Schulden, een last voor gemeenten?

Het afgelopen jaar is een levendig debat ontstaan over de schuldpositie van de Nederlandse gemeenten. Ingegeven door de economische recessie en de Europese staatsschuldencrisis lijkt wettelijk een schuldenplafond aan decentrale overheden te worden opgelegd. Gemeenten zien zich voor de uitdaging gesteld met minder middelen gelijke voorzieningen in stand te houden. Dit vraagt om bestuurlijke keuzes; prioritering van financieel en maatschappelijk verantwoorde investeringen.

Omgaan met minder middelen
De rating van Nederland staat onder druk en de ogen zijn al snel ook op de decentrale overheden gericht. De gaten in de begroting van gemeenten lijken (voorlopig) niet te worden gedicht door het verkopen van bouwrijpe kavels. Waar een aantal gemeenten dacht de dans te kunnen ontspringen, wordt voor een ieder duidelijk dat een pakket aan maatregelen nodig is om de financiële huishouding op orde te houden of zelfs te krijgen. Hopen op een toekomst waarbij de problemen zich vanzelf oplossen is niet meer van deze tijd. Bestuurders worden hierop aangesproken. Hoewel de rente historisch laag staat, zijn de grenzen waarbinnen de afdeling Financiën kan bijdragen aan de hervormingen inmiddels bereikt. Nu is het de beurt aan de politiek om prioriteiten te stellen. Men dient de kunst van het weglaten te beoefenen zonder dat dit de maatschappij schade toebrengt. Er moet een balans worden gevonden in het beperkt houden van de schuldenlast en het in stand houden van de voorzieningen.

Schuldomvang
Het huidige wettelijk kader kent een aantal randvoorwaarden. De Wet financiering decentrale overheden (Fido), de Gemeentewet, het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) en de Regeling uitzettingen derivaten decentrale overheden (Ruddo) stellen  onder meer regels voor een sluitende meerjarenbegroting, het adequaat omgaan met middelen en het beperken van renterisico’s. Binnen deze kaders bepalen gemeenten zelf hoeveel zij willen lenen. Door het huidige economisch tij ondervinden gemeenten echter steeds meer problemen met het meerjarig sluitend krijgen van de begroting. De rentelasten van grote investeringen, waaronder grondaankopen, drukken zodanig op de begroting dat weinig ruimte over is voor nieuw beleid. Gevoed door de roep vanuit de gemeenteraad om meer inzicht in en grip op de gemeentefinanciën, zijn vragen actueel als ‘Hoe verhoudt zich de schuld(enlast) tot onze inkomsten?’ en ‘Wat is voor onze organisatie de ideale schuldomvang?’
Dit werpt de vraag op of gemeenten een schuldratio of schuldenplafond (eventueel in combinatie met een investeringsplafond) moeten invoeren.

Hanteren schuldratio
Het hanteren van een schuldratio (nettoschuld/exploitatie), zoals elders in deze uitgave geïntroduceerd door Jan van der Lei van de VNG, of het opleggen van een absoluut schuldenplafond, geeft misschien meer grip, maar het legt eveneens beperkingen op.
Toekomstige investeringen waarvoor een schuld wordt aangegaan, worden slechts beoordeeld op het al dan niet overschrijden van de schuldquote of het schuldenplafond. Het creëert een schijnzekerheid. Toekomstige extra opbrengsten (groei van de exploitatie) - en maatschappelijk rendement - die een investering teweeg brengt, blijft vaak buiten beschouwing. Bovendien worden de lopende, misschien soms wel slechte, investeringen die reeds gefinancierd zijn, niet tegen het licht gehouden.

Keuzes maken
Gemeenten zullen, los van de vraag of een schuldenplafond wordt ingevoerd, (lopende) investeringen tegen het licht moeten houden. Soms is het beter projecten te beëindigen als de risico’s voor een gemeente onaanvaardbaar zijn geworden. Of wanneer er geen zicht is op inkomsten of zelfs grote tekorten dreigen. Dan zijn bestuurlijke keuzes nodig. Dit roept om verandering van denkwijze en processen. Steeds weer gaat het om de afweging van nut en noodzaak. Er moeten financieel en maatschappelijk goed onderbouwde keuzes worden gemaakt. Bij de financiële onderbouwing van een investering is het zaak naast de kosten en de risico’s voor initiële uitgaven ook de kosten en risico’s voor de gebruiks-, exploitatie- en onderhoudsperiode mee te wegen. Investeringen moeten afzonderlijk en in samenhang periodiek tegen het licht worden gehouden. De gemeente zal streven naar een integraal investeringsprogramma waarbij de politieke, bestuurlijke en ambtelijke verwachtingen goed op elkaar afgestemd blijven. Dit is mogelijk door een nauwe samenwerking van de verschillende uitvoerende afdelingen en bestuurslagen van de gemeente.
Bovendien moet voor projecten altijd een stopoptie mogelijk zijn. Door investeringen te faseren en niet aan elkaar te koppelen, wordt het eenvoudiger om deelprojecten te beëindigen.

