Weloverwogen investeren in maatschappelijk vastgoed

Naast teruglopende budgetten hebben gemeenten en maatschappelijke organisaties veelal te maken met afnemend groeipotentieel op langere termijn. Dit betekent dat er structureel, over een langere termijn, minder moet worden uitgegeven. Tegelijkertijd blijft de ambitie onze publieke voorzieningen op adequaat niveau te houden. Een en ander betekent dat nieuwe investeringen  in maatschappelijk vastgoed steeds lastiger budgettair in te passen zijn.

“Begin with the end in mind” is één van de eigenschappen van effectief leiderschap zoals de bekende managementgoeroe Stephen Covey die heeft gedefinieerd. Deze eigenschap is, tegen de hiervoor geschetste achtergrond, momenteel bij uitstek van toepassing op afwegingen inzake investeringen in maatschappelijk vastgoed. Bij beslissingen over het ontwerp, de bouw, het onderhoud en de exploitatie van een maatschappelijk vastgoedobject zijn niet alleen de directe investeringskosten van belang. Om tot optimalisatie te komen, moeten álle kosten, opbrengsten en risico’s die zich gedurende de levensduur van een object voordoen in ogenschouw worden genomen. Dit wordt een levenscyclusbenadering genoemd. De kosten die daarbij worden beschouwd worden ook wel life-cycle costs (LCC) genoemd.

Life-Cycle Costs (LCC)

Als we een auto kopen, kijken we niet alleen naar de aanschafprijs. Daarnaast proberen we in te schatten wat deze verbruikt en wat we kwijt zijn aan onderhoud, verzekeringen en wegenbelasting.
Ook bekijken we de restwaarde en hoe we de aanschaf gaan financieren. In feite passen we hiermee een levenscyclusbenadering toe, voor de periode dat we de auto willen gebruiken. De aanschaf is de investering, de overige kosten zijn ‘exploitatiekosten’ en de verkoop of inruilwaarde na afloop is de desinvestering. Voor de aanschaf moeten we wellicht een lening afsluiten. Een auto is een grote investering voor een particulier en dus vinden we het vanzelfsprekend dat we dan rekening houden met alle mogelijke kosten naast de aanschafprijs (de ‘investering’). Ook in de professionele sfeer zou een levenscyclusbenadering vanzelfsprekend moeten zijn bij de afweging van een grote investering.

Een LCC analyse is een methode om de totale kosten over de levenscyclus van een project (bijv. een maatschappelijk vastgoedobject) te analyseren, waarbij alle in- en uitgaande kasstromen tegen elkaar worden afgewogen. Naast de investeringsuitgaven (ontwerp- en bouwkosten, advieskosten) maken ook alle gebruikskosten die met deze investering samenhangen (onderhoud, energiegebruik, schoonmaak e.d.), alle eventuele baten (eenmalige en structurele baten), alsmede alle risico’s gedurende de levenscyclus onderdeel uit van de analyse. Bij vervangende nieuwbouw is het van belang om tevens de toekomstige kostenbesparingen, die gepaard gaan met de investering, mee te wegen.

Toepassing van LCC in de praktijk

De gedachte achter een LCC-benadering is niet nieuw. Toch wordt deze manier van het benaderen van investeringen in de praktijk nog lang niet altijd toegepast. Te vaak ligt de focus op het realiseren van de investering binnen het beschikbare (investerings)budget. Indien de haalbaarheidstudie uitwijst dat de kosten binnen het beschikbare budget passen is een positief besluit snel genomen. Een analyse van de integrale kosten in de periode na de realisatie wordt dan niet meer zo van belang geacht.

Dat is jammer, omdat op die manier toekomstige exploitatiekosten en risico’s niet worden meegewogen. In feite is de manier waarop een project in de markt wordt gezet afhankelijk van de LCC-analyse. Zo hebben ontwerp- en bouwkeuzes invloed op de exploitatiekosten. Maar ook de risico’s zijn van belang. Hoe zien de risico’s eruit in de verschillende fasen van de levenscyclus en biedt het voordelen om (delen van) deze risico’s over te dragen aan marktpartijen? Dat laatste is het geval indien deze partijen de risico’s beter kunnen beheersen dan de opdrachtgever.

