Recept voor een succesvolle gemeentelijke herindeling

Aan een gemeentelijke herindeling – een fusie van twee of meer gemeenten – zitten twee kanten. De harde kant van financiën, juridische zaken, ICT, processen en structuur. En een zachte kant van cultuur, samenwerking, vertrouwen en participatie. Wil de herindeling succesvol zijn, dan moet er aandacht zijn voor de mix van beide kanten. Betrokkenen bij twee heringedeelde gemeenten, Oldambt en Súdwest Fryslân, geven daarvoor een aantal handreikingen.

De Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv) schat in dat het aantal gemeenten daalt van 430 nu naar 300 in 2025. Mede door decentralisatie van (rijks)taken en de noodzaak tot bezuinigen bestaat er onder gemeenten een groeiende behoefte aan een kostenefficiëntere uitvoering. Samenwerking, mogelijk gevolgd door een fusie of herindeling, is dan een logische stap. De Rfv waarschuwt gemeenten dat een keuze voor meer samenwerking ook meer bestuurlijke drukte met zich meebrengt. En daar is ook de burger niet bij gebaat. Want een gemeente kan door fusie- of herindelingperikelen jarenlang worden verlamd en sterk intern gericht raken, waardoor de burger geconfronteerd wordt met afstandelijkheid en bureaucratie. 

Dergelijke problemen zijn vaak het gevolg van te weinig aandacht voor de mix van harde en zachte elementen in het herindelingproces. De harde kant behelst de rationele elementen van de herindeling zoals de juridische begeleiding, arbeidsrechtelijke posities en financiën. Bij de zachte gaat het om meer emotionele factoren, zoals cultuurintegratie, participatie, belangen, vertrouwen en de chemie tussen mensen. Bestuurders en ambtelijk management zijn vaak nog niet goed bekend met het belang van het mixen van hard en zacht, en hoe ze dit kunnen doen.

Het harde proces van een herindeling start met een intentiebesluit. Hierna stellen de raden een herindelingsontwerp vast, vindt bestuurlijk overleg plaats en wordt de mogelijkheid geboden tot indiening van eventuele zienswijzen leidend tot een door de betrokken raden vastgesteld herindelingsadvies. Dat herindelingadvies gaat dan samen met de reactie van het dagelijks bestuur van de provincie naar het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Dat laatste stuk moet minimaal anderhalf jaar voor aanvangsdatum van de fusie op het ministerie zijn. Daarna vindt het wetgevingsproces plaats, uiteindelijk leidend tot een aangenomen wet door de Staten-Generaal.

Het fusieproces is te beschouwen als een aantal opeenvolgende fasen (zie figuur 1). Die indeling in fasen maakt het proces inzichtelijk, maar suggereert ook dat de herindeling een lineair en planbaar project is. Vaak is dat niet het geval. Bovendien is  er sprake van een ambtelijk proces én een bestuurlijk proces.
Die lopen veelal niet gelijk op en dat kan tot spanningen leiden.

Fase 1: Haalbaarheid

In de eerste fase van een herindeling onderzoeken de partijen of de herindeling wenselijk en haalbaar is. Hierbij is sprake van een formeel proces, met harde objectief meetbare criteria, en parallel daaraan een zacht proces van gaandeweg vertrouwen krijgen in de juistheid van de herindeling. Deze fase kan alleen al daardoor vele jaren duren.

Het harde, formele proces is relatief overzichtelijk. Bij de strategische keuze voor een herindeling gaat het om aspecten als bestuurlijke slagkracht, innovatie, economische kansen en het beperken van bureaucratische rompslomp. Dikwijls niet bepalend voor het al dan niet doorgaan van een fusie zijn op de bedrijfsvoering betrekking hebbende aspecten, als financiën, ICT en arbeidsvoorwaarden. In tegenstelling tot fusies in het bedrijfsleven, waar dit veelal effect heeft op de overnamesom, wordt een uitgebreid extern onderzoek naar deze factoren vaak niet gedaan.

Het proces is bovendien, veel meer dan in het bedrijfsleven, sterk gereguleerd. Het financieel toezicht is bij wet geregeld. Besluitvorming is openbaar. De Wet arhi (Wet algemene regels herindeling) moet misbruik van publieke middelen voorkomen. Dat ontslaat colleges en raden niet van hun politieke verantwoordelijkheid voor het realiseren van gemeentelijke doelen en het realiseren van beloofde projecten.

Overweeg een extern onderzoek naar de kwaliteit van processen
Een extern of onderling onderzoek is bruikbaar om de kwaliteit van processen te beoordelen (signaleren van achterstanden in primaire processen, zoals vergunningen, of onderhoud van kapitaalgoederen). Daarnaast kan een extern onderzoek gebruikt worden om de huidige situatie bij de verschillende gemeenten te bevriezen zodat dit het uitgangspunt voor de nieuwe gemeenten wordt (beleidsmatig, projecten). Dit maakt het onmogelijk om nog snel voor de herindeling (prestigieuze) projecten te realiseren, die vanuit een gezamenlijk standpunt geen toegevoegde waarde bieden, zoals nieuw te bouwen sportaccommodaties.

Dit is de harde kant van de haalbaarheidsfase. Zachte aspecten spelen bij zowel de ambtenaren als bij de politieke bestuurders.

Bouw aan het vertrouwen van de ambtenaren
Een herindeling is een bestuurlijk besluit. Ambtelijke voorbereiding kan pas optimaal plaatsvinden nadat duidelijk is welke partijen uiteindelijk meegaan in de herindeling. Dit bleek ons bij de herindeling van de vijf gemeenten in Friesland, die ook een fusie van zes of zeven gemeenten had kunnen zijn. Van groot belang is dus snelle duidelijkheid als fundament voor het verdere proces. Ambtelijk draagvlak is daarbij uiteraard een belangrijke randvoorwaarde.

Als duidelijk is dat het proces van de herindeling een bestuurlijke werkelijkheid is, wordt vertrouwen een belangrijk issue. Ambtelijk is het van belang de ondernemingsraden mee te hebben, relatief snel te laten weten dat er geen gedwongen ontslagen zullen vallen. Verder is het van belang om het eigen belang en (voor) geprogrammeerde imago’s van buurgemeenten los te laten, en open te staan voor het gezamenlijk belang. De voorbeeldfunctie van gemeentesecretarissen en overig management is daarbij cruciaal. Als zij de focus op het eigen gemeentelijke belang los kunnen laten is dat een belangrijk signaal voor alle ambtenaren.

Profiteer van ervaring met eerdere samenwerking
De ambtelijke voedingsbodem voor een succesvolle herindeling bestaat vaak uit ervaringen van ambtenaren met samenwerking tussen de gemeenten. Dit kan de vorm hebben van gezamenlijke beleidsvorming of uitvoering van beleid, uitleen van personeel en samenwerkingsverbanden als gemeenschappelijke regelingen. Zo heeft het herindelingsproces rond de gemeente Oldambt geprofiteerd van het feit dat al ervaring bestond met een gemeentelijke regeling en een intergemeentelijke sociale dienst en brandweer.

In de politieke dimensie spelen zachte aspecten op het niveau van de raad en het college van burgemeester en wethouders. De raad is in deze (en de volgende) fase het belangrijkste orgaan: deze bepaalt de koers en de randvoorwaarden van de herindeling.

Houd zicht op het gemeenschappelijk belang
Het is lastig voor politieke bestuurders om de focus te houden op het belang van de herindeling. Dit kan namelijk conflicteren met een puur plaatselijk belang of het eigen (partij)politieke belang. Soms zitten burgemeesters en wethouders in een spagaat. Met elkaar werken zij in het fusieproces aan bestuurlijke consensus terwijl zij in de individuele colleges te maken hebben met tegengestelde lokale belangen. Voor collegeleden en raadsleden geldt in veel grotere mate dan voor ambtenaren onzekerheid over behoud van hun baan. Duidelijk is dat met een herindeling veel politieke bestuurders hun positie kwijtraken omdat er minder zetels te verdelen zullen zijn.

