Permanent maken Crisis- en herstelwet

De Crisis- en herstelwet is bedoeld om besluitvorming bij vastgoed- en gebiedsontwikkeling te versnellen en te vereenvoudigen. Op sommige punten heeft deze wet verbetering gebracht, zoals het introduceren van de zogeheten ‘bestuurlijke lus’. Als in een bepaalde fase van de besluitvorming juridische bezwaren worden ingebracht, hoeft niet langer het proces van voren af aan te beginnen, maar kan worden volstaan met een bestuurlijke reparatie. In algemene zin is de wet erop gericht om de positie van de nationale overheid te versterken (meer doorzettingsmacht) en de inbreng van decentrale overheden te beperken. Ook was het doel de inbreng van maatschappelijke organisaties en private belanghouders, zoals de milieubeweging, in te dammen of in ieder geval te concentreren in de eerste fase van de besluitvorming. Daarmee sluit deze wet aan op de aanpak die de Commissie-Elverding (2008) bepleitte.

Waar de toegevoegde waarde van een ruimtelijk plan voor zich spreekt, is de inzet van de Crisis- en herstelwet te billijken en in grote lijnen te verdedigen. Maar bij complexe vastgoed- en gebiedsontwikkelingen druisen letter en geest in tegen de actuele opvattingen onder wetenschappers over de gewenste aanpak van grote bouw- en infrastructuurprojecten. Recentelijk zijn deze inzichten nog eens geboekstaafd in dissertaties van Marian Bosch-Rekveldt (2011, TU Delft) en Mendel Giezen (2012, Universiteit  van Amsterdam). In deze eigentijdse benadering staat vooral het handelen in onzekerheid centraal, het denken in alternatieven, het
toepassen van adaptief management en het inspelen op omgevingsfactoren en context (zie ook: Priemus et al., 2008; Priemus, 2010).

Kernbegrippen met betrekking tot proces en product in deze benadering zijn:
- Flexibiliteit en adaptief vermogen: vermogen om besluitvorming/product aan te passen aan externe veranderingen;
- Resilience: vermogen om besluitvorming/product aan te passen aan bedreigingen;
- Redundancy: kenmerk van besluitvorming/product waarbij extra informatie, respectievelijk extra kenmerken worden nagestreefd om de mogelijkheid open te houden om later op een ander alternatief over te stappen;
- Optiewaarde: de economische waarde die kan worden toegekend aan de omstandigheid dat meer dan één optie worden opengehouden (men is niet voor één gat te vangen).

Snelheid als sluitpost
Bij het voorbereiden van ruimtelijke plannen gaat het altijd om het vinden van een evenwicht tussen kwaliteit (inclusief duurzaamheid), kwantiteit/tijd (voldoende bouwen en op tijd realiseren van de bouwwerken) en financiën (het beheersen van kosten, het voorkómen van kostenoverschrijdingen, het realiseren van een redelijk economisch/maatschappelijk  rendement).  De  Commissie-Elverding (2008) benadrukt vooral de versnelling van de besluitvorming. Dat kan al gauw ten koste gaan van de kwaliteit en/of het financiële resultaat. Marktpartijen die worden geconfronteerd met ongunstige marktomstandigheden, zetten ambitieuze plannen vaak in de ijskast of zij hakken het project – indien mogelijk – op in kleine, hapklare deelprojecten. Marktpartijen stellen blijkens hun handelen het financiële resultaat voorop, alsmede de kwaliteit. Voor hen is snelheid slechts de sluitpost. Dat geldt ook voor woningcorporaties waarvoor een realisatie-index van ongeveer 50 procent geldt: corporaties bouwen, slopen en renoveren ongeveer de helft van wat zij plannen (CFV, 2011). Publieke partijen stellen vaak de kwaliteit centraal en stellen budgettaire randvoorwaarden. Zelden plaatsen zij snelheid op de eerste plaats. Sinds het definiëren van de woningnood als volksvijand nummer 1 in de jaren ’50, ’60 en  ’70, geven publieke en private actoren zelden de hoogste prioriteit aan de snelheid van de besluitvorming.

De inbreng van burgers en andere stakeholders kan heftig en nuttig zijn, maar manifesteert zich vaak met een aanzienlijke vertraging. Pas als de consequenties van een voorkeursvariant duidelijk worden en als er tijd is genomen om tot collectieve acties te komen, barst niet zelden de inbreng los. Dat kan heel goed na het vaststellen van de voorkeursvariant zijn. Je kunt zeggen: ‘de burgers en andere stakeholders kwamen te laat’, of: ‘de voorkeursvariant is te vroeg vastgesteld’. De ervaring tot nu toe leert dat de laatste constatering meestal het dichtst bij de waarheid ligt.

