Brutering 2.0

Eind 2011 presenteerden negen woningcorporaties en het bureau Finance Ideas het plan Brutering 2.0. Dit plan gaat ervan uit dat woningcorporaties als zelfbewuste organisaties, heel goed kunnen opereren zonder staatssteun. Daarmee zou de sociale huisvesting worden verlost van de Europese bemoeienis op grond van het mededingingsbeleid: geen harde doelgroepdefinitie en meer vrijheid voor de woningcorporaties. Hugo Priemus vat de ingrediënten van het plan samen en plaatst een aantal kritische kanttekeningen bij dit volgens hem ‘interessante, doch onbekookte plan’.

Brutering 2.0’ is gebaseerd op vijf pilaren:
- effectieve inzet van overheidsmiddelen;
- deregulering van het staatssteundossier;
- creëren van zekerheid voor zowel de overheid als de sector;
- op peil houden van investeringen;
- verbetering van het functioneren van de woningmarkt. Daarnaast lanceren de initiatiefnemers de zogeheten ‘volkshuisvestelijke dekkingsgraad’ als instrument om per corporatie de langetermijnverplichtingen aan de samenleving in relatie te brengen met het actuele vermogen van de corporatie.

De initiatiefnemers van Brutering 2.0 constateren dat financiële ondersteuning van het object (de woning), vergeleken met ondersteuning van het subject (huurder) relatief inefficiënt is. Brutering 2.0 meent dat de staatssteun aan woningcorporaties, met name uitgedrukt in het rentevoordeel van door het Rijk gegarandeerde leningen van het Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW), kan worden gemist als kiespijn. De initiatiefnemers willen dat de financiering van alle nieuwe leningen aan woningcorporaties zonder publieke WSW-achtervang wordt gerealiseerd.

De staatssteun op de bestaande leningen wordt door de woningcorporaties afgekocht. De contante waarde van het rentevoordeel wordt geschat op 4 miljard euro. De project- en saneringssteun voor corporaties wordt beëindigd. Als commerciële partijen die bereikbare huurwoningen willen realiseren tegen dezelfde condities grondposities kunnen verwerven als woningcorporaties, vervalt ook hier de mogelijkheid dat woningcorporaties van staatssteun profiteren. Als de hier genoemde maatregelen worden ingevoerd, zou de sector bij introductie van deze nieuwe beleidslijn onmiddellijk staatssteun vrij zijn.

Zodra de staatssteun aan woningcorporaties komt te vervallen, is het onderscheid DAEB/niet-DAEB irrelevant. De verplichte administratieve scheiding en de toewijzingsvereisten voor woningen met een maandhuur tot 652 euro komen te vervallen. Volgens de initiatiefnemers zouden zo de middeninkomensgroepen weer toegang krijgen tot de woningmarkt. Deze conclusie is voorbarig en zelfs aanvechtbaar, want ook nu kunnen woningcorporaties vrijelijk ongeborgde leningen aantrekken voor de huisvesting van middeninkomensgroepen.

Als de activiteiten van het WSW met publieke achtervang komen te vervallen, opteren de initiatiefnemers voor een Onderlinge Waarborgmaatschappij Woningcorporaties (OWW) als nieuw financieringskanaal zonder rijksachtervang.
De initiatiefnemers benadrukken de noodzaak van een financiële disciplinering van de corporatiesector. Slecht management wordt niet langer beloond door steun vanuit het Centraal Fonds Volkshuisvesting (CFV). Corporaties in nood worden aangeboden aan collega-corporaties, waarbij het continueren van de volkshuisvestelijke opgave belangrijker is dan de continuïteit van de organisatie.

 

Kernpunten Brutering 2.0.

  1. Effectievere inzet van overheidsmiddelen.
  2. Bedienen van middeninkomensgroepen.
  3. Financieren via een onderlinge waarborgmaatschappij.
  4. Corporaties komen niet los van de overheid te staan.
  5. Duurzaam bedrijfsmodel en op peil houden van investeringen.
  6. Meer samenwerking en minder strijd.