Leden van het college en de raad moeten daarom kritisch hun eigen rol blijven spelen, maar het belang van een succesvolle herindeling bovenaan stellen. Wat nu tegenstrijdig lijkt aan het eigen lokale belang kan bijdragen aan het gezamenlijke toekomstige belang. De colleges doen er verstandig aan hun burgemeester in stuurof regiegroep de ruimte te geven om de herindeling vanuit een gezamenlijk belang vorm te geven.

Fase 2: Strategievorming

Ook de fase van strategievorming kent een harde en een zachte dimensie. Het harde proces begint met het formuleren door de politieke bestuurders van een strategische visie op de inrichting en werking van de ambtelijke projectorganisatie voor de realisering van de herindeling. Deze strategische visie is slechts voorlopig omdat de langetermijnvisie pas na de verkiezingen definitief tot stand kan komen.

Oldambt

Oldambt is per 1 januari 2010 ontstaan uit een fusie van de gemeenten Winschoten, Scheemda en Reiderland. In de gemeente Oldambt zijn ook de voormalige Intergemeentelijke Sociale Dienst, de Intergemeentelijke Brandweer en de Gemeenschappelijke Regeling Blauwestad opgegaan. De nieuwe gemeente telt circa 40.000 inwoners en is daarmee de tweede gemeente van Groningen.

Súdwest Fryslân

Súdwest Fryslân is per 1 januari 2011 ontstaan uit een fusie van vijf Friese gemeenten in Zuidwest Friesland, waar ook een gemeenschappelijke regeling (de voormalige Intergemeentelijke Sociale Dienst) aan is toegevoegd. De gemeente Súdwest Fryslân heeft circa 82.000 inwoners en is daarmee de tweede gemeente van Friesland (na Leeuwarden).

Ontwerp eerst een hoofdstructuur
Uitgaande van de strategische visie moet zo snel mogelijk (eventueel onder externe begeleiding) een hoofdstructuur worden ontworpen voor de toekomstige gemeente. Vervolgens kunnen ook  de detailstructuur en de functieboeken worden opgesteld. In deze fase worden ook de sleutelfuncties en het plaatsingsbeleid uitgewerkt binnen de stuur- of regiegroep en de projectgroep.

Neem snel een duidelijk besluit over de strategische visie
Een belangrijke valkuil in deze fase is het blijven hangen in discussies en het te gedetailleerd bepalen van de strategische visie. Dit doet kostbare ontwikkeltijd verloren gaan en belemmert de ambtelijke projectorganisatie in haar werk. Er is dan geen duidelijk einde aan deze politieke fase waardoor strategievorming blijft doorsudderen: er worden geen besluiten genomen of er volgt een eindeloze serie amendementen.

Ontwikkel een sturingsvisie
Naast deze structuuraspecten moet de top van de ambtelijke projectgroep ook een sturingsvisie ontwikkelen op de projectuitvoering. Hoe ziet de beheersing van de projectorganisatie eruit? Hoe worden de prioriteiten gesteld? Hoe worden de voortgang en kwaliteit bewaakt? Samen met de politieke uitgangspunten vormt dit de basis voor de verdere inrichting van de projectorganisatie. Concrete uitgangspunten geven de projectorganisatie houvast bij de verdere inrichting van de nieuwe gemeente.

Zorg voor evenwicht tussen ‘fris bloed’ en baanzekerheid
Bij de uitwerking van de sleutelfuncties en het plaatsingsbeleid is het noodzakelijk een evenwicht te vinden tussen de hoeveelheid ‘fris bloed’ in de nieuwe organisatie en de mate van baangarantie voor de medewerkers van de oude gemeenten. Dit is heel lastig. De toevoeging van nieuwe collega’s is zeer belangrijk voor de vorming van een cultuur die past bij de nieuwe gemeente.
Tegelijkertijd bepaalt de mate van baangarantie heel sterk het draagvlak en de gevoelde betrokkenheid van de medewerkers bij de herindeling.

Neem snel een besluit over de nieuwe gemeentesecretaris
Bij de invulling van de top van de projectorganisatie is het gebruikelijk in ieder geval de betrokken gemeentesecretarissen op te nemen in de projectgroep. Verder is het raadzaam de projectgroep te laten voorzitten door een externe projectleider, totdat er extern een nieuwe gemeentesecretaris is aangetrokken. Het verdient aanbeveling de nieuwe gemeentesecretaris zo snel mogelijk de voorzittersrol te geven. Zo komt hij in de beste positie komt om te bouwen aan ‘zijn’ ambtelijke organisatie. Overigens is het een  goed idee een nieuwe gemeentesecretaris van buiten aan te trekken. Hij kan zonder dubbele pet onafhankelijker functioneren, is niet voorbelast, zal gemakkelijker het vertrouwen van alle betrokkenen kunnen winnen en kan zich fulltime richten op de nieuwe organisatie.

Communiceer!
Goede communicatie is cruciaal voor het toekomstige interne draagvlak. De gemaakte keuzes over werkgelegenheid en de richting van de nieuwe cultuur moeten helder en tijdig gecommuniceerd worden met de oude, bestaande gemeentes en de ondernemingsraden. Dit schept duidelijkheid voor alle betrokkenen.
Slechte communicatie zal leiden tot aantasting van het draagvlak bij vrijwel alle betrokkenen.

Fase 3: Tactisch beleid

In de derde fase vertalen de herindelende organisaties de visie en strategie naar tactisch beleid. Hierbij worden de plannen in de voorgaande fase geconcretiseerd. In deze fase gaat het om activiteiten als het herinrichten van de ICT-infrastructuur; het opstellen van de hoofdstructuur, de detailstructuur en het functieboek; de plaatsing van medewerkers; het opstellen van een meerjarenbegroting; het opstellen van een sociaal plan; en het samenwerken in werkgroepen voor het opstellen en gelijkschakelen van verordeningen (zoals Wwb, Wmo en financiële verordening) en beleid (bijvoorbeeld inkoop en aanbestedingen, en grondbeleid). Een aantal van die activiteiten hebben een zacht aspect dat gemakkelijk over het hoofd wordt gezien: ICT, procesinrichting, opzet van de begroting en het plaatsingsproces. Tijdens deze fase vraagt ook de vorming van een nieuwe organisatiecultuur aandacht.

Ontwerp een ICT-blauwdruk
Opvallend in het proces van de twee herindelingen was het ontbreken van een goede ICT-blauwdruk. Deze blauwdruk dient op voorhand duidelijkheid te geven over keuzes rondom infrastructuur, applicaties, conversie van gegevens en gebruik van de systemen. Bij beide gemeenten zijn op dit aspect vooraf onvoldoende duidelijke keuzes gemaakt. Daardoor is op zijn best de bestaande kwaliteit gecontinueerd maar niet verhoogd terwijl dat misschien wel noodzakelijk is gezien de omvang van de nieuwe organisatie  en hiermee samenhangende toegenomen eisen op het gebied van ICT. Dit leidde er bijvoorbeeld toe dat het netwerk het gebruik van ICT onvoldoende kon ondersteunen. Met een goede, vooraf opgestelde blauwdruk was dit te voorkomen. Het harmoniseren betekent echter ook dat al voor het feitelijke moment van herindeling de autonomie op dit gebied gedeeltelijk moet worden opgegeven.

Houd rekening met een herinrichting van de werkprocessen
Een tweede leerpunt is het vooraf inrichten van belangrijke werkprocessen. Bij een herindeling is sprake van een schaalsprong en soms zelfs van een geheel andere organisatie- en afdelingstructuur.
Bij beide gemeenten waren majeure projecten beperkt
ingericht op het moment van de start van de nieuwe organisatie. Die start was daardoor te karakteriseren als een toevalsproces: iedereen vond zijn eigen weg en er ging te veel mis rond financiën, HR, betalingen, sociale zaken, vergunningen en belastingen. Op voorhand dienen de belangrijke werkprocessen beter uitgewerkt te worden in samenhang met de hiervoor genoemde ICT-blauwdruk.

