Uitgelicht

Geldstromen van rijk naar gemeenten
Er zijn van die zaken waarvan je denkt: Waarom was het er niet eerder? Het Centrum voor Onderzoek van de Economie van de Lagere Overheden (COELO) heeft nagenoeg alle geldstromen van het Rijk aan gemeenten per gemeente in kaart gebracht. En als je daar dan zicht op hebt, is dat een mooie basis voor nader onderzoek. De resultaten van dat onderzoek waren het onderwerp van de oratie Doel en middelen in de financiële verhoudingen tussen overheden van professor dr. Maarten Allers, uitgesproken op 22 november 2011 te Groningen.

In 2011 zijn er in totaal 91 uitkeringen van het Rijk aan gemeenten. Daarmee is een totaalbedrag gemoeid van ruim 27 miljard euro. De meeste van deze geldstromen komen via het gemeentefonds bij gemeenten. Naast de algemene uitkering bevat het gemeentefonds nog 53 apart te onderscheiden geldsstromen.

Met de laatste sanering van specifieke uitkeringen zijn er nog maar 37 specifieke uitkeringen overgebleven, waarmee een bedrag van 9,2 miljard euro bij gemeenten wordt gebracht. De sanering specifieke uitkeringen heeft zijn vruchten afgeworpen. Maar die sanering heeft wel tot gevolg gehad dat er nu sprake is van 41 decentralisatie uitkeringen en 6 integratieuitkeringen via het gemeentefonds. Daarmee zijn de resultaten van de sanering in de ogen van Allers voor een deel schijn.
Voordeel is wel een transparanter inzicht in de geldstromen. Maar het gemeentefonds is er niet eenvoudiger op geworden. Acht gemeenten ontvangen geld uit meer dan 50 uitkeringen van deze 91 geldstromen. Deze acht gemeenten zijn allen grote gemeenten met meer dan 95.000 inwoners. Gemeenten onder de 25.000 inwoners ontvangen met maximaal 22 uitkeringen meestal geld uit aanzienlijk minder potjes. Er is dan ook een duidelijk verband. Hoe groter de gemeente, hoe groter het aantal geldstromen waaruit geld wordt ontvangen. Meestal betekent dit dat ook het totale ontvangen bedrag aan uitkeringen bij grote gemeenten hoger is. Maar ook hier bevestigen de uitzonderingen de regel. Vooral het noordoosten van het land valt wat dat betreft uit de toon.

Het kan allemaal veel simpeler
Professor Allers is echter tegen een opmerkelijk feit aangelopen. Er is iets bijzonders aan de hand met de verdeling van al die geldstromen. Zet men het bedrag per gemeente uit alle uitkeringen exclusief de algemene uitkering af tegen het bedrag per gemeente uit de algemene uitkering, dan is sprake van een zeer sterk rechtlijnig verband. De hoogte van de algemene uitkering aan een gemeente voorspelt voor 98 % de hoogte van de ontvangsten uit andere uitkeringen aan die gemeente. Eén euro uit de algemene uitkering betekent een bijdrage aan de gemeente van 86 eurocent uit alle andere uitkeringen. Vooral de verdeling van de grootste specifieke uitkeringen, die uit het sociale domein, blijken te correleren met de verdeling van de algemene uitkering.

Met deze bevinding komt Allers tot de gedachte om alle 91 geldstromen samen te voegen tot één nieuwe geldstroom en deze te verdelen volgens de verdeling van de algemene uitkering. Het rijk kan immers zeer goed sturen met achterliggende regelgeving. Daarbij lekken de effecten van verevening via aparte uitkeringen deels weg, zodat sturing via geld toch al minder effectief is dan gedacht. Het rijk zou alleen het instrument tijdelijke specifieke uitkering waarmee nieuw beleid kan worden uitgelokt, gaan missen. Maar is dat een erg gemis? De artikel 12 uitkeringen vanwege ontspoorde gemeentefinanciën, zijn een ander verhaal. Dat instrument heeft zeker zijn nut en kan gehandhaafd blijven. Ook zal een robuuster belastinggebied voor gemeenten nodig zijn om incidentele kosten en onvoorziene kosten van individuele gemeenten beter te kunnen opvangen.
Het voordeel van slechts één geldstroom met één verdeelstelsel is een kleinere en slankere overheid. Daarbij zijn dan alle uitkeringen gekoppeld aan de rijksuitgaven. Bezuinigen op de rijksuitgaven gaat sneller, vanwege de grotere doorvertaling via de trap op trap af systematiek voor de voeding van het gemeentefonds.

Aan het slot van de oratie wachtten ingewijden in de financiële verhoudingen op het slot, waarin Allers zou aantonen dat het geld kan worden verdeeld met minder dan 20 verdeelmaatstaven. Een en ander zonder noemenswaardige herverdeeleffecten. Tevergeefs. Navraag bij de nieuw ingewijde professor leerde, dat de oorspronkelijke tekst van de oratie deze uitbreiding bevatte. Maar op de Rijksuniversiteit Groningen heeft men maar een half uur tot zijn beschikking voor een oratie.
Doelmatigheid is de norm. De tijd was om. De oratie van professor Allers en de Atlas rijksuitkeringen aan gemeenten 2011 zijn te downloaden van de site www.coelo.nl.