Naar een duurzaam bedrijfsmodel
Het is allerminst de bedoeling van Brutering 2.0 om de woningcorporaties los te weken van de overheid. Doel van de corporatie  blijft het bouwen en beheren van goede huizen in een leefbare buurt, betaalbaar voor iedereen, en zonder uitsluiting. De volkshuisvestelijke doelen van woningcorporaties zijn en blijven statutair vastgelegd. Statuten en statutenwijzigingen behoeven ook in de toekomst de goedkeuring van de minister.
De initiatiefnemers streven naar een duurzaam bedrijfsmodel voor woningcorporaties, waarbij investeringen op peil blijven. Gedurende acht jaar wordt een gemiddelde huurverhoging toegepast van 1 procent boven inflatie. Daardoor ontstaan reëlere huren en een duurzaam bedrijfsmodel. Huurders die huurtoeslag ontvangen, krijgen geen huurverhoging. De initiatiefnemers geven niet aan hoe de huren zich ontwikkelen als het inkomen van huurders verandert.
De gezamenlijke woningcorporaties kopen de toename van de aanspraak op huurtoeslag af voor 800 miljoen euro. Het overheidsbudget zal dus niet worden getroffen door stijgende uitgaven aan huurtoeslagen. De betaling aan het Rijk wordt gefinancierd uit een mix van verkoop, extra huurinkomsten (met name toepassing van huurharmonisatie-ineens) en rationalisatie van de bedrijfsvoering. Langs deze weg blijven de investeringen van woningcorporaties intact, aldus de Brutering 2.0-corporaties.
De initiatiefnemers streven naar meer samenwerking en minder strijd tussen woningcorporaties. Corporaties staken hun verzet tegen de staatssteunbeschikking, omdat zij van staatssteun afzien. De in het regeerakkoord van het kabinet-Rutte aangekondigde heffing voor verhuurders wordt niet ingevoerd, aangezien de afkoop van extra huurtoeslaguitgaven bijdraagt aan de beheersing van de overheidsbegroting. Discriminerende bepalingen in de belastingwetgeving worden aangepast, waardoor woningcorporaties geen bijzondere fiscale status meer hebben.

Volkshuisvestelijke dekkingsgraad
Naar analogie van de pensioenfondsen brengen de initiatiefnemers van Brutering 2.0 de maatschappelijke langetermijnverplichtingen in relatie met de waarde van het bezit. De initiatiefnemers noemen dit de ‘volkshuisvestelijke dekkingsgraad’.

Deze wordt gedefinieerd als:
Maximale opbrengstwaarde van het bezit / Verplichtingen vanuit volkshuisvestelijke doelstellingen

Door de maximale opbrengstwaarde van het bezit en de langetermijnverplichtingen afzonderlijk contant te maken, wordt de verhouding tussen vermogen en verplichtingen transparant. De corporatiesector zet haar vermogen in ten behoeve van langetermijnverplichtingen voor de volkshuisvesting. Deze verplichtingen worden met name gevormd door afspraken met maatschappelijke stakeholders en zijn voor een deel versleuteld in de waardering van het bezit (bedrijfswaarde). De maximale opbrengstwaarde is vergelijkbaar met ‘de marktwaarde in verhuurde staat, waarbij er sprake is van uitponden, huurharmonisatie en marktconforme kosten’.

Maximale opbrengstwaarde
Brutering 2.0 brengt zes verplichtingen in relatie met de maximale opbrengstwaarde:
1. Beschikbaarheid
Hierbij is er geen sprake van uitponden en wordt er meer uitgegeven aan onderhoud om de kwaliteit van het bezit in stand te houden.
2. Betaalbaarheid
Ten behoeve van deze verplichting is er geen sprake van huurharmonisatie.
3. Leefbaarheid
Het verschil tussen de beheerlasten van een corporatie en de marktconforme beheerlasten wordt toegerekend aan leefbaarheid.
4. Duurzaamheid
Aangenomen is dat een bedrag van 250 miljoen euro per jaar wordt geïnvesteerd in duurzaamheid waarvan de helft onrendabel.
5. Heffing huurtoeslag
Ten behoeve van deze verplichting is aangenomen dat de bijdrage aan de (aangekondigde) huurtoeslag naar rato van het aantal verhuureenheden wordt verdeeld (630 miljoen euro op sectorniveau).
6. Leningportefeuille
Deze verplichting is gedefinieerd als de rentabiliteitswaarde van de leningportefeuille.

