Subsidies voor het openbaar vervoer

In een tijd van bezuinigingen staan ook de subsidies aan het openbaar vervoer onder druk. Onlangs is er zelfs voor gepleit deze subsidies maar helemaal aan te schaffen. Niet door de PVV of de VDD, maar in een rapport van de aan PvdA gelieerde Wiardi Beckman Stichting waarin in het algemeen voor versterking van de publieke sector wordt gepleit. P. de Beer, Toekomst voor de publieke sector. Wiardi Beckman Stichting Den Haag 2011: 99. Opvallend is dat op de cover een foto van een spoorwegcomplex is afgedrukt, dat dus als het aan de auteur zou liggen geen deel meer zou uitmaken van de publieke sector.

Dit standpunt heeft tot nu toe weinig aandacht heeft gekregen, maar het zou zomaar op kunnen duiken bij een nieuwe heroverwegingsoperatie. Dan moeten ook de argumenten voor subsidiëring op tafel liggen. Bovendien is een analyse van de argumenten voor subsidiëring van openbaar vervoer nuttig omdat die ons ook helpt bepalen welk soort openbaar vervoer subsidie verdient. Gaat het om reizigers die geen auto hebben of juist om reizigers die uit de auto gelokt moeten worden?

Paul de Beer, de auteur van het rapport, is van mening dat er bij vervoer alleen sprake is van particulier profijt en dat er daarom geen reden is voor overheidssubsidies.

Omdat bij vervoer echter vrijwel alleen sprake is van een privaat profijt, terwijl de maatschappelijke effecten vaak negatief zijn, is er geen reden voor overheidssubsidies op vervoersvoorzieningen. Dit geldt zowel voor het particulier als voor het openbaar vervoer, en ze zouden dan ook geheel uit bijdragen van de gebruikers moeten worden gefinancierd. Dat wil zeggen dat de belastingen die de autogebruikers betalen alle maatschappelijke kosten – inclusief de negatieve milieu-, natuur- en landschapseffecten – moeten compenseren en dat van de gebruikers van het openbaar vervoer eveneens een kostendekkende prijs wordt gevraagd.

De Beer heeft in zoverre gelijk dat er zowel bij particulier als bij openbaar vervoer sprake is van identificeerbare gebruikers. Je rijdt op een bepaald moment over een weg of zit in een bus, tram of trein, of niet. Daarmee is verkeer en vervoer in ieder geval een andere soort collectief goed dan openbaar bestuur of defensie, waar je  geen onderscheid kunt maken tussen gebruikers en niet-gebruikers. In theorie is het daarmee mogelijk de kosten ten laste van de gebruikers te laten komen.

Bij voorzieningen met identificeerbare gebruikers zien we echter toch vaak dat de overheid de kosten geheel of gedeeltelijk voor haar rekening neemt. In Begroten met beleid onderscheiden Henk Klaassen en ik daarbij de volgende motieven P. Bordewijk en H.L. Klaassen, Begroten met beleid. Pleidooi voor planning en control op maat bij de gemeenten. Sdu, Handboek Public Management, Den Haag 2011: 34-47.:
• externe effecten
• hoge transactiekosten
• non-rivaliteit
• het draagvlakmotief
• merit goods

In het volgende zal ik deze verschillende argumenten nalopen en nagaan of zij reden zijn voor het subsidiëren van verkeer en vervoer.

 

Externe effecten
Van externe effecten is sprake wanneer het gebruik van een goed maakt dat anderen er in welzijn op vooruit of achteruit gaan. In het eerste geval is er sprake van positieve externe effecten en dat kan subsidie rechtvaardigen. Een vroeg voorbeeld daarvan is de subsidie die de stad Leiden  in de middeleeuwen invoerde voor degenen die hun huis van een stenen of leien dak voorzagen, omdat dat de brandveiligheid ten goede kwam. J.W. Marsilje, Het financiële beleid van de stad Leiden in de laat-Beierse en Bourgondische periode + 1390-1477. Disseratatie RUL, Verloren, Hilversum 1985: 289. In het tweede geval zijn de externe effecten negatief en kan dat reden zijn voor het belasten van de activiteit met een weringsheffing, bijvoorbeeld accijnzen op drank en sigaretten en de heffing op elektriciteit uit andere dan ‘schone’ bronnen.