Pas de begroting structureel aan
Tijdens de hiernavolgende operationalisatiefase blijkt dat de nieuw opgestelde begroting qua opbouw en detaillering veelal niet past bij de nieuwe organisatie. Deze begroting is veelal opgesteld door de bestaande begrotingen bij elkaar op te tellen. Hierdoor is er sprake van onvoldoende detaillering, onvoldoende afstemming op de nieuwe organisatiestructuur en daardoor onvoldoende geschiktheid voor sturing en verantwoording.
Simpel gezegd: mensen herkennen hun budgetten niet. Hanteer daarom het principe van zerobase budgeting voor het opstellen van de nieuwe begroting. Immers, de begroting is en blijft het belangrijkste (financiële) stuurinstrument voor de gemeente.

Ontwerp een plaatsings- en selectieproces dat snel zekerheid geeft
Een belangrijk onderdeel is het plaatsings- en selectieproces.
Het uitgangspunt hierbij is veelal zekerheid v00r de huidige medewerkers. Dit is goed voor het draagvlak onder het personeel voor herindeling. Maar dit staat op gespannen voet met het feit dat van buiten aangetrokken personeel ook noodzakelijk is om de herindeling te kunnen laten slagen. Dit kan het huidige personeel als bedreigend ervaren. De rol van de (afzonderlijke) ondernemingsraden en het Georganiseerd Overleg is op dit gebied erg belangrijk. Ook vanuit hun kant moet begrip zijn voor enerzijds het extern invullen van bepaalde (verander)posities en het bieden van een veilige nieuwe thuishaven voor de bestaande medewerkers. Daarnaast moet in dit proces aandacht zijn voor het voorkomen van een te grote focus op de salarisschalen en de wens om meer te verdienen. Het primaire uitgangspunt is de (nieuwe) functie-inhoud en de garantie dat je salaris ongewijzigd blijft. Dit voorkomt veel ontevredenheid in een latere fase.

Bouw aan een nieuwe cultuur
Ten slotte moet actief gewerkt worden aan de nieuwe gezamenlijke cultuur. Bijvoorbeeld door cultuursessies, uitjes om elkaar te leren kennen, en de uitwerking en uitdraging van een nieuwe missie en visie. Onze ervaring leert dat je dit snel moet doen en ook eerder dan bij de huidige gemeenten is gedaan. Daarnaast is herhaling belangrijk. Een gemeenschappelijke cultuur ontstaat niet door dit eenmalig op papier te zetten, maar doorlopend te benadrukken in lijn met de missie en visie.

Fase 4: Operationalisatie

De operationalisatiefase loopt eigenlijk over het formele herindelingsmoment heen en bestaat daardoor uit twee delen. In het eerste deel voor de herindeling moet de operationalisatie van het tactische beleid worden omgezet door de medewerkers uit de oude organisaties. In het tweede deel is de herindeling een feit en maakt iedereen deel uit van een nieuwe organisatie.

Leer van ‘gedoe’
In de operationalisatiefase wordt voor veel medewerkers de herindeling pas echt merkbaar. Cultuurverschillen zijn er altijd en samenwerking komt niet vanzelf tot stand. De integratie van systemen of culturen verloopt per definitie niet vlekkeloos. Dit past niet in mooie processchema’s en lijkt soms erg onbeduidend. Het is belangrijk om te beseffen dat er bij elke herindeling ’gedoe’ is, maar dat dit ook functioneel kan zijn. Omwegen en conflicten kunnen uitermate nuttig zijn. Wanneer je als manager weet dat dit gaat gebeuren, kun je hier ook capaciteit voor vrijmaken. Zo kun je onverwachte gebeurtenissen beter opvangen. Ook is het van belang duidelijk te communiceren en medewerkers ruimte te geven om zich te uiten. Dit kan door het organiseren van doelgroepgerichte themasessies. Al met al kun je in deze fase ‘gedoe’ nooit voorkomen. Wel kun je door het goed te managen de periode met gedoe beperken in omvang en tijd.

Help medewerkers hun ‘oude’ organisatie los te laten
Vorm werkgroepen om de inventarisatie en harmonisatie te regelen van producten, processen en regelgeving. In deze fase is aandacht voor de zachtere aspecten van groot belang. Het grootste gevaar schuilt in het feit dat de werkgroepleden onderling hun ‘oude’ organisatie en cultuur vertegenwoordigen en verdedigen. Er moet veel aandacht zijn voor de cultuuraspecten en het bouwen aan de nieuwe relaties. Hier wordt immers de basis gelegd voor de nieuwe organisatie inclusief de latere cultuur. Het lijkt een open deur, maar in de praktijk blijkt het loslaten van de ‘oude’ organisaties best lastig. Ook aan de wat hardere kant ondervinden veel werkgroepleden onbewust een groot probleem. De nieuwe gemeente is doorgaans veel groter dan de oude organisaties. Deze schaalvergroting stelt andere eisen aan de inrichting van het werk. Hun referentie is veelal de ‘probleemloos’ lopende oude organisatie. Dit vereist goede (externe) begeleiding bij het operationaliseren van het tactisch beleid.

Zorg voor strakke sturing aan de hand van projectplanning
Ook belangrijk in de operationalisatiefase voorafgaand aan de herindeling zijn projectmanagement. Het is een groot project met een hele belangrijke restrictie: er is geen uitstel mogelijk. Dit betekent dat er heel strak gestuurd moet worden aan de hand van een projectplanning.

In de gemeente Oldambt is daarvoor vijf maanden voor het moment van herindeling een nieuw projectplanningsysteem ingevoerd. Dit nieuwe systeem signaleerde bijvoorbeeld (te) late projectstarts, problemen tijdens de voortgang (met name ook bij aanvang van het project!) en gaf inzicht in de totale workload. Het was ook een zeer bruikbaar hulpmiddel voor het stellen van prioriteiten en het bepalen van de kritische projecten. De operationalisatietijd en met name ook de beschikbare capaciteit waren beperkt. Vanaf het aantreden van de nieuwe gemeentesecretaris was minder dan twaalf maanden beschikbaar tot aan de herindeling. Door effectief en efficiënt management van de kritische projecten is het moment van herindeling niet in gevaar gekomen. Wel moesten rigoureuze keuzes worden gemaakt om sommige projecten pas na de herindeling op te pakken of af te ronden.

Laat ambtenaren vrij om hun oude organisatie los te laten
Het probleem van de beperkte capaciteit kwam met name voort uit de claim op de ambtenaren vanuit de ‘oude’ organisaties. Van een verwachte vermindering van de werkdruk voor de medewerkers in hun ‘oude’ organisaties was geen sprake. Het tegendeel bleek vaak waar: er was veel (politieke?) druk op ambtenaren om verschillende zaken nog in de ‘oude’ organisaties af te ronden. Het bleek vaak (politiek?) niet haalbaar tot een allesomvattende prioriteitstelling te komen.

Na het herindelingmoment gaat de operationalisatie op twee manieren door. De bewust nog niet afgeronde operationalisatiestappen worden gecontroleerd voortgezet. Dit betreft veelal de niet-urgente en/of niet-kritische processen waaraan de organisatie ook gestructureerd kan verder werken.

Vervang snel ‘toevalsoplossingen’ door permanente oplossingen
Interessant zijn de onbewuste lacunes in het herindelingsproject waarvoor veelal onder druk van startdatum tijdelijke oplossingen worden bedacht. Bij beide gemeenten zijn door een combinatie van herindelingstress bij de medewerkers, onderlinge cultuur- en competentiestrijd en de druk van de ‘wachtende’ klant/burger toevalsoplossingen ontstaan. Deze oplossingen vinden meestal hun oorsprong in de oude werkwijzen van de oude gemeentes. Dit is vaak niet de meest wenselijke oplossing voor de nieuwe organisatie. Ook komt het voor dat er meerdere oplossingen (met hun oorsprong in de oude organisaties) naast elkaar  worden gebruikt. Het behoeft natuurlijk geen betoog dat deze toevalsoplossingen zo snel mogelijk (voordat er gewenning optreedt) moeten worden vervangen door goed doordachte permanente  oplossingen.

