Uitgelicht

Begrotingswet zet materiewet en bestuursakkoord opzij
In 2010 kregen gemeenten te weinig geld voor bijstandsuitkeringen. Wij berichtten daar over in oktober en december 2010. Dat tekort was groter dan de volumeafspraak van 12.500 bijstandsuitkeringen eigen risico uit het vorige bestuursakkoord Samen aan de Slag. Bovenop dit eigen risico van € 169 miljoen was sprake van een aanvullend tekort van € 134 miljoen. Na signalering zijn voor 2011 de problemen niet opgelost. Het tekort aan budget bovenop het eigen risico bedroeg in 2011 maar liefst een half miljard euro! Het tekort komt niet alleen door een foute inschatting van het volume. Een aanzienlijk deel komt door een te lage vergoeding per bijstandsuitkering. Dat gat bedraagt € 812 en is te splitsen in een tekort door te rooskleurig geschatte beleidseffecten van € 243 per uitkering en een tekort van € 570 door een verkeerde methode voor het bepalen van de uitkeringsprijs. Kon over het volumetekort nog worden getwist, het tekort aan vergoeding per uitkering van € 570 is zeker niet afgesproken in het bestuursakkoord.

Vier gemeenten hebben bezwaar gemaakt bij het ministerie over de vaststelling van hun bijstandsbudget 2010. En zijn nadat ze door het ministerie niet ontvankelijk zijn verklaard, een gerechtelijke procedure bij de bestuursrechter gestart. Op 25 januari 2012 heeft de rechtbank het vonnis gewezen. De gemeenten waren wel degelijk ontvankelijk bij het maken van bezwaar. Maar nu komt het. De verleningbeschikking voor de specifieke uitkering aan een gemeente vloeit voort uit een wet. En die wet is op zijn beurt weer afhankelijk van een begrotingswet. En begrotingswetten vloeien voort uit artikel 120 Grondwet. Vervolgens redeneert de rechtbank dat ze een begrotingswet niet kan toetsen aan algemeen verbindende voorschriften en aan algemene rechtsbeginselen. Een beroep op wat is afgesproken in het bestuursakkoord, is niet mogelijk.

Het is vreemd genoeg waar dat in Nederland wetten niet door de rechter aan algemene rechtsbeginselen uit de Grondwet kunnen worden getoetst. Nederland heeft nog nooit de scheiding der machten zoals dat hoort in een democratische rechtsstaat, overeenkomstig de trias politica vormgegeven. Maar had de rechtbank de verleningbeschikking zelf niet kunnen toetsen aan algemene rechtsbeginselen en aan wat in het tweede lid van artikel 69 van de wet werk en bijstand zelf staat? In die wet staat namelijk dat het budget voor bijstandsuitkeringen toereikend moet zijn. Hoe het ook zei, toetsing door de rechtbank aan internationale verdragen kan volgens onze Grondwet wel. Verdragen wegen in Nederland vreemd genoeg zwaarder dan de eigen Grondwet. Maar ook toetsing aan het Europees Handvest inzake lokale autonomie slaagt niet bij deze rechtbank. Want het desbetreffende artikel 9 uit dat handvest ziet volgens de rechtbank toe op de algemene uitkering uit het gemeentefonds en niet op specifieke uitkeringen. Voor de argumentatie vaart de rechtbank op een uitleg door de Nederlandse wetgever in plaats van die van de verdragsorganisatie. Ook gaat de rechtbank voorbij aan het feit dat het tekort wordt gedekt uit de algemene uitkering.

De Vereniging van Nederlandse Gemeenten meldt op zijn site verbaasd te zijn over de uitspraak van de rechter. In de woorden van de wethouder van één van de gemeenten: Dat betekent dat het rijk zomaar zijn gang kan gaan, zonder getoetst te worden. De redactie is benieuwd of er hoger beroep wordt aangetekend.

Is budget bijstand 2012 wel toereikend?
Vraagt u zich natuurlijk af, krijgen we als gemeenten in 2012 weer te weinig geld voor de bijstand. Nou nee en ja. Voor 2012 keert het rijk terug naar de oude methode. Vertrekpunt is het gerealiseerde bijstandsvolume en de gerealiseerde uitkeringsprijs in het voorgaande jaar. Het Centraal Plan Bureau raamt in de zomer voor vaststelling van het definitieve budget voor alleen het lopende jaar bij. Bij die raming wordt de zogenaamde autonoom in de ramingsformule geijkt aan de werkelijke ontwikkeling van het bijstandsvolume. Daarmee resteert een beperkt ramingsrisico. In die zin krijgen gemeenten een toereikend budget. Maar wat blijft zijn de inschattingen van effecten van rijksbeleid. Er wordt nog al wat gesleuteld aan de bijstand. En de beleidseffecten worden door het rijk gewoonlijk rooskleurig ingeschat. Dat levert elk jaar bij het inboeken van nieuwe beleidseffecten een tekort aan budget op. Het jaar er op verdwijnt dat tekort, omdat voor het bijramen wordt uitgegaan van het gerealiseerde bijstandsvolume en de gerealiseerde uitkeringsprijs uit het voorgaande jaar. Hoe groot het tekort is, hangt af van de roze blik van het rijk.

