Aan de knoppen draaien

De strijd om van de begroting een meer hanteerbaar instrument te maken is al enige decennia oud. Twintig jaar geleden kenden vrijwel alle gemeenten nog een begroting opgezet volgens de door de comptabiliteitsvoorschriften voorgeschreven functionele indeling. Leuk om te  weten wat er aan geld uitgaat, maar nietszeggend over de vraag wat je ervoor terug krijgt. Toen kwam de tijd van het New Public Management (NPM). Gemeenten wilden meer op bedrijven gaan lijken en begonnen hun begrotingen om te vormen tot productbegrotingen. Uitgaven werden aan producten gekoppeld en prestatieindicatoren werden geïntroduceerd om te zien of de gemeente haar doelstellingen  op productniveau wist te halen. Belangrijkste gevolg was dat de begrotingen vooral dikker werden. Men durfde nog niet door te pakken en ook te gaan sturen op het verschil tussen outputnorm en gerealiseerde output. De lawine aan informatie was met andere woorden niet bevorderlijk voor de bestuurbaarheid van de gemeente. Gevolg: introductie van de programmabegroting. Vooral de speerpunten van beleid werden eruit gelicht, terwijl de rest bewust onderbelicht bleef. Vele experimenten volgden om begrotingen toegankelijker te maken. De driedeling ‘wat willen we bereiken, wat gaan we daarvoor doen en wat hebben we daarvoor over’ deed zijn intrede. Maar ook dit was niet bevredigend genoeg. Juist in tijden van bezuinigen speelt de vraag in welk deel van het budget nog financiële ruimte zit.

Scherp zicht

Voor de gemeenteraad van Haarlemmermeer was dit de aanleiding om de ontwikkeling van de begroting weer een stapje verder te brengen. De organisatie is gevraagd de programma’s door te lichten op stuurbaarheid, waarbij de vraag centraal staat op welke onderdelen de gemeenteraad echt wat te kiezen heeft en welke financiële ruimte die keuzes bieden. Bij de uitvoering van de doorlichtingen is gewerkt vanuit de metafoor van het ‘draai- en aan knoppen’. Alleen aan die knoppen waar de gemeente daadwerkelijk zelf aan kan draaien - en dus invloed kan uitoefenen op het beoogde resultaat - worden prestaties en indicatoren gekoppeld, die concreet genormeerd en gevolgd kunnen worden. Geen woud aan kengetallen en indicatoren meer die niet in direct verband staan met datgene wat de gemeente zelf kan besturen en beïnvloeden, maar een beperkte set concrete prestatie-indicatoren per programma die de gemeenteraad gericht gebruiken voor sturing en controle. Dat geeft scherp zicht en een daadwerkelijk sturingsperspectief.

Maatschappelijk doel

Ten eerste is gewerkt aan een doelenhiërarchie. Ieder programma in de begroting kent als basis een maatschappelijk doel.  Dit maatschappelijk doel verwoordt de uitdaging of het probleem waarvoor de gemeente zich geplaatst ziet. Vaak valt dat samen te vatten in eenn of twee begrippen: gezonde bedrijvigheid, veilige bereikbaarheid, aantrekkelijke leefomgeving, evenwichtig woningaanbod. Het bevat nog niet de oplossing hoe de gemeente dat denkt te bereiken.
In de toelichting op het maatschappelijk doel wordt beschreven hoe de gemeente er nu voor staat. Een staatje met kengetallen moet aangeven wat de omvang van de uitdaging is. Deze kengetallen zijn expliciet geen prestatie-indicatoren.

Beleidsdoelen

Ieder maatschappelijk doel wordt nagestreefd door een aantal beleidsdoelen te realiseren. Beleidsdoelen geven aan welke knoppen het bestuur wil gebruiken om het maatschappelijk doel dichterbij te brengen. We gaan bijvoorbeeld een evenwichtig woningaanbod creëren (maatschappelijk doel) door sociale woningbouw te stimuleren (beleidsdoel) of door het zelf realiseren van woningbouwprojecten in de sectoren met tekorten (beleidsdoel). Om ieder programma overzichtelijk te houden is het aantal beleidsdoelen maximaal op vier à vijf gesteld.