De Beer heeft uitsluitend oog voor de negatieve externe effecten van verkeer en vervoer, en wil deze compenseren met heffingen. Voor dat laatste is veel te zeggen. Maar verkeer en vervoer hebben ook positieve externe effecten. In 1899 verleende de gemeente Leiden een subsidie aan de Hollandsche Electrische Spoorweg Maatschappij voor de exploitatie van een tramwegnet (met stoomtractie) in het gebied tussen Leiden en Amsterdam. Gemeenteraad Leiden I.S. 1899 No. 183, 1900 No. 217; verslagen 1899: 61-66, 1900: 83-87. In Amsterdam herinnert het Haarlemmermeerstation aan deze weinig succesvolle onderneming. Voor een beschrijving van tastbare herinneringen aan de Haarlemmermeerspoorlijnen zie: W. Wegman, Sporen. Een zoektocht langs de resten van de Haarlemmermeerlijnen. HDC Media, 2007. Reeds in 1936 werd het personenvervoer gestaakt, vanwege de concurrentie door de bussen.

Voor ons onderwerp is interessant de motivering door B&W voor het voorstel de subsidie te verlenen. Die kwam vooral neer op de economische betekenis van het netwerk:

Het is een bekend feit, dat de weekmarkten onzer gemeente door de bewoners van niet minder dan 72 dorpen in de omgeving geregeld bezocht worden. Het meerendeel daarvan ligt in de Haarlemmermeer en de Rijnstreek. […] Velen hunner kunnen tot dusverre slechts met paard en wagen of per stoomboot onze gemeente bereiken. Toeneming van dat bezoek mag uit den aard der zaak worden verwacht, wanneer de middelen van gemeenschap worden uitgebreid en vooral wanneer het goederenvervoer zooveel gemakkelijker en sneller zal kunnen plaats vinden.

Voor het Leidse college was het nieuwe netwerk duidelijk niet alleen van belang voor de passagiers, maar evenzeer voor de Leidse middenstand. Dat gold te meer omdat wanneer Leiden niet zou worden aangesloten op het nieuwe netwerk en Amsterdam wel, de koopstromen verlegd zouden worden en de klanten uit de Haarlemmermeer naar Amsterdam zouden gaan. Voorwaarde voor de subsidie was dan ook dat er een station kwam op dezelfde plaats als waar tot nu toe de stoomboten aanlegden, opdat de klantenstroom zich binnen Leiden ook niet zou verplaatsen.

Het motief van de bereikbaarheid speelt nog steeds, zowel bij het openbaar vervoer als bij het autoverkeer. Je zou zeggen dat het openbaar vervoer niet meer zo belangrijk is voor de koopstromen, nu het ten opzichte van het autoverkeer nog maar een ondergeschikte positie inneemt, maar toch was de verwachting meer kopers te trekken in Leiden een belangrijk argument voor de RijnGouwelijn.

Vaker gaat het nu om de ontsluiting van bedrijfsterreinen en nieuwbouwlocaties. Gemeenten lobbyen voor extra afslagen van rijkswegen en zijn ook bereid daaraan bij te dragen. Vaak worden investeringen voor de ontsluiting (mede) bekostigd uit de grondexploitatie. In dit laatste geval gaat het om externe effecten die ook voor de landelijke politiek relevant zijn, zolang men de ruimtelijke ontwikkeling van ons land nog als een landelijke taak ziet.
Ondanks de retoriek van ‘je gaat erover of niet’ blijkt dat in de praktijk de minister van Infrastructuur en Milieu zich hier intensief mee bezighoudt.

Naast positieve externe effecten in de sfeer van de bereikbaarheid die zowel optreden bij privaat vervoer als bij openbaar vervoer, zijn er ook positieve externe effecten bij een verschuiving van het autoverkeer naar openbaar vervoer. Die hebben vooral te maken met de negatieve externe effecten van het autoverkeer,  zoals schade voor milieu, landschap en gezondheid. Bij openbaar vervoer zijn die er minder. De Beer zal echter zeggen dat dat geen subsidie aan het openbaar vervoer rechtvaardigt, als men de negatieve externe effecten van het autoverkeer voldoende in de lasten op het autoverkeer tot uitdrukking laat komen. Dan wordt ook de fietser, die nog minder milieuschade oplevert, rechtvaardig behandeld. Maar dit argument gaat alleen op als de negatieve effecten van het autoverkeer volledig gecompenseerd worden door de lasten daarop.

Er is nog een ander extern effect. Tijdens het spitsuur vormen zich op veel autowegen files. Die zouden nog veel langer zijn als niet veel mensen met het openbaar vervoer naar hun werk gaan. Automobilisten hebben er daarmee belang bij dat anderen het openbaar vervoer gebruiken. Dat rechtvaardigt dan ook dat zij eraan bijdragen dat het openbaar vervoer betaalbaar blijft en dat dus ten laste van de autogebruiker het openbaar vervoer gesubsidieerd wordt. De provinciale opcenten op de motorrijtuigenbelasting bieden daarvoor een goed instrument, maar ook de parkeerheffingen door gemeenten.