De BAG verdeelt gemeentefonds
Wijzigingen van de achterliggende definities van verdeelmaatstaven in het gemeentefonds zijn van alle tijden. Daarbij zijn herverdeeleffecten in de regel niet te voorkomen. Bij de ene wijziging is dat een voordeel voor een gemeente, bij een andere wijziging een nadeel voor die zelfde gemeente. Voor 2013 staat een wijziging van de definitie van de maatstaf woonruimten op de rol. De gegevens over gebouwen en adressen zijn nieuw ondergebracht in de Basisregistraties Adressen en Gebouwen (BAG). Ook het CBS en de gemeentefondsbeheerders zijn verplicht de adressen en gebouwgegevens uit deze landelijke voorziening BAG te gebruiken. De huidige gegevens voor de telling van de maatstaf woonruimten in het gemeentefonds zijn vanaf het uitkeringsjaar 2013  niet meer beschikbaar.

In de nieuwe BAG wordt uitgegaan van zogenaamde verblijfobjecten met een woonfunctie. Volgens de huidige (oude) telling van het aantal woonruimten scoren gemeenten op het aantal: zelfstandige woningen; recreatiewoningen; wooneenheden van (studenten-)flats; capaciteit van bijzondere woongebouwen zoals het aantal bedden van een verpleegtehuis. Door de overstap wordt een recreatiewoning voortaan alleen als woonruimte meegeteld als die door de gemeente wordt aangemerkt als verblijfsobject met een woonfunctie.
Dit is alleen mogelijk voor een recreatiewoning met de bestemming permanente bewoning toegestaan. Voor bijzondere woongebouwen wordt niet meer de capaciteit vastgesteld, maar wordt het verpleeghuis, de gevangenis, enzovoorts als slechts één verblijfsobject met woonfunctie aangemerkt.

Met de overstap van de oude naar de nieuwe definitie daalt het totaal aantal woonruimten in Nederland. Een lager aantal woonruimten in een gemeente betekent niet altijd dat die gemeente een lagere gemeentefondsuitkering krijgt. Het bedrag dat bij de verdeling van het gemeentefonds aan één eenheid woonruimte wordt toegekend, stijgt immers.
Een lagere gemeentefondsuitkering dreigt pas als de daling van het aantal woonruimten in een gemeente groter is dan de gemiddelde daling.

Nieuwe telwijze per 2013?
De BAG is ingevoerd om processen voor gegevensverwerking en uitvraag efficiënter te maken en de kwaliteit van het adressenbestand te verhogen. Dat de BAG in de toekomst de verdeling van het gemeentefonds beïnvloedt, is een bijeffect. Maar het herverdeeleffect is voor sommige gemeenten zeer groot. Nu liep deze in 2013 geplande operatie samen met de herverdeling als gevolg van groot onderhoud gemeentefonds. Daarmee zouden de herverdeeleffecten sterk kunnen worden beperkt.
De aanpassing van de verdeling voor groot onderhoud van het gemeentefonds wordt echter uitgesteld. Is het dan wel verstandig om de wijziging van de telling van de maatstaf woonruimten los te koppelen van de grote herijking van het gemeentefonds? Is het niet wenselijk om die herverdeling in samenhang te bekijken met deze grotere herverdelingsoperatie en dus in 2013 nog niet over te gaan op de nieuwe BAG-telling?

Het ministerie van BZK bekijkt in samenspraak met het CBS en de VNG op welke wijze en in welke mate de herverdeeleffecten kunnen worden beperkt. Ook of in 2013 direct wordt overgestapt op de BAG-telling is onderwerp van discussie. Omdat het CBS de woonruimten in het uitkeringsjaar 2013 niet meer op de oude manier kan tellen, betekent uitstel dat er een alternatieve manier moet worden gevonden om de score van elke gemeente op de maatstaf woonruimten vast te stellen. Begin 2012 komt het ministerie van BZK met nadere informatie. Formele duidelijkheid volgt in de meicirculaire 2012.

Met deze aflevering van de rubriek ‘uitgelicht’ nemen we afscheid van Kees Huisman. Kees heeft gedurende lange tijd veel waardevolle bijdragen aan B&G geleverd, zowel in artikelvorm als via deze rubriek en diens voorganger Deze maand. Kees zwaait nu af om van zijn vrije tijd te genieten. Dat is hem van harte gegund. Namens de uitgever en de redactie: Bedankt Kees en het ga je goed!
Vanaf de komende rubriek neemt Renate Kuyten het stokje van Kees over. We wensen haar veel succes.
Trefwoorden: Tags:  

Uw bijdrage

Log in met om uw bijdrage te plaatsen.