Rijksbezuinigingen
De signalen dat het kabinet extra moet bezuinigen om binnen de eigen begrotingsregels, die zijn vastgelegd in het regeer- en gedoogakkoord, te blijven worden sterker en sterker. De economie is in de tweede helft van vorig jaar opnieuw in een recessie beland en de vooruitzichten voor dit jaar zijn zwak. Hierdoor lopen de belastinginkomsten fors terug en groeit het financieringstekort. Maar wat betekenen eventuele aanvullende bezuinigingsmaatregelen voor het gemeentefonds? Rijksuitgaven zijn in te delen in drie sectoren: 1. sociale zekerheid en arbeidsmarkt beleid, 2. zorg, 3. de zogenaamde rijksbegroting in enge zin. De ontwikkeling van het gemeentefonds is –afgezien van enkele uitgaven zoals ontwikkelingssamenwerking en afdrachten Europese Unie– gekoppeld aan de ontwikkeling van de rijksbegroting in enge zin. Als de uitgaven op de rijksbegroting in enge zin stijgen, neemt het gemeentefonds met hetzelfde percentage toe. Als de uitgaven op de rijksbegroting in enge zin dalen, neemt het gemeentefonds met hetzelfde percentage af. Vanwege het verschil in omvang tussen de rijksbegroting en het gemeentefonds leidt een stijging van de rijksbegroting in enge zin met € 1 miljoen tot een stijging van het gemeentefonds met ongeveer € 180.000 (± 18%). Bij een daling van de rijksbegroting in enge zin speelt precies het tegenovergestelde. Dit is de normeringsystematiek, samen de trap op, samen de trap af. Met toepassing van de normeringsystematiek zijn de uitgaven op de sectoren 1. sociale zekerheid en 2. zorg dus niet van belang voor de ontwikkeling van het gemeentefonds.

Gevolgen voor gemeentefonds
Het op orde brengen van de rijksfinanciën kan op meerdere manieren: door meer te belasting heffen (dat vanwege de kleur van het kabinet niet te verwachten is) of door minder uit te geven. Een mix van beide maatregelen is natuurlijk ook mogelijk. Uit de laatste jaren is als vuistregel op te maken dat ongeveer 50% van alle uitgavenbeperkende maatregelen die een kabinet neemt bij grote bezuinigingsrondes, neerslaat op de rijksbegroting in enge zin. De andere 50% wordt gekort op sociale zekerheid en zorg.
Vanwege de koppeling van het gemeentefonds aan alleen de ontwikkelingen van de rijksbegroting in enge zin hebben bezuinigingen op sociale zekerheid of zorg geen gevolgen voor de ontwikkeling van het gemeentefonds. Ditzelfde geldt voor het verhogen van belastingen. De hierboven aangegeven vuistregel is voor de verdeling van de uitgavenbeperkende maatregelen geen wet van Meden en Perzen, maar er kan wel een grove berekening mee worden gemaakt van wat een rijksbezuiniging van bijvoorbeeld € 2 miljard betekent voor het gemeentefonds. Met toepassing van de vuistregel zou 50% van deze € 2 miljard = € 1 miljard worden gekort op de rijksbegroting in enge zin. Deze korting leidt via de normeringsystematiek (doorwerking van plusminus 18%) tot een korting van ongeveer € 180 miljoen op het gemeentefonds. Als het Rijk een bedrag van € 3 miljard bezuinigt, betekent dat een korting van ongeveer € 270 miljoen op het gemeentefonds.

Ondanks dat het bij deze berekening gaat om aannames en een vuistregel, maakt het wel duidelijk dat gemeenten via het gemeentefonds voor een aanzienlijk deel meedelen in rijksbezuinigingen. Dat een eventuele daling van de uitgaven op het gebied van ontwikkelingssamenwerking niet doorwerkt naar het gemeentefonds, is een klein positief punt in dit geheel.

Trefwoorden: Tags:  

Uw bijdrage

Log in met om uw bijdrage te plaatsen.