Andere motieven
Er zijn ook andere motieven voor subsidie aan het openbaar vervoer. Die liggen niet in de sfeer van de transactiekosten. Dat zijn de kosten die gemaakt worden om de OV-chipkaart en allerlei andere kaartsystemen te laten functioneren. Om die transactiekosten te vermijden zou men het openbaar vervoer geheel gratis moeten maken. Hoewel daar soms voor gepleit wordt, negeert men daarmee dat gebruikers van het openbaar vervoer ook een eigen belang hebben bij het functioneren ervan. Gratis openbaar vervoer is ook veel kwetsbaarder voor bezuinigingen dan openbaar vervoer dat ten minste voor een deel rechtstreeks door de reizigers wordt betaald. Eerder zijn bij het autoverkeer de transactiekosten een belemmering om het individuele gebruik in rekening te brengen. Daarom belast men ook het bezit van de auto.

Er zijn nog wel andere motieven om het openbaar vervoer collectief te bekostigen.
 
Buiten de spits is het gebruik van het openbaar vervoer niet rivaliserend: het gebruik door de één gaat niet ten koste van het gebruik door de ander. Dit is een klassiek argument voor collectieve bekostiging: P. Bordewijk en H.L. Klaassen, ‘Non-rivaliteit als argument voor bekostiging door de overheid’, in B&G jg.30 nr. 9, september 2003: 20-24. http://www.paulbordewijk.nl/artikelen/206 in de daluren kosten extra passagiers geen extra geld, maar leidt de vraaguitval van potentiële passagiers die zich de kosten niet kunnen veroorloven wel tot welvaartsverlies. Daar staat tegenover dat het openbaar vervoer wel betaald moet worden, en de hogere belastingen die daarvoor nodig zijn eveneens welvaartsverlies opleveren.

Het openbaar vervoer heeft hoge initiële kosten: ook als niemand er gebruik van maakt, moet het betaald worden. Wanneer het aantal gebruikers afneemt, wordt het moeilijker de kosten op de overgebleven passagiers te verhalen. Zowel bij tariefsverhoging als frequentieverlaging ontstaat een negatieve spiraal. De opkomst van het autoverkeer vanaf de jaren vijftig zette het openbaar vervoer onder druk. Om te voorkomen dat mensen zonder auto beperkt werden in hun vervoersmogelijkheden, ging men het openbaar vervoer op grote schaal subsidiëren. Dit is het draagvlakmotief.

Overigens werd ook honderd jaar geleden al ingezien dat de overheid er goed aan doet het openbaar vervoer te subsidiëren ten behoeve van de eigen inwoners. Niet alleen de gemeente Leiden maar ook de gemeente Haarlemmermeer droeg bij aan de Haarlemmermeerspoorlijnen. Haarlemmermeer droeg ook een hoger bedrag per inwoner bij dan Leiden, kennelijk omdat men zich realiseerde dat zonder zo’n bijdrage het project niet door kon gaan
en men daarmee de inwoners de kans onthield van het nieuwe vervoermiddel te profiteren.

Het draagvlakmotief is gelieerd aan het merit-good-motief. Bij huisvesting, onderwijs en gezondheidszorg vinden wij het vanzelfsprekend dat ook wie weinig geld heeft van deze voorzieningen gebruik kan maken, en niet in de open lucht moet slapen omdat hij geen huisvesting kan betalen. In die zin kan ook openbaar vervoer als een merit good worden beschouwd: het moet iedereen in staat stellen boodschappen te doen en sociale contacten te onderhouden zonder dat het te duur wordt.

Consequenties
In Nederland spelen bij het subsidiëren van het openbaar vervoer al deze motieven een rol, impliciet of expliciet. Maar verschillende motieven leiden tot verschillende keuzes binnen het openbaar vervoer. Wie zich laat leiden door de positieve effecten van het openbaar vervoer als alternatief voor het autoverkeer, zal zich zo veel mogelijk richten op degenen die als autobezitter een alternatief hebben. Wie zich daarentegen laat leiden door het meritgood-motief, zal zich juist richten op degenen die geen alternatief hebben. Dat zijn verschillende groepen met verschillende OV-wensen.  P. Bordewijk, ‘Ouderen en het openbaar vervoer’, in Geron 2010 nr. 2. http://www.paulbordewijk.nl/artikelen/442 