Voor zover mogelijk: doe zo veel mogelijk vóór de herinrichting
Het zal niemand verbazen dat de inrichting in de draaiende/lopende organisatie veel ingewikkelder is en veel meer tijd kost dan dit vooraf te doen. Helaas is dit meestal niet te vermijden. Bij beide gemeenten zijn pas na de herindeling dergelijke trajecten gestart. Daarbij gaat het onder andere om het ‘lean’ maken van processen door medewerkers zelf. Hierbij wordt overigens niet alleen gekeken naar processen die voorafgaand aan de herindeling zijn onderbelicht. Bij de gemeente Oldambt zijn in dit kader twee projecten gestart. Bij het project ‘beheer op orde’ zijn de medewerkers uitgedaagd om gesignaleerde fouten en onvolkomenheden zelf of samen met collega’s op te lossen. Het project ‘herinrichting processen’ draait om het ‘lean’ maken van processen door medewerkers zelf. Hierbij wordt overigens niet alleen gekeken naar processen die voorafgaand aan de herindeling zijn onderbelicht. Op termijn worden zo alle processen onder de loep genomen.

Fase 5: Verankering

De laatste stap in het herindelingproces is de verankering van de fusie. Aan de harde kant gaat het in deze fase over het indalen van de juiste processen en werkwijzen. Andere harde elementen zijn het oplossen van operationele zaken zoals IT-storingen en huisvestingsproblemen. Bij de zachte kant gaat het in fase 5 om de verankering van de nieuwe cultuur en de samenwerking tussen ambtenaren van verschillende herkomst. De nieuwe organisatie moet ervoor zorgen dat werknemers met elkaar naar de nieuwe kernwaarden, normen en gedragspatronen gaan en blijven handelen. Dit is lastig, omdat mensen vaak terugvallen in oude patronen.
Hoe kun je ambtenaren helpen om dit te voorkomen en de prille cultuur te verankeren in hun dagelijkse werk?

Stel harmonisatie niet uit
Volgens de wet mag de nieuwe gemeente maximaal twee jaar na de ingangsdatum van de fusie werken aan harmonisatie van het beleid. Dat betekent dat er in die twee jaar nog gewerkt kan worden met verschillende beleidsuitgangspunten en werkprocessen. Naast het feit dat dit niet efficiënt is, leidt het ook tot het uitblijven van een schaalsprong. Dus dit is niet een verstandige optie.

Beloon toekomstgerichte medewerkers
Een manier om de nieuwe cultuur te verankeren, is het promoveren of het geven van extra verantwoordelijkheden aan toekomstgerichte medewerkers die de nieuwe kernwaarden, normen en gedragspatronen echt omarmen en uitdragen. Dit zorgt ervoor dat zij meer invloed krijgen en dat zij zich sterker voelen. Dit leidt tot meer van het juiste gedrag, en dit leidt weer tot een verankering van de nieuwe cultuur.

Evalueer met de medewerkers
Nazorg voor het personeel is een belangrijk aandachtspunt. Zit iedereen op de juiste plek? Er moet ruimte zijn voor evaluatie op dit aspect. Het plaatsingsproces is immers een ‘papieren’ exercitie, geen sollicitatieprocedure. In een veilige omgeving taak, inhoud en functioneren bespreken en desgewenst aanpassen zonder gevaar voor baan of (toekomstige) ambities helpt medewerkers om hun plezier in de nieuwe organisatie goed te vinden.

Investeer in hard en zacht
Een gemeentelijke herindeling kan alleen succesvol zijn als zowel de harde als de zachte kant voldoende aandacht krijgt. De ervaring met de twee onlangs heringedeelde gemeenten, Oldambt en Súdwest Fryslân, laten zien dat investeren in zaken als vertrouwen, cultuur en communicatie minstens zo belangrijk is als investeren in bijvoorbeeld huisvesting of ICT.

Over de auteurs
Remco Admiraal is concerncontroller bij de gemeente Súdwest Fryslân. John Bonnema is accountant en adviseur bij PwC en werkzaam in de publieke sector, met name binnenlands bestuur. Peter van Dam is concerncontroller bij de gemeente Oldambt.

Trefwoorden: Tags: Decentrale Overheid

Uw bijdrage

Log in met om uw bijdrage te plaatsen.