Als anno 2012 wordt vastgesteld dat de koopwoningmarkt, de kantorenmarkt, de winkelmarkt en de bouwmarkt verstopt zijn,  is dat een juiste constatering. De gemeenschappelijke oorzaak is: een gebrek aan effectieve vraag op korte en lange termijn, mede door structurele problemen op de relevante financiële markten.
Een tijdlang zijn de overheidsinvesteringen in transportinfrastructuur ontzien, maar ook hier zullen overheidsbezuinigingen zich doen gelden. Als de vraag stagneert, helpt versnelling van de besluitvorming niet. Wel zinvol is heroverweging en beter inspelen op de veranderende vraag, bijvoorbeeld minder koopwoningen bouwen en meer huurwoningen. De Crisis- en herstelwet biedt hier geen uitkomst.

Juridische instrumenten
In een recente evaluatie constateert het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) dat de juridische mogelijkheden door de Crisis- en herstelwet nauwelijks worden gebruikt. Slechts 2 procent van de uitspraken van een rechtbank of de Raad van State heeft betrekking op een Crisis- en herstelwetproject. Anderhalf jaar na inwerkingtreding van de Crisis- en herstelwet blijkt dat de meeste instrumenten nauwelijks worden gebruikt. Naast het beproefde bestemmingsplan is alleen het gebiedsontwikkelingsplan enigszins in zwang geraakt.

Aan de bevindingen van het PBL kan het volgende worden toegevoegd. Waar de vraag geen probleem vormde, zoals bij de aanleg van nieuwe wegen of de verbreding van bestaande wegen, is er waarschijnlijk wel een versnelling in de besluitvorming opgetreden. Dat is vermoedelijk te danken aan een kordate cultuur op het ministerie van Infrastructuur en Milieu en een grotere alertheid  bij betrokkenen. Of juridische instrumenten versnelling hebben gebracht, is (nog) niet vast te stellen. De evaluatie van de Crisis- en herstelwet vormt op zich geen krachtige aanleiding om deze wet permanent te maken.

Waar de Crisis- en herstelwet kiest voor een juridisch aanvechtbare, laconieke interpretatie van Europese regelgeving en normering, kan de constatering dat een versnelling van de besluitvorming wordt gerealiseerd een voorbarige conclusie zijn. Een klacht bij het Europese Hof leidt gewoonlijk tot lange procedures (daaraan kan de Nederlandse regering niets veranderen), en niet zelden tot een uitspraak die ongunstig is voor de initiatiefnemer van het project, die dacht met een lichtzinnige interpretatie van Europese milieuregels weg te komen.

Zelfs als we denken dat we een periode ingaan van permanente crisis en een permanente behoefte aan herstel, is het permanent maken van de Crisis- en herstelwet geen goed idee. De evaluaties van de tijdelijke Crisis- en herstelwet bestrijken een te korte periode (anderhalf jaar). De periode van de gebakken peren is
in veel gevallen nog niet aangebroken.

Een alternatieve benadering
Een aanpak van vastgoed- en gebiedsontwikkelingsprojecten die in goede en slechte perioden het meest succesvol belooft te zijn, is het uitvoeren van een maatschappelijke kosten-batenanalyse (MKBA) voor een aantal relevante alternatieven, het benadrukken van de kennisintensiteit van besluitvormingsprocessen en het leervermogen van betrokkenen, het toepassen van een procesmatige aanpak met een aantal go- en no-go-momenten, het mobiliseren van stakeholders ook (en juist) in latere stadia als de planvorming concreet wordt en het zo lang mogelijk openhouden van alternatieven en opties. Private partijen laten door hun eigen marktgedrag zien hoe dat werkt. De geest van de Crisis- en herstelwet en die van de Commissie-Elverding staat haaks op deze alternatieve benadering, die ik graag in een van de komende nummers van dit blad zal uitwerken.

Literatuur
_{Bosch-Rekveldt, Marian, 2011, Managing Project Complexity, PhD-dissertation TU Delft, Delft.}

_{Centraal Fonds Volkshuisvesting, 2011, Sectorbeeld realisaties woningcorporaties verslagjaar 2010, Naarden (CFV).}

_{Commissie-Elverding, 2008, Sneller en Beter, Den Haag (Ministerie van Verkeer en Waterstaat).}

_{Giezen, Mendel, 2012, Navigating mega-projects through complexity and uncertainty, PhD-dissertation Universiteit van Amsterdam, Amsterdam.}

_{Priemus, Hugo, 2010, Mega-projects: Dealing with Pitfalls, European Planning Studies, 18 (7): 1023-1039.}

_{Priemus, Hugo, Bent Flyvbjerg & Bert van Wee, 2008, Decision-Making on Mega-projects; Cost-Benefit Analysis, Planning and Innovation, Cheltenham UK/Northampton MA USA (Edward Elgar).}