Verzin een list bij de verevening

In een klassiek geworden paper uit 1982 behandelde professor C. Goedhart, de toenmalige voorzitter van de Raad voor de Gemeentefinanciën, de verdeling van geld over de gemeenten. Hij formuleerde verschillende aspiratieniveaus waarmee  de Rijksoverheid de gemeenten in een steeds gelijker positie bracht C. Goedhart, Een theoretisch kader voor inkomstenverwerving door lagere overheden, in N.C.M. van Niekerk (red.), Macht en middelen in de verhouding Rijk-lagere overheden. Den Haag, Instituut voor Overheidsuitgaven, Onderzoeksreeks Nr. 3, februari 1982: 19-36. :
- vermindering van ongelijkheden in lokale en regionale belastingcapaciteiten;
- vermindering van ongelijkheden in lokale en regionale voorzieningscapaciteit;
- volledig egalisatie van de voorzieningscapaciteit;
- volledige egalisatie van voorzieningen.

Het derde aspiratieniveau
De verdeling van het gemeentefonds is gebaseerd op het derde aspiratieniveau. Dat betekent dat bij een gemiddeld belastingniveau gemeenten in staat moeten zijn om eenzelfde voorzieningenniveau te bereiken, terwijl zij vrijgelaten worden in de besteding van het geld.
Daