat zijn bij voorkeur no regret-beslissingen, die bij verschillende scenario’s zinvol zijn. Naarmate de tijd verstrijkt, zullen onzekerheden ten aanzien van klimaatverandering,  zeespiegelrijzing en sociaaleconomische ontwikkelingen duidelijk worden. Het feitelijk verloop van deze ontwikkeling bepaalt deels wat er precies moet gebeuren in de negen deelprogramma’s, in welke samenhang en wanneer actie geboden is. Het programma erkent dat er momenteel vele onzekerheden zijn en gaat daar ontspannen mee om: gepleit wordt voor flexibiliteit van het beleid. Een hoge prioriteit wordt toegekend aan het synchroniseren van de gehanteerde veiligheidsrisico’s ten aanzien van dijken en dijkringen in verschillende delen van Nederland.

Steeds wordt het watersysteem in Nederland en daarbuiten als samenhangend geheel beschouwd. Het Nederlandse beleid en dat van de bovenstrooms langs de Ems, Rijn, Maas en Schelde gelegen delen van Duitsland, België, Frankrijk en Zwitserland moeten op elkaar worden afgestemd. Ook landen aan de Noordzee en de Waddenzee moeten hun beleid voor waterveiligheid en ruimte coördineren. Ontwikkelingen in het ene gebied hebben invloed op ontwikkelingen elders. De waterstaatkundige samenhang is grotendeels een gegeven, maar moet wel in kaart worden gebracht en begrepen. Een beslissing over een maatregel gericht op waterveiligheid of zoetwatervoorziening in het ene gebied kan de mogelijkheden voor maatregelen in een ander gebied vergroten of verkleinen.

Zaak van lange adem

Over samenhang in tijd meldt het Deltaprogramma: ‘De deltabeslissingen hangen niet alleen samen vanwege de inhoud, maar ook vanwege de timing. Het draait erom om onze delta bewoonbaar te houden, nu en later.’ (2011, p. 15)
Het voorbereiden en uitvoeren van maatregelen kost tijd. Hoe eerder de hoofdkeuzen bekend zijn, des te eerder daarmee begonnen kan worden. ‘De uitvoering van het Deltaplan na de ramp van 1953 duurde veertig tot vijftig jaar. Met een tijdspanne van enkele decennia moet dus rekening worden gehouden.’
Het is evident dat voorbereiding en uitvoering van het Tweede Deltaprogramma 2011 (DP 2011 nationale regie vergt, deels in internationaal verband. DP 2012 presenteert de analyse van de opgaven, DP 2013 inventariseert de mogelijke strategieën, waarna DP 2014 de voorkeursstrategieën zal aangeven. DP 2015 zal een voorstel voor deltabeslissingen bevatten. Hoe de procesgang na 2015 zal verlopen, is nog niet bepaald, maar duidelijk is dat het hier om een zaak van lange adem gaat, die zeer veel kabinetsperioden zal omvatten.

Dutch delta approach

De centrale regie laat onverlet dat vooral bij gebiedsgerichte deelprogramma’s en Deltabeslissingen het Rijk samenwerkt met de betrokken provincies, gemeenten en waterschappen. Ook private partijen zijn betrokken bij de voorbereiding en uitvoering van deelprogramma’s: van onderzoekers en adviseurs tot ontwikkelaars, ontwerpers en uitvoerend bouwbedrijven. Per deelproject wordt de optimale scope bepaald, de keuze van samenwerkende partners en de wisselwerking met andere deelprojecten en met het geheel.
Het Tweede Deltaprogramma typeert de aanpak als volgt: ‘De aanpak van het Deltaprogramma is nuchter, adaptief en vernieuwend. Kennis is daarbij een essentiële  pijler van het programma’. De dimensies ‘nuchter’ en ‘adaptief’ zijn zichtbaar in het ‘adaptieve deltamanagement’. (DP 2011, p. 45). Uit het buitenland is de belangstelling voor de ‘Dutch delta approach’ nu al groot. Hier lijkt in hoog tempo een hoogwaardig exportproduct tot ontwikkeling te komen.