De wet HOF

In het kader van de financiële stabiliteit zijn Europese begrotingsafspraken gemaakt, gericht op het terugdringen van  het begrotingstekort en de staatsschuld. Momenteel is een wet in voorbereiding, de Wet houdbare overheidsfinanciën (wet HOF). Hierin worden de Europese afspraken vertaald naar nadere doelstellingen ten aanzien van de schuldomvang en het begrotingstekort van decentrale overheden.

Bij overschrijding van de doelstellingen kan een boete worden opgelegd. Bij het bepalen van de saldi van gemeenten, zullen gemeenschappelijke regelingen en afgegeven garanties worden meegenomen. Deze wet impliceert een schuldenrem, een schuldenplafond. Zelfs wanneer een gemeente ruim

bij kas zit, wordt ze beperkt in het doen van nieuwe investeringen. De wet HOF lijkt tot gevolg te hebben dat maximaal een bepaald percentage van de begroting op kasbasis mag worden bijgeleend. Dit heeft tot gevolg dat gemeenten eerst zullen moeten sparen voordat ze bepaalde uitgaven kunnen doen. Het zet bovendien een rem op investeringen die op micro- en macroniveau maatschappelijk gezien misschien  wel zeer gewenst zijn. Het anticyclisch investeren (ten tijden van laagconjunctuur) wordt hierdoor immers een halt toe geroepen.

De rol van de raad
De rol die de raad bij schuldreductie kan spelen, is cruciaal en wordt weleens onderschat. Maakt de raad bijvoorbeeld voldoende gebruik van zijn budgetrecht? De raad heeft de bevoegdheid om investeringen die nog niet zijn uitgevoerd, terug te draaien. Hoe vaak maakt de raad gebruik van deze bevoegdheid? En heeft een raadslid voldoende kennis en vaardigheden om de juiste vragen te stellen en antwoorden te pareren? Heeft de raad nagedacht over het omdraaien van planning-en-controlcyclus waarbij de raad op output stuurt en de ambtenaren aangeven hoe dit kan? Het afwegen van nut en noodzaak impliceert dat investeringen worden vertaald naar financiële en maatschappelijke gevolgen. Als de effecten van investeringen worden vertaald naar SMART begrotingsdoelstellingen vindt sturing plaats op specifieke, meetbare, ambitieuze, realistische en tijdgebonden doelstellingen, en niet op budgetten. Het manco van eenzijdig sturen op budget is dat er onvoldoende aandacht is voor het effect en de kwaliteit van de investering, en te veel gestuurd wordt op de middelen zelf. Dit ter voorkoming van budgetoverschrijdingen. Afwijkingen op het krediet zal de raad tussentijds gerapporteerd willen hebben en over een ophoging van het krediet zal opnieuw (en integraal) besloten moeten worden: een uitgelezen moment om nut en noodzaak nog eens te aanschouwen. Betrouwbaarheid en voorspelbaarheid van de politiek zijn een groot goed. De burger is echter ook gebaat bij voorzieningen tegen redelijke kosten.

Bestemmingsreserves zijn niet liquide
Wanneer gemeentebreed wordt gestuurd op liquiditeiten, op kasstromen, wordt het budgetdenken doorbroken. Dat er soms te weinig oog is voor het sturen op kasstromen binnen een gemeente lijkt ook te liggen in het feit dat bestemmingsreserves soms worden geïnterpreteerd als potjes geld, gelabeld geld, voor bijvoorbeeld toekomstige investeringen. Het ‘hebben van bestemmingsreserves’ kan tot gevolg hebben dat niet meer wordt nagedacht over de nut en noodzaak van een goedgekeurd investeringsprogramma. Budgethouders die hebben geknokt voor budget voor investeringen die door de politiek zijn goedgekeurd, zullen deze niet zelfstandig opgeven. Reserves zijn echter slechts een administratieve vastlegging en kunnen pas worden ingezet wanneer een lening wordt aangetrokken. Een reserve – maar ook een krediet – is niet liquide.

De aanhoudende (Europese) crisis drukt ons met de neus op het feit dat de oneindige beschikking over geld geen gegeven meer is, zelfs niet voor decentrale overheden. De schaarse beschikbare middelen zullen naar redelijkheid verdeeld moeten worden. Dit noopt tot integrale en heldere keuzes.