Vervolgstappen
De initiatiefnemers van Brutering 2.0 kondigen de volgende vervolgstappen aan:
1. Het plan wordt afgerond en gepresenteerd aan deelnemers, experts en adviseurs.
2. Er wordt verder gewerkt aan draagvlak binnen de corporatiesector en de politiek.
3. Gezien de urgentie van de financiering van niet-DAEB activiteiten, wordt op korte termijn gestart met het opzetten van de Onderlinge Waarborgmaatschappij Woningcorporaties (OWW).

De initiatiefnemers zien Brutering 2.0 als ‘stip aan de horizon’. Zij constateren dat het gevoel van urgentie nog ontbreekt om een fundamentele herziening van het stelsel op korte termijn door te voeren. Die urgentie kan volgens de initiatiefnemers toenemen door:
- de voorgeschreven administratieve scheiding DAEB/niet-DAEB binnen woningcorporaties;
- de 90 procent verhuurnorm aan de door Europa gedefinieerde doelgroep;
- het aangekondigde kooprecht van huurders van corporatiewoningen;
- de aangekondigde heffing huurtoeslag;
- de verwachte toename van het aantal corporaties die gesaneerd moeten worden;
- de omstandigheid dat financiële garanties van het Rijk voor de woningmarkt zwaar gaan wegen.
Tenslotte constateren de initiatiefnemers dat het besef dat er een alternatief is voor de woningcorporatie met staatssteun, bijdraagt aan het zelfbewustzijn van de sector.

 

Kritische kanttekeningen
Het is positief dat woningcorporaties gezamenlijk alternatieve modellen ontwikkelen voor het huidige volkshuisvestingssysteem. Men kan zonder overdrijving vaststellen dat alles beter is dan het huidige stelsel. Het feit dat negen woningcorporaties zich hebben geschaard achter dit initiatief wil natuurlijk niet zeggen dat dit
het standpunt is van alle woningcorporaties. De verdeeldheid in corporatieland over de toekomst van corporaties en van het volkshuisvestingssysteem is nog steeds groot. Enkele kritische kanttekeningen bij Brutering 2.0 zijn op hun plaats.

1. Brutering 2.0 biedt alleen een perspectief voor de corporatiesector. Hoe het verder moet met de eigenwoningsector, de hypotheekmarkt, de fiscale behandeling van het eigenwoningbezit en met de commerciële huursector, wordt niet onthuld. Er is een toenemende consensus over het idee dat een integrale hervorming van het woningmarktbeleid nodig is. Brutering 2.0 verwijst nergens naar het advies van de VROM-raad uit 2007 of naar het rapport van de SER-commissie van Sociaal-Economische Deskundigen 2010. Hoe en of Brutering 2.0 past in een meer integrale strategie is niet bekend. Verbetering van het functioneren van de woningmarkt is een van de pilaren van Brutering 2.0. Uit niets blijkt dat deze pilaar wordt geconcretiseerd.

2. De gewenste of veronderstelde rol van andere strategische actoren dan de woningcorporaties is onduidelijk. Wat zal de rol zijn van huurders en huurdersorganisaties, de gemeenten en het Rijk? Vermoedelijk moet het Rijk zorgen voor een meer dynamisch huurbeleid. Brutering 2.0 sluit in hoge mate aan bij het actuele overheidsbeleid ter hervorming van de huursector.

Dit is een van de slechtste referenties voor een verstandige hervorming van het woningmarktbeleid. Zonder een robuuste huurtoeslag die de betaalbaarheid van het wonen voor de doelgroep garandeert, is Brutering 2.0 op drijfzand gefundeerd.

3. Het afzien van de rijksachtervang is de meest prominente component van Brutering 2.0. Daarmee zou de sector afzien van een rentevoordeel dat de initiatiefnemers schatten of 4 miljard euro (contante waarde). Als woningcorporaties last denken te hebben van een doelgroepdefinitie die eind 2009 tussen Europese Commissie en Nederlands kabinet is overeengekomen, wordt door de initiatiefnemers van Brutering 2.0 de staatssteun op de schroothoop gegooid. Een klassiek voorbeeld van de baby weggooien met het badwater. Een sterk staaltje van zelfkastijding of masochisme. Dankzij de rijksachtervang brengt het Rijk een structurele medeverantwoordelijkheid tot uiting voor de financiering van de sociale huursector. Dat is voor alle betrokkenen van strategisch belang. Mede dankzij deze achtervang was de financiering van corporatie-activiteiten goed verzekerd, ook in tijden van kredietcrisis, schuldencrisis  en Eurocrisis. Marktpartijen lieten het als investeerder in woningen sinds 2008 nagenoeg geheel afweten. Alleen de woningcorporaties en het Particulier Opdrachtgeverschap deden het goed. Het is zeer de vraag of de financiering van corporatieactiviteiten in redelijke mate verzekerd is, als de publieke achtervang zou verdwijnen. Het is bovendien onzeker of het rentevoordeel altijd 4 miljard euro is. Dit zou in rustige tijden lager kunnen zijn, maar in crisistijden ook veel hoger. Afschaffing van de staatssteun introduceert tal van onzekerheden in een markt die juist naar vastigheid snakt.

