Bezuinigen én vernieuwen

Aanvullende rijksbezuinigingen, tegenvallende opbrengsten van eerdere maatregelen en een onderschatting van investeringen, dwingen gemeenten tot een tweede ronde van bezuinigingen. Om succesvol te bezuinigen, is het nodig dat publieke managers een pas op de plaats maken en systematisch reflecteren op de bereikte resultaten. In dit artikel beschrijven we zes cruciale elementen die helpen in het proces van bezinning en perspectief bieden voor de nabije toekomst.

Sinds 2010 beheersen de bezuinigingen de lokale agenda. Er is geen eenduidig beeld van de beleidsvelden waarop gemeenten bezuinigen. M.A. Allers & C. Hoeben, Bezuinigingen en crisisbeheersing: Financiële plannen van gemeenten 2010-2012, COELO, Groningen, 2010 Een analyse die is uitgevoerd onder leiding van de Universiteit Twente laat zien dat bijna de helft van de lokale bezuinigingen voor rekening komt van het ambtelijk apparaat. H.C. Baarspul, Continu bezuinigen door continu te verbeteren: een studie naar de bezuinigingsaanpak binnen de lokale overheid, 2011 In de regel betekent dit dat gemeenten met een kleinere formatie vergelijkbare of betere prestaties moeten leveren. Zo ontstaat een dubbelopgave van bezuinigen én vernieuwen. Uit meerjarig internationaal onderzoek blijkt dat alleen vergaande systeemvernieuwing leidt tot kleinere organisaties met behoud van prestaties. Onder andere K.S. Cameron, Strategies for successful organizational downsizing, in: Human Resource Management, vol 33, no 2, pp 189-211, 1994; K.S. Cameron, S.J. Freeman & AK Mishra, Downsizing and redesigning organizations, in: G. Huber & W. Glick (eds.), Organizational change and redesign, pp 19-63, Oxford University Press, New York, 1993 Systeemvernieuwing is gericht op de lange termijn en gaat over het vernieuwen van ketens en processen, routines en organisatiecultuur. De Twentse analyse bevestigt ons praktijkbeeld dat gemeenten tot op heden andere keuzes maken. Onderzochte gemeenten kiezen uitsluitend voor besparingen op korte en middellange termijn en investeren niet in structurele vernieuwing.
Slechts drie gemeenten in het onderzoek geven aan dat zij de bezuinigingen verbinden aan systeemvernieuwing, of dat van plan zijn. Het is jammer dat niet bekend wordt welke gemeenten dit zijn.

Zes lessen voor serieuze reflectie

Langzaam wordt duidelijk wat de bezuinigingsmaatregelen van de eerste ronde opleveren. Dit valt in de praktijk nogal eens tegen omdat maatregelen elkaar overlappen, besparingspotentieel te rooskleurig is voorgesteld of baten later dan verwacht optreden. Deze tegenvallende resultaten verhogen de druk op een nieuwe bezuinigingsronde. Zeker in het licht van de nieuwe keuzes op Rijksniveau is een tweede bezuinigingsronde onvermijdelijk.
De effectieve realisatie van bestaande en nieuwe bezuinigingen vraagt om een serieuze reflectie van het proces tot nu toe. Deze reflectie moet niet alleen duidelijk maken welke kostenbesparing  al is gerealiseerd, het biedt ook inzicht in de mate waarin gemeenten vernieuwen. Met andere woorden: leiden de gekozen maatregelen op termijn tot de kleine, presterende organisatie die men voor ogen heeft? Op basis van onze ervaring en wetenschappelijke inzichten formuleren we zes lessen die cruciaal zijn bij een serieuze reflectie.

 

1. Anticipeer op wat komen gaat
Organisaties die tijdig anticiperen op tegenvallende resultaten of aanvullende bezuinigingen zijn succesvoller dan organisaties die wachten tot het water hen aan de lippen staat. Zo is het succes van de radicale vernieuwing van het Amerikaanse leger volgens Cameron voor een belangrijk deel te verklaren doordat ‘de legertop al in een vroeg stadium – nog voordat de precieze omvang van de bezuinigingen bekend was – een strategische agenda en projectplanning had uitgewerkt’. K.S. Cameron, Strategic Organizational Downsizing: An extreme case, in: Research in Organizational Behavior, vol 20, pp 185-229, 1998 Hoewel de bedachte aanpak niet een-op-een overgenomen kon worden, was er voldoende ruimte en tijd om bij te sturen. Veel gemeenten zijn de huidige bezuinigingsronde pas gestart toen precies duidelijk was wat de rijksbezuinigingen voor hen zouden betekenen. Zowel de voorbereiding als de realisatie is daardoor onder grote tijdsdruk uitgevoerd. Waarschijnlijk is dit de reden dat het accent van de besparingsmaatregelen meer ligt op rechttoe rechtaan bezuinigen en minder op bezuinigingen met een vernieuwende component.