Praktijkvoorbeeld van een LCC-benadering: dure wc’s toch goedkoper
Wat aanvankelijk een goedkope oplossing lijkt, kan door de integrale kosten over de hele levensduur van een object te berekenen, toch een duurdere oplossing blijken te zijn. Bij de projectvoorbereiding door het consortium dat het Haagse Montaignelyceum heeft gerealiseerd speelde het volgende. De aannemer had nog een partij splinternieuwe standaard closetten staan, die deze gratis wilde inbrengen. Op het eerste gezicht een prima kostenbesparing. Het participerende schoonmaakbedrijf wees de andere consortiumpartners op de consequenties hiervan. Het schoonmaken van de vloer kost bij standaard closetten meer tijd dan bij hangende closetten. En dat keer x closetten, die allemaal y-maal per jaar gedurende 20 jaar (de duur van het DBFMO-contract) moeten worden schoongemaakt. Een simpele rekensom wees uit dat de  ‘gratis’ standaard closetten over de levenscyclus duurder uit pakten dan de aanschaf van nieuwe hangende closetten, waarbij de schoonmakers veel efficiënter kunnen werken. Het consortium liet zich overtuigen en koos dan ook voor het laatste.

Wanneer is een LCC-benadering noodzakelijk?

Een LCC-analyse is in principe altijd aan te bevelen, maar vooral belangrijk indien een voorgenomen project één of meer van de volgende kenmerken heeft:
- Een forse omvang van de exploitatiekosten (OPEX = operational expenditure) ten opzichte van de ontwikkel- en bouwkosten (CAPEX = capital expenditure);
- Een lange (economische) levenscyclus van de investering;
- Relatief grote exploitatierisico’s.

Op basis van de LCC-analyse is de verhouding OPEX/CAPEX te beoordelen en ontstaat er tevens inzicht in de ontwerp-, bouw- en exploitatierisico’s en de (economische) levensduur. Op basis daarvan is af te wegen of het al dan niet aantrekkelijk is de risico’s over  te dragen aan private partijen en af te wegen met welke type marktpartijen samenwerking aantrekkelijk is (marktpartij met ervaring in ontwerpen, bouwen, exploiteren of een combinatie daarvan).

Realisatiecontracten

Indien er hoofdzakelijk ontwerp- en bouwrisico’s in het geding zijn kan met een Realisatiecontract (traditioneel of Design & Build) worden volstaan. Via slim geformuleerde kwalitatieve criteria kan vervolgens de Economisch Meest Voordelige Inschrijving (EMVI) worden geselecteerd. Op die manier is aandacht voor exploitatiekosten in de selectie- en gunningprocedure in te bouwen.

Geïntegreerde contracten

Indien er daarnaast ook belangrijke onderhouds- en exploitatierisico’s in het geding zijn ligt een geïntegreerd contract meer voor de hand. Dat zijn contracten waarin private partners onderhouds- en exploitatierisico’s overnemen. Vervolgens dient een keuze tussen publieke of private financiering te worden gemaakt. De allocatie van risico’s naar private partijen speelt daarbij een belangrijke rol.

Levenscyclusbenadering en PPS

De bezuinigingen en verminderde groeiperspectieven prikkelen het bewustzijn dat een LCC-benadering bij bouwprojecten gewenst is. De Rijksoverheid (met name via Rijkswaterstaat en de Rijksgebouwendienst) heeft de afgelopen jaren vele geïntegreerde contracten gesloten waarin een LCC-benadering zit besloten, gebaseerd op publiek private samenwerking (=PPS). Vanaf begin 2012 wordt deze expertise via PPS Support beschikbaar gesteld aan decentrale overheden die geïntegreerde contracten willen toepassen. Hopelijk geeft dat extra vertrouwen LCC-analyses uit te voeren en een afgewogen contractkeuze te maken.

Korte toelichting op de contractvormen

Traditioneel contract
Hierbij selecteert de opdrachtgever een architect. Deze stelt een ontwerp op en een bestek dat aanbesteed wordt. Een te selecteren aannemer realiseert het vastgoedobject en na oplevering neemt de gemeente de exploitatie en het onderhoud van het vastgoedobject op zich.

DBM
In een Design, Build en Maintain (=DBM) contract is de opdrachtnemer integraal verantwoordelijk voor ontwerp, realisatie en onderhoud van een vastgoedobject.

DBFM(O)
In een Design, Build, Finance, Maintain en Operate (=DBFMO) contract is de opdrachtnemer (veelal een consortium van marktpartijen) integraal verantwoordelijk voor ontwerp, realisatie, onderhoud en exploitatie (soms zelfs inclusief facilitair management) en financiering. De gebruiker van een gebouw betaalt periodiek een beschikbaarheidvergoeding indien de opdrachtnemer levert conform de eisen.

PPS light
Een geïntegreerd contract (bijv. DBFMO) waarin de reikwijdte van het contract beperkt is en/of de looptijd van het contract kort is en/of waar sprake is van een beperkte overdracht van risico’s. PPS-light is vooral geschikt voor middelgrote en kleine projecten.