Investeren zonder lenen

Naast het denken in kasstromen (het afstemmen van uitgaven op inkomsten) en het integraal afwegen van investeringen en het faseren ervan, zijn er nog andere mogelijkheden om de schulden  te reduceren en tegelijkertijd het voorzieningenniveau op peil te houden. Te denken valt aan het overhevelen van investeringen  naar exploitatie. Een voorbeeld uit de vastgoedsector is DBFMO (Design, Build, Finance, Maintain & Operate), een vergaande vorm van integrale aanbesteding, waarbij de opdrachtnemer ook de financiering voor zijn rekening neemt. De bekostiging van een project ligt bij de opdrachtgever (de gebruiker van het vastgoed) en gebeurt periodiek op basis van vooraf overeengekomen prestaties. Anders dan bij traditionele aanbesteding worden verschillende delen van de hele bouwketen en de levenscyclus

van het gebouw of de weg in één keer in één contract in de markt gezet. De opdrachtnemer is vaak een consortium van verschillende partijen, bijvoorbeeld een bouwonderneming, onderhoudsbedrijf en een facilitair dienstverlener. Het voordeel
voor de gemeente is spreiding en zekerheid over de hoogte van de lasten over de gehele exploitatieperiode. Zo kan de gemeente een nieuw(e) of verduurzaamd(e) school, zwembad of gemeentehuis realiseren zonder hiervoor extra schulden aan te gaan.
Andere manieren om de schulden terug te dringen is het verkopen van maatschappelijk vastgoed (en eventueel huren), het professionaliseren van gemeentelijke exploitaties, uitbesteden of afstoten van taken die niet noodzakelijkerwijs door de gemeente zelf uitgevoerd hoeven worden of bovendien soms zelfs efficiënter door de markt kunnen worden verricht.

Het aangaan van schulden is doorgaans noodzakelijk om investeringen te kunnen doen teneinde een voldoende voorzieningenniveau na te streven. Gemeenten hebben hun eigen identiteit waardoor qua grootte vergelijkbare gemeenten verschillende schuldniveaus kunnen hebben. De ontwikkelingen nopen tot een gezonde afweging tussen bedrijfseconomische kosten en maatschappelijk rendement. De beperking van beschikbare middelen en regelgeving als de wet HOF vragen om een actief beleid om prioriteiten te stellen.

Stappenplan voor vaststellen ideale schuldenpositie

  1. Vaststellen hoe materieel sluitend de meerjarenbegroting is, en vaststellen hoe flexibel die is om tegenvallers op te vangen.
  2. De invloed van verschillende renteniveaus op de begrotingsruimte vaststellen (scenario analyse). Hierbij in kaart brengen hoeveel ruimte wordt opgesoupeerd aan rentekosten en hoeveel over blijft voor (nieuw) beleid.
  3. Aandacht voor de ((her)(waardering van de) verschillende balansposten: meerjarenbeleid vertalen naar een meerjarenbalans. De boekhoudkundige waardering (kostprijs) dient in lijn te liggen met de actuele waardering (marktwaarde).
  4. Investeringen vertalen naar kasstromen: sturen op inkomsten en uitgaven. Afwegen van investeringen mede op basis van een (meerjaren) liquiditeitsprognose.
  5. Risicomanagementbeleid invoeren en risico's (van investeringen) periodiek in beeld brengen. Beheersmaatregelen treffen en monitoren.
  6. Monitoren verbonden partijen en niet uit de balans blijkende verplichtingen en status van aandeel of uitstaande vorderingen vaststellen op basis van het risicoprofiel van deze partijen (of begunstigden).
  7. Risico's van investeringen, verbonden partijen en niet uit de balans blijkende verplichtingen vertalen naar benodigde weerstandscapaciteit. Eventueel in combinatie met het benoemen van niet boekhoudkundige maatregelen wanneer beschikbare weerstandscapaciteit onvoldoende blijkt.
  8. Periodiek nagaan of een investering, in vergelijking met andere investeringsopties, wenselijk is en integraal investeringen (her)prioriteren. Hierbij tevens het stilleggen van investeringen overwegen.
  9. Wanneer blijkt dat de investering kansrijk is, dat wil zeggen dat de bedrijfseconomische kosten opwegen tegen het maatschappelijk rendement, de noodzaak bepalen om financiering aan te trekken. Hierbij tevens alternatieven als DBFMO onderzoeken en vaststellen of een derde dit effectiever tegen lagere kosten kan doen.
Trefwoorden: Tags: Financiering

Uw bijdrage

Log in met om uw bijdrage te plaatsen.