In veel gemeenten herkennen we opnieuw een afwachtende houding. Bestuurders en managers weten dat er nieuwe bezuinigingen aankomen maar gaan nog niet over tot actie. Begrijpelijk omdat er volop aan de eerste bezuinigingsronde wordt gewerkt, maar onverstandig. Er valt veel te leren van gemeenten die de afgelopen jaren de koe bij de horens hebben gevat. Dordrecht was een van  de gemeenten die de vorige ronde vroeg is begonnen. De stad investeerde in gesprekken met directie en college over de dubbelopgave (bezuinigen en vernieuwen) en de te gebruiken veranderaanpak. Dit leidde tot een aansprekende, gedragen innovatieagenda met als leidend motto vertrouwen en verantwoordelijkheid.
Deze gedachte werd door alle betrokkenen omarmd en bood een concrete en richtinggevende visie van waaruit dossiers zijn uitgewerkt. Een vroege schets van het eindbeeld en de veranderstrategie heeft de formatiereductie van het stadsbestuurscentrum (SBC) versneld, heeft geholpen bij het afbouwen van de controletoren  en bij de vernieuwing van de subsidierelaties. Wij zijn ervan overtuigd dat tijdig en doordacht starten ook bijdraagt aan een betere ‘flow’ in de organisatie. De positieve betrokkenheid verlegt de focus van enkelzijdige kostenreductie naar een combinatie van bezuinigen en vernieuwen.

2. Verbind bezuiniging aan strategische vernieuwing
Duurzaam en vernieuwend bezuinigen begint met een heldere toekomstvisie waaruit blijkt welke rol een gemeente wil nemen en welke competenties en vaardigheden in de toekomst nodig zijn. Zonder zo’n visie is bezuinigen niet meer dan een optelsom van individuele besparingsmaatregelen. Ondoordacht bezuinigen vergroot het risico dat er keuzes worden gemaakt die op lange termijn juist geld kosten. Veel gemeenten nemen bijvoorbeeld afscheid van trainees en jonge talenten met een tijdelijk contract, terwijl nu al duidelijk is dat daaraan over een paar jaar een tekort ontstaat. Hoewel de platte focus op formatiereductie de minst effectieve strategie is voor duurzame bezuiniging, komt hij in de praktijk het meest voor.4 Ons beeld is dat gemeenten weliswaar discussies hebben gevoerd over het toekomstbeeld, maar dat de gemaakte keuzes beperkt richting geven aan de bezuinigingen.
De gemeente Hengelo heeft bijvoorbeeld aan de hand van de publicatie Goed Werkgeverschap E. van Hout & N. Lourens, Goed werkgeverschap: over de innovatieve verbinding van beleid, organisatie en HRM in het lokaal bestuur, Kluwer, Alphen aan den Rijn, 2010 gesproken over verschillende toekomstscenario’s. Dit heeft echter niet geleid tot een eenduidige visie waarop de organisatievernieuwing kan worden afgestemd.

Opvallend is ook dat veel gemeenten ervoor kiezen om een ‘regiegemeente’ te zijn, terwijl niet duidelijk is wat ze daarmee precies bedoelen.

Het maken van een aansprekend en toepasbaar verhaal over de toekomst van de gemeente vraagt op dit moment niet om een academische discussie. Het college en de ambtelijke top moeten belangrijke strategische keuzes (zelf doen of bepalen, of overlaten aan de samenleving) verbinden aan hun verschillende rollen. J. Hiemstra, Presterende gemeenten: hoe gemeenten beter kunnen presteren, Kluwer, Alphen aan den Rijn, 2003 Hoe gaat de gemeente in de toekomst de ambities in het ruimtelijk domein waarmaken met minder geld? Wat is een goede rol in het sociaal domein in de context van de drie decentralisaties? Zo krijgt de visie de nodige diepgang en kunnen in elk domein andere accenten gelegd worden. Wij raden gemeenten af om zich te verliezen in kerntakendiscussies. Dikwijls wordt dit een bureaucratische exercitie waarbij alle taken langs de lat worden gelegd met als enige afwegingscriterium: moeten we dit doen of is het een autonome taak en kunnen we ermee stoppen? Het bestuur wordt vervolgens voor de taak gesteld om een besluit te nemen. Zonder strategische visie is dat volgens ons een onmogelijke opgave.

3. Bepaal wat minimaal nodig is om te presteren in de toekomst
Elke publieke organisatie is moreel verplicht om de maatschappelijke opgaven te realiseren tegen zo laag mogelijke kosten. Voor een presterende gemeente is het essentieel om een beeld te hebben van de minimale middelen (formatie, competenties) die nodig zijn om bepaalde prestaties in een beleidsveld te leveren. In de huidige opgave staat niet de meest efficiënte uitvoering centraal, maar de omvang van de bezuiniging. De opgave is gelukt als de afgesproken kostenbesparing is behaald en de wethouder een sluitende begroting kan presenteren. Kansen blijven liggen en inefficiëntie – zoals een onnodig grote overhead – blijft bestaan. De gemeente Utrecht is een positief voorbeeld van een gemeente die de toekomstige organisatie centraal stelt. Met behulp van een doorlichting en een benchmark heeft Utrecht bijvoorbeeld bepaald wat minimaal aan overhead nodig is om toekomstige prestaties te leveren. Managers in Utrecht hebben de opdracht gekregen de overhead omlaag te brengen tot dit absolute minimum.

 

Als duidelijk is hoeveel en welke capaciteit nodig is, ontstaat een perspectief voor vernieuwing. Vanuit goed werkgeverschap en efficiëntieoverweging hebben publieke managers de verantwoordelijkheid om die medewerkers die niet meer passen in de toekomstige organisatie uit te laten stromen of (beter nog) gericht om te scholen voor werk in de beleidsvelden waar ruimte is of waar ruimte ontstaat voor nieuw talent. Een belangrijke opgave is bijvoorbeeld de zichtbare kanteling van het ruimtelijk domein naar het sociaal domein. Het is de kunst om goede en jonge ambtenaren te behouden voor de organisatie, ook als er alleen werk is op een andere plek in de organisatie. De gemeente Arnhem is een mooi voorbeeld dat behoud en doorontwikkeling van jonge ambtenaren topprioriteit heeft.

4. Flexibiliseer de veranderstrategie
Succesvol bezuinigen vraagt om een gedifferentieerde aanpak. J. Hiemstra, T. Overmans & W. Brandt, Succesvol innovatief bezuinigen vraagt om gedifferentieerde aanpak, in: B&G Magazine, december 2009 Er is niet één pasklare strategie waarmee elk dossier kan worden aangepakt. Zelfs binnen een dossier kan er behoefte zijn aan verschillende strategieën. De meest effectieve vernieuwingspraktijken onderscheiden zich doordat zij het doel langs meerdere wegen proberen te bereiken. Voor het verbeteren van de prestaties in het sociaal domein is het nodig dat specialisten de ruimte krijgen om te experimenteren met verschillende aanpakken die zij nodig achten om bestaande patronen te doorbreken.

Het is opvallend dat gemeenten vasthouden aan de gangbare veranderaanpak van projectgroepen, gemeentebrede analyses en oplossingen die vervolgens worden geïmplementeerd. Wat opvalt, is dat het lang duurt voordat er concrete resultaten worden geboekt en dat de gehanteerde aanpak uitgaat van het handhaven van de status quo. Vooral bij complexere en taaie vraagstukken werkt deze aanpak niet. Wij bepleiten een grotere diversiteit in aanpak. Een mooi praktijkvoorbeeld van een andere aanpak is de ideeënfabriek die de gemeente Haarlem onlangs organiseerde om een doorbraak te realiseren in het innovatiedossier planning & control. http://www.youtube.com/watch?v=3KUa2AHdvNM Het is indrukwekkend hoeveel werk de afgelopen twee jaar is verzet in gemeenten. Wij constateren echter ook dat de huidige aanpak niet vanzelfsprekend leidt tot de beoogde dubbeldoelstelling van bezuiniging en vernieuwing. Gemeenten die op onderdelen met lege handen staan, zijn gedwongen om al improviserend hun begroting sluitend te krijgen. Om een doorbraak te realiseren in de taaie dossiers moeten managers, specialisten en jonge honden (de nieuwe generatie!) meerdere scenario’s ontwikkelen en gedurende de uitvoering beoordelen welk scenario het meest bijdraagt aan de duurzame vernieuwing.

5. Betrek de omgeving
Het verkleinen van het ambtelijk apparaat heeft vrijwel overal gevolgen voor de relatie met partijen in de directe omgeving. Het versoberen van de publieke dienstverlening betekent direct iets voor inwoners en professionele partners krijgen te maken met nieuwe contactpersonen en andere budgetten. Om de omgeving te laten wennen aan de toekomstige rol van de gemeente en hen een stem te geven in het vernieuwingproces, is het noodzakelijk partners vroeg bij het proces te betrekken. De blik van gemeenten is steeds meer gericht op de omgeving. Desondanks is er weinig sprake van het ‘betrekken’ van partijen. Het contact is te veel gericht op het verkondigen van de eigen boodschap, in plaats van in gesprek te zijn over gezamenlijke kansen. Gemeenten kunnen veel meer effect genereren als zij openstaan voor suggesties van partners en de beweging die het veld maakt.

Door organisaties en professionals in de omgeving de maatschappelijke opgave te laten formuleren, komt men niet alleen samen tot een betere probleemstelling, maar wordt ook duidelijk wie welke rol heeft in het oplossen van het vraagstuk. Het vergroot het inzicht in en draagvlak voor de terugtrekkende of toenemende rol van de gemeente in een specifiek beleidsveld. De manier waarop de gemeente Zwolle de toekomstbestendigheid van het beheer en de exploitatie van maatschappelijk vastgoed heeft vergroot,
is aansprekend. De typische aanvliegroute om de kosten van maatschappelijk vastgoed terug te brengen is het in beeld brengen van al het vastgoed, om vervolgens via expertmatige adviezen
en business cases de raad een besluit te laten nemen over het afstoten van ‘onrendabele panden’. Weerstand verzekerd. Zwolle heeft het proces omgedraaid en vanaf het begin geïnvesteerd in gesprekken met exploitanten en gebruikers. Het behoud van de sociale infrastructuur voor de lange termijn binnen de veranderde (financiële) context stond centraal in die gesprekken. Vervolgens is gekeken naar wat nodig was om deze kansen te verzilveren. Al met al heeft het geleid tot een succesvol traject waarbij kostenbesparing en behoud van prestaties hand in hand gaan en besluitvorming voorspelbaar en snel is verlopen.

6. Durf te investeren
Vergaande organisatievernieuwing is nodig om de bezuinigingsopgave te realiseren. Vernieuwing gaat echter altijd gepaard met investeringen. Voor de economische crisis hadden ambtenaren de opleidingen voor het uitkiezen en konden zij zich ontwikkelen in een richting die zij zelf wilden. De situatie van nu is radicaal anders. Opleidingsbudgetten zijn bevroren, training-on-the-job (zoals het aanstellen van jonge, minder ervaren middenmanagers) wordt ontweken en investeringen worden uitgesteld. De durf om te investeren ontbreekt omdat bestuurders en managers er niet van overtuigd zijn dat de investering op afzienbare tijd rendeert.

Vooropgesteld dat ook wij geen voorstander zijn van het ondoordacht opleiden van medewerkers, zien we het gebrek aan investeringsbudgetten als groot risico voor de succesvolle realisatie van de dubbelopgave van bezuinigen en vernieuwen. Alleen door te investeren in de juiste randvoorwaarden en de opleidingsbudgetten af te stemmen op de strategische opgave, kunnen gemeenten vernieuwende bezuinigingen realiseren. Personele ontwikkeling gaat meer dan voorheen over de ontwikkeling van de medewerker in relatie tot de ontwikkeling van de organisatie. Het ontwikkelen tot de nieuwe organisatie gaat zo veel mogelijk gepaard met het behouden van een baan of groeien in een betere functie.

Bezuinigen en vernieuwen

De tijd dringt. Wethouders en ambtelijke top hebben nog tot 2014 om de gemaakte afspraken na te komen. Om vernieuwend te bezuinigen, moeten publieke managers zichzelf de tijd gunnen voor een serieuze reflectie. Enerzijds om het succes van de ingeslagen weg te bepalen, anderzijds om de koers van de komende jaren uit te zetten. Op basis van de bovenstaande elementen van reflectie kunnen publieke managers de bezuinigingsopgave verbinden aan de duurzame vernieuwing van hun organisatie. Deze vernieuwingsopgave kost veel energie en is niet van vandaag op morgen gerealiseerd. Zowel voor de huidige als voor de toekomstige bezuinigingspraktijk is het raadzaam om rekening te houden met een tijdelijke afname van productiviteit en prestaties. Het betrekken van medewerkers is nodig voor het vergroten van draagvlak, maar het zorgt er ook voor dat een groot aantal medewerkers uit hun dagelijkse routine wordt gehaald en minder tijd heeft voor reguliere werkzaamheden.

Vernieuwend bezuinigen begint met een heldere toekomstvisie. Gezien de tijdsdruk pleiten we ervoor om snel te beginnen en niet alle dossiers gelijktijdig op te pakken. Grote, kansrijke dossiers krijgen voorrang op minder belangrijke thema’s. Bepaal een heldere koers en ga ervoor. Zorg dat de centrale visie herkenbaar is  in latere besluitvorming. Geef de specialisten de ruimte om de opgave op meerdere manieren te realiseren. Gebruik de inbreng en ambities van de omgeving. En investeer!