Kennis wordt gezien als een essentiële pijler voor het gehele Deltaprogramma. De werkwijze van de kennisfunctie binnen het Deltaprogramma is gericht op:

  • Consistent gebruik van gegevens, aannames en uitgangspunten, zorg dragen voor reproduceerbaarheid van gemaakte keuzes.
  • Maximaal ontsluiten en benutten van bestaande kennis.
  • Doelgericht en eficiënt ontwikkelen van ontbrekende kennis.
  • Hanteren van een gezamenlijke werkwijze voor (feiten) onderzoek. 

Deltafonds

De sleutel tot een goede borging van de financiering van het Deltaprogramma is gelegen in het Deltafonds. Dit fonds wordt in de Deltawet verankerd, daarin wordt ook de werkingssfeer bepaald. Met het Bestuursakkoord Water dragen ook de waterschappen structureel bij aan de financiering van de waterveiligheidsopgave van het Deltaprogramma. In het kader van het   Hoogwaterbeschermingsprogramma betreft dit met name de versterking van  de primaire keringen die in beheer zijn bij de waterschappen. De middelen van de lopende uitvoeringsprogramma’s en projecten zijn opgenomen in de begroting van het Infrastructuurfonds en/of het begrotingshoofdstuk XII.

Zodra de Deltawet kracht van wet heeft, gaat het Deltafonds als begrotingsfonds van start. De primaire opgaven van het Deltaprogramma hebben een prominente plek. Ook het experimenteerartikel, dat ten dienste staat aan de integrale benadering van het Deltaprogramma, krijgt een expliciete plaats in de Deltafonds.
Tot en met 2028 wordt het Deltafonds gevuld met de nu nog in het Infrastructuurfonds voor onder meer waterveiligheid en zoetwatervoorziening bestemde budgetten en programma’s. Het Deltafonds zal worden gevuld met een vaste, stabiele en substantiële voeding met tenminste vanaf 2020 1 miljard euro jaarlijks. Dit besluit stamt uit het ‘aanvullend beleidsakkoord’ van het vorige kabinet.
In de periode tot en met 2028 is er per saldo voldoende budget op de begroting beschikbaar voor de afspraken in het Bestuursakkoord Water. In de huidige begroting is het rijksdeel van de middelen in de periode 2011 tot en met 2020 echter niet gedekt. Het kabinet heeft daarom besloten om een deel van de verlengde planhorizon van het Infrastructuurfonds, dat bestemd is voor het in te stellen Deltafonds, bij de oplossing van dit kasprobleem te betrekken. Het benodigde budget van 1,2 miljard euro voor de periode 2011-2020 wordt via het generale beeld naar voren gehaald (kasschuif). De waterschappen dragen in deze periode op basis van de Spoedwet 100 miljoen euro en het Bestuursakkoord Water 1,46 miljard euro bij. Daarmee is veiliggesteld dat het lopende HWBP2 kan worden afgerond en dat ook een start gemaakt kan worden met het vervolg van het Hoogwaterbeschermingsprogramma, zoals afgesproken in  het Bestuursakkoord Water.
Voor planners, ontwerpers, ingenieurs en ambitieuze politici op centraal en decentraal niveau zijn prachtige tijden aangebroken met inspirerende opgaven.

Literatuur
Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte (SVIR). Ministerie van Infrastructuur en Milieu, 2011.

Een delta in beweging. Bouwstenen voor een klimaatbestendige ontwikkeling van Nederland. Planbureau voor de Leefomgeving, 2011.

Deltaprogramma 2012. Werk aan de delta. Maatregelen voor nu, voorbereiding voor morgen. Regeringscommissaris voor het Deltaprogramma, 2011.

Trefwoorden: Tags: Ruimtelijke ordening

Uw bijdrage

Log in met om uw bijdrage te plaatsen.