Activiteiten

Ieder beleidsdoel kent op zijn beurt weer diverse activiteiten. Dit kunnen concrete projecten zijn maar ook activiteiten die continu doorlopen zoals het verlenen van vergunningen of het uitvoeren van het rioolbeheerprogramma. De activiteiten zijn in de systematiek de kostendragers. Het begrip ‘producten’ is in de begroting losgelaten als iets dat in het verleden bewezen heeft niet goed genoeg te werken. De begroting wordt in de systematiek vooral gezien als een naslagwerk van allerlei eerder genomen beleidsbeslissingen en als enige plek waar het overzicht kan worden gecreëerd en daardoor ook afwegingen tussen programma’s mogelijk zijn. Daarom moet het systeem van beleidsdoelen en activiteiten dekkend zijn. Speerpunten van beleid worden zo mogelijk als aparte activiteit geaccentueerd.
Prestatie-indicatoren blijken zich in deze systematiek ook relatief makkelijk te laten koppelen aan activiteiten. Ook om de begroting overzichtelijk te houden, moeten de programmaverantwoordelijken de activiteiten op zo’n abstractieniveau kiezen dat er maximaal tien in de begroting komen.

BRiFZ: Beleidsruimte in Financiële Zin

De nieuwe aanpak leverde niet alleen een nieuwe indeling in programma’s, doelen en activiteiten op, maar ook een nieuwe paragraaf per programma: de beleidsruimte in financiële zin, oftewel de BRiFZ.

Beïnvloedbare ruimte
Bij ieder programma is op beleidsdoelniveau bepaald voor welk deel van het toegekende budget heroverwegingen mogelijk zijn in opeenvolgende begrotingsjaren. Dat was geen eenvoudige opgave. Begrippen als wettelijke taak of autonome bevoegdheid bleken niet te werken. Ook bij de uitvoering van wettelijke taken kan men variëren in uitvoeringsniveaus en daardoor minimaal een deel van de kosten in de beïnvloedbare ruimte meenemen. Omgedraaid geven autonome taken wel meer beleidsvrijheid, maar als contractuele verplichtingen zijn aangegaan, zit de gemeente toch vast aan de daarmee verbonden kosten.
De beleidsruimte in financiële zin is gedefinieerd als die budgetten die zonder extra kosten voor de gemeente kunnen worden omgebogen. Deze definitie kiest concrete kosten en de verplichtingen die de gemeente op zich heeft genomen als uitgangspunt. Nadrukkelijk wordt het mogelijk geacht om eerder vastgesteld beleid ter discussie te stellen. Afspraken die met partijen in de raad zijn gemaakt, kunnen dus wel voortijdig worden doorbroken. Afspraken die met derden zijn gemaakt kunnen - als ze tot extra kosten leiden - in beginsel niet worden verbroken. Deze definitie van beleidsruimte wordt, om verwarring te voorkomen met andere manieren van gebruik van het begrip beleidsruimte, ‘Beleidsruimte in Financiële Zin’ genoemd ofwel afgekort ‘BRiFZ’.

De volgende categorieën bepalen hoe groot de beleidsruimte in financiële zin is binnen een programma van de begroting:
• contractuele verplichtingen: de beleidsruimte ontstaat pas als de contractuele verplichtingen (bijvoorbeeld met leveranciers, dienstverleners, medewerkers en/of ontwikkelaars) zijn vervallen. Gebeurt dit niet, dan moet de gemeente bij het ombuigen rekening houden met afkoopkosten en/of schadeclaims wegens  contractbreuk.
• afschrijvingen: als het ombuigen leidt tot het vervroegd afschrijven van investeringen, dan valt het bedrag dat in de begroting is gereserveerd voor de afschrijving niet in de beleidsruimte.
• personeelskosten: het stoppen van een activiteit betekent niet dat het gemeentelijk personeel van het ene op het andere moment kan worden ontslagen. Daarom is afgesproken dat personeelskosten maximaal kunnen worden afgebouwd met een percentage per jaar, dat gelijk is aan de natuurlijke uitstroom over de voorafgaande jaren. Wil men sneller van het personeel af, dan moet immers rekening worden gehouden met reorganisatiekosten en/ of extra wachtgeldverplichtingen.
• subsidiebeschikkingen: subsidies kunnen pas worden gestopt op de termijnen die in de beschikking zijn vastgesteld. Eerder stoppen zou immers leiden tot rechtsonzekerheid en mogelijk ook tot schadeclaims.
• doeluitkeringen: deze vallen volledig buiten de definitie van beleidsruimte. Voor zover de gemeente de omvang ervan kan beïnvloeden, komen besparingen op doeluitkeringen immers niet aan de gemeente ten goede, maar aan het verstrekkende ministerie.
• inkomsten: ook is in de definitie geen rekening gehouden met mogelijkheden om inkomsten te verhogen door leges of belastingen te verhogen. De berekende beleidsruimte gaat alleen over de kostenkant.

Op deze manier is voor ieder programma in de begroting een overzicht gemaakt waarin zowel in procenten als in absolutie zin is aangegeven hoeveel budget onderwerp kan zijn van heroverweging. Vaak is dat in het eerstkomende begrotingsjaar relatief weinig. Maar door de ruimte ook voor de daarop volgende begrotingsjaren te berekenen, kan de discussie zich ook uitstrekken over de langere termijn. En dat is sterk dienend aan het politiek-bestuurlijke begrotingsproces.

Nadelen van de BRiFZ
De gekozen definitie van beleidsruimte heeft een technische grondslag. Dit heeft als voordeel dat de BRiFZ relatief eenvoudig kan worden berekend. Toch is het wenselijk dat de gemeente haar informatievoorziening aanpast om de BRiFZ inzichtelijk te maken. Een centrale contractenadministratie vergemakkelijkt het berekenen van de beleidsruimte aanzienlijk. Daarnaast kan het soms juridisch wel mogelijk zijn een uitgave niet te doen, een subsidie te stoppen of een contract zonder kosten te ontbinden, maar dit wil niet zeggen dat het in de samenleving zonder gevolgen zal zijn. Het kwantificeren van de gevolgen van een beleidsombuiging voor partijen in de samenleving is ondoenlijk. Daarom wordt in de opzet benadrukt dat via een kwalitatieve toelichting enig  inzicht wordt gegeven in de risico’s als de beleidsruimte al te resoluut wordt benut. Uiteindelijk is het een politieke inschatting en afweging om te bepalen in hoeverre risico’s en negatieve effecten acceptabel zijn voor de gemeente en de samenleving.

Nieuwe kwaliteitsnorm

De gemeente Haarlemmermeer heeft een deel van de hierboven beschreven ideeën inmiddels opgenomen in de opzet van de
programmabegroting voor 2012. Met de opzet van de begroting op deze nieuwe manier zal vast geen einde komen aan de inmiddels al meerdere decennia durende zoektocht naar de ideale begroting. Toch menen wij dat met het herdefiniëren van doelen naar knoppen waaraan de gemeenteraad kan draaien en het toevoegen van een indicator voor de Beleidsruimte in Financiële Zin een vruchtbare stap is gezet om het ideaal dichterbij te brengen.
Daarmee geeft Haarlemmermeer een nadrukkelijk antwoord op de vraag de vele raadsleden, zeker niet alleen in Haarlemmermeer, hebben bij het begrotingsproces van de gemeente: wat kan de gemeente nu echt beïnvloeden met het eigen handelen en hoe groot is de daadwerkelijke financiele ruimte in de eigen begroting? Zo stelt Haarlemmermeer een nieuwe norm voor de kwaliteit van de programmabegroting. Dat is pure winst en een belangrijke innovatie voor het openbaar bestuur.