Energy Service Company (=ESCO).
Deze betrekkelijk nieuwe vorm van PPS kan worden ingezet bij (grootschalige) renovatie van een bestaand gebouw. In essentie worden hierbij prestatieafspraken inzake onderhoud en de exploitatie gemaakt (bijv. een langjarig prestatiecontract met afspraken over te leveren prestaties op het gebied van energiebesparing en verbetering van het binnenklimaat) gebaseerd op private voorfinanciering. De winst voor opdrachtgever is budgetneutrale verduurzaming van een bestaande gebouw. De ESCO ontvangt in ruil voor het voldoen aan de vooraf vastgestelde prestatieafspraken gegarandeerde betalingen, gebaseerd op het huidige gebruik.
Uitgangspunt is dat de investering in energiebesparende maatregelen, inclusief de financiering en het onderhoud ervan worden gedekt door een gegarandeerde verlaging van de energielasten.

Voor welke contractvorm wordt gekozen is onder meer afhankelijk van de mogelijkheden om risico’s slim te alloceren tussen partijen, opdat de partij die een risico het beste kan beheersen dat risico draagt. Onderhoudsrisico’s zijn vaak het beste te beïnvloeden via het ontwerp en de uitvoering van de bouw. Het overdragen van onderhoudsrisico’s aan een private partner die een gebouw ontwerp en bouwt biedt goede mogelijkheden om onderhoudsrisico’s te beheersen en daarmee kosten te besparen.

Aandachtspunten

Het toenemend aantal praktijkvoorbeelden toont aan dat het loont om bij investeringsbeslissingen voor een LCC-benadering te kiezen. Organisatorische belemmeringen en onbekendheid met LCC-benaderingen vormen de belangrijkste aandachtspunten bij het frequenter toepassen van LLC-analyses.

Interne organisatie

Een LLC-benadering binnen een gemeente wordt bemoeilijkt als  de verantwoordelijkheden voor investeringsbudgetten enerzijds  en exploitatielasten anderzijds gescheiden zijn. Als deze verantwoordelijkheden ook binnen het College van B&W gescheiden zijn, dan zal de focus veeleer gericht zijn op het eigen onderdeel binnen de totale levenscyclus, met het risico dat suboptimale investeringsbeslissingen worden genomen. De interne organisatie is dus een belangrijk aandachtspunt bij LCC-afwegingen.

'Onbekend maakt onbemind’

Er is nog weinig ervaring opgedaan met een LCC-benadering of vormen van PPS bij gemeenten. Er is nog een grote onbekendheid met geïntegreerde contracten en PPS. De voordelen van PPS zijn in theorie vaak nog wel bekend, maar hoe een PPS contract in de praktijk werkt is meestal onbekend. Vooral als zich onverwachte gebeurtenissen of veranderde omstandigheden voordoen, wat niet ondenkbaar is gedurende een looptijd van 20 of soms meer jaren. Om iets aan deze onbekendheid met PPS te doen, heeft BNG een management-simulatie ontwikkeld. In de simulatie ervaart men de ins & outs van een DBFMO-contract in de exploitatiefase van een multifunctionele accommodatie in de fictieve gemeente Kanterberg. Dit gebeurt aan de hand van realistische cases (o.a. gebaseerd op de jarenlange praktijk van BNG). Deelnemers aan de simulatie kruipen in de rol van opdrachtgever of opdrachtnemer gedurende de exploitatiefase van de multifunctionele accommodatie. Dit wordt ook wel action-learning genoemd. Veel mensen blijken toch het meest te leren en te onthouden door iets zelf te doen en te ervaren. Daarnaast is het erg leuk! DBFMO is de meest vergaande vorm van een LCC-benadering. Als men de principes daarvan kan volgen is de stap naar een eenvoudiger vorm klein.

Tot slot

In tijden van bezuinigingen en toenemende druk op de (gemeentelijke) budgetten is het van belang altijd de levenscyclus van een investeringsproject te doordenken. Een LCC-benadering is niet een panacee voor alle mogelijke vastgoedinvesteringen, maar biedt een goed kader om afwegingen te maken over de allocatie van risico’s, de mogelijkheden om te komen tot optimalisaties en de financieringswijze van een project.
Een LCC-analyse zorgt er voor dat men vooraf het eindbeeld scherp op het netvlies heeft staan: “begin with the end in mind”. Een belangrijke eigenschap om te komen tot effectieve investeringsbeslissingen.

Trefwoorden: Tags: Publiek-private samenwerking

Uw bijdrage

Log in met om uw bijdrage te plaatsen.