 

4. Een grote vraag is hoe de doelgroep van woningcorporaties wordt gedefinieerd als de EU-norm zou vervallen. Kennelijk vinden de initiatiefnemers een doelgroep die 43 procent van alle huishoudens omvat te laag. Ook de middeninkomens horen er volgens hen bij. Dat veronderstelt een hogere maximum inkomensgrens; bijvoorbeeld 45.000 of 50.000 euro in plaats van 33.614 euro. Naar alle waarschijnlijkheid omvat de doelgroep dan de meerderheid van het Nederlandse volk, terwijl de corporatievoorraad niet meer dan 32 procent van alle woningen betreft. De Woningwet gaat uit van een doelgroep die werkelijk hulp van de overheid nodig heeft. Volgens Brutering 2.0 wordt de grens tussen sociale en commerciële verhuurders nog vager dan deze nu al is.

5. Een relevante omstandigheid is dat de huidige verantwoordelijke EU-commissaris en het EU-parlement niet erg enthousiast zijn over de regeling die door ex-mededingingscommissaris Neelie Kroes is afgekondigd. Er zijn nog geen andere EU-landen waar een dergelijke EU-grens is geïntroduceerd. Zolang de huidige EU-richtlijn geldt, heeft deze in Nederland kracht van wet. Als de Europese Commissie de richtlijn zou intrekken,
zou de Nederlandse regering de doelgroep van beleid scherp moeten definiëren. Dat gebeurt in de Herzieningswet voor de Woningwet: de Nederlandse regering conformeert zich aan  de huidige EU-norm van maximaal 33.614 euro belastbaar jaarinkomen, en dat is geheel in de geest van de Woningwet.

6. Het oprichten van een Onderlinge Waarborgmaatschappij Woningcorporaties (OWW) naast de WSW (niet in plaats van de WSW) verdient ernstige overweging. De sector is op zoek naar een robuuste formule om financiën aan te trekken voor investeringen zonder staatssteun. Naarmate meer corporaties meedoen, zullen de rentelasten lager zijn. Deze kwestie is urgent, want momenteel voorzien alleen de woningcorporaties via nieuwbouw in de vraag van middeninkomensgroepen.
Woningcorporaties zullen in de nabije toekomst zowel sociale huurwoningen (met staatssteun) als markthuurwoningen (zonder staatssteun) kunnen beheren, administratief gescheiden om kruissubsidiëring te voorkomen en de afwenteling van marktrisico’s naar de sociale sector tegen te gaan. De grote vraag is hoeveel corporaties er mee zullen doen, hoe een negatieve selectie kan worden voorkomen, welk vastgoed de corporaties als borg kunnen inzetten en hoe binnen de OWW de onderlinge solidariteit zal functioneren.

7. Brutering 2.0 stelt voor om de huren voor huurtoeslagontvangers niet te verhogen en denkt voor niet-huurtoeslagontvangers aan huurverhoging met gemiddeld 1 procent boven inflatie. Ook in de sociale huursector plegen huishoudeninkomens te fluctueren, waardoor dit onderscheid op termijn niet te handhaven is. Inkomensbeleid dringt zo veel te ver door in de financiële woningexploitatie.

8. Het afkopen van extra huurtoeslaguitgaven vindt volgens Brutering 2.0 gedurende acht jaar plaats. Hoe het daarna verder moet, is niet duidelijk. Vermoedelijk zullen woningcorporaties blijvend door het Rijk worden aangesproken om de huurtoeslaguitgaven mede te bekostigen. Over de bekostiging van huurtoeslaguitgaven in de commerciële huursector rept Brutering
2.0 met geen woord.

9. De becijfering van de betaalbaarheidsafslag in het basisscenario en het alternatieve scenario is discutabel. Hier wordt uitgegaan van het niet-toepassen van huurharmonisatie. Dat heeft met betaalbaarheid weinig te maken. In veel gevallen is er in de huur van corporatiewoningen ruimte voor toepassing van harmonisatie-ineens zonder de betaalbaarheid aan te tasten.
In andere gevallen zijn woningen niet betaalbaar, ook zonder harmonisatie. Betaalbaarheid vergt criteria die met het inkomen en de huishoudensamenstelling samenhangen en die door het Rijk moeten worden vastgesteld. De huurtoeslag (zo mogelijk: de woontoeslag voor huurders en bewoner-eigenaren) zal de betaalbaarheid van het wonen voor huishoudens met een laag inkomen (of: zonder inkomen, zoals bij honderdduizenden studenten) moeten veiligstellen, gezien het in de Grondwet verankerde sociale grondrecht van het wonen. Dit is primair een rijkszaak.
 
Bij de uitwerking van Brutering 2.0 kunnen nog vele aanvullende kanttekeningen en vragen worden geplaatst. Hoe wordt precies   de maximale waarde van het corporatievermogen becijferd? In een periode van vijftig jaar zouden alle corporatiewoningen kunnen worden uitgepond en resteert een corporatiesector zonder bezit en met heel erg veel geld. Hoe wordt de band met het Rijk verzekerd, als alleen de statuten van woningcorporaties de volkshuisvestingstaakstelling moeten borgen? Wat wordt de rol van het Centraal Fonds Volkshuisvesting? Is er plaats voor een publieke Woonautoriteit? Wat wordt de rol van het Rijk? Hoe gaat de Woningwet er volgens Brutering 2.0 uitzien?

Meer vragen dan antwoorden
De corporaties van Brutering 2.0 staan sterk als zij een vraagteken zetten bij de robuustheid van de consequenties van het Europese mededingingsbeleid voor de doelgroepdefinitie voor sociale verhuurders. De huidige EU-commissaris en het Europese parlement spreken zeer onthecht over de EU-richtlijn die wel voor Nederland geldt, maar niet voor enig andere EU-lidstaat. Het Nederlandse kabinet is bezig om de EU-doelgroepdefinitie in de Herziene Woningwet te verankeren. Dat lijkt een verstandig beleid: de corporaties in Nederland geven voorrang aan de doelgroep van beleid (= 43 procent van de totale bevolking), omdat dit voortvloeit uit het regeringsbeleid in Nederland en straks wellicht niet meer omdat de Europese Commissie dit eist.
Terzijde kan een groot vraagteken worden geplaatst bij de vraag of de woningcorporaties per saldo staatssteun genieten. Een jaarlijkse heffing op het bezit van sociale verhuurders van ruim 600 miljoen euro wordt door het Kabinet-Rutte aangekondigd. Langzamerhand betalen woningcorporaties meer aan het Rijk dan zij ontvangen. Ook op grond van binnenlandse beleidsontwikkelingen is het fenomeen staatssteun in corporatieland aan erosie onderhevig.

Brutering 2.0 roept dus meer vragen op dan zij beantwoordt. Bovendien moet worden geconstateerd dat de vergelijking met de Brutering van 1995 mank gaat. Deze Brutering 1.0 kwam tot stand na ongekende discrete onderhandelingen door een bewindspersoon (Enneus Heerma) die precies wist wat hij wilde en ‘ervoor ging’ en een buitengewoon strak georganiseerde corporatiesector waarin vooral de NWR-directeuren Kempen en Van Velzen hun achterban krachtig wisten te disciplineren. Zo’n strakke structuur  is nu in corporatieland afwezig en zal vermoedelijk niet terugkeren. En een krachtige, goed geïnformeerde bestuurder als Heerma die consequent een perestrojka in de volkshuisvesting introduceerde, is in geen velden of wegen te bekennen. Aan de bestuurlijke voorwaarden die zich in de eerste helft van de jaren negentig voordeden, wordt thans niet voldaan.

Trefwoorden: Tags: Wonen

Uw bijdrage

Log in met om uw bijdrage te plaatsen.