Het meest effectieve alternatief voor de automobilist is een net met een beperkt aantal gestrekte regionale lijnen waarop vooral in de spits met hoge frequentie bussen en liever nog trams rijden. Dat biedt reizigers die dichtbij een halte wonen een aantrekkelijk alternatief voor de auto. Het is in deze filosofie niet erg dat een deel van de reizigers verder van een halte woont. Je hoeft niet iedereen met een  auto een alternatief te bieden, het gaat erom de krenten uit de pap te halen.
Bovendien: wie geen auto heeft, kan altijd nog met de fiets naar een bus- of tramhalte reizen. Er zijn nu ook veel treinreizigers die de fiets gebruiken om bij het station te komen, wat in sommige steden zelfs tot serieuze stallingproblemen leidt.

Bij subsidie op grond van het merit-good-motief, maakt men andere keuzes. Dan gaat het er niet in de eerste plaats om dat zo veel mogelijk mensen de auto laten staan, maar dat zo veel mogelijk mensen zonder auto van het openbaar vervoer gebruik kunnen maken. Dat betekent in ieder geval in de steden dat de meeste mensen op minder dan 500 meter een bushalte hebben. Daarvoor is een dicht busnet nodig, met bussen die ‘meanderen’ door de stad, met langere reistijden als gevolg en meestal een lagere frequentie. Dergelijke ontsluitende lijnen zijn vooral aantrekkelijk voor oudere passagiers en mensen met een handicap, voor wie de beperkte loopafstand naar de halte belangrijker is dan een korte reistijd of een hoge frequentie, en voor wie de auto noch de fiets een alternatief is.

Veel politici kiezen voor een beperkt net met gestrekte lijnen. Dat geldt vooral voor (oud-)bestuurders van de PvdA. Zij richten zich vooral op potentiële OV-gebruikers voor wie de auto een alternatief is. Ont- sluitende meanderende lijnen beschouwen ze als een vorm van vervoer voor wie ziek, zwak en misselijk is. Daar tegenover staan de regionale consumentenplatforms; niet alleen reizigersorganisatie ROVER maar ook organisaties van ouderen en gehandicapten. Het blijkt lastig om forensen hierbij te betrekken. ‘OV op je CV’ blijkt ook voor studenten onvoldoende motief om zich anders dan als consument met
het OV bezig te houden.

Combinatie
Beide benaderingen sluiten elkaar niet volledig uit. Bij de haltes langs gestrekte regionale lijnen wonen ook mensen die het zonder auto moeten stellen. Ontsluitende lijnen bedienen ook passagiers
die overstappen op gestrekte lijnen en daarmee bijdragen aan het draagvlak van die lijnen. Maar er is nu een tendens om ontsluitende lijnen op te heffen ter willen van regionale bus- en tramlijnen waarmee men ‘verkeersinfarcten’ wil bestrijden.
Soms wordt dat verdedigd door wethouders die de vorige dag nog een opgehoogde bushalte in gebruik hebben genomen om de bus beter bruikbaar te maken voor gehandicapten. Het is niet nodig.

Investeringen in gestrekte lijnen betalen zich terug in kortere reistijden en dus lagere kosten, terwijl ze tegelijkertijd meer passagiers en dus meer geld opleveren.
Komt men er zo niet uit, dan is het beter de rekening via hogere opcenten op de motorrijtuigenbelasting neer te leggen bij degenen die profiteren van het verminderen van de verkeersinfarcten. En niet bij ouderen die geen auto meer kunnen besturen en zo toch al in hun bewegingsmogelijkheden beperkt zijn.

Een probleem bij ontsluitende lijnen is wel dat de bezettingsgraad op de stille uren vaak erg laag is, zodat de kosten per passagier oplopen. Het is de moeite waard te zoeken naar alternatieven die meer op de individuele vervoersbehoefte gericht zijn. Dat wordt geprobeerd met collectieve taxisystemen, die tot nu toe niet erg succesvol zijn. Uitgaande van het merit-good-beginsel zou men in de stille uren ook kunnen kiezen voor een inkomensafhankelijke kortingsregeling op gewone taxi’s, analoog aan de huurtoeslag.
 
Afschaffing van de subsidies op het openbaar vervoer zou betekenen dat er niet veel van over blijft. Voor de een betekent dat langer in de file staan, voor de ander dat hij zijn huis niet meer uitkomt. Daarmee wordt voorbij gegaan aan gezonde economische argumenten om openbaar vervoer als een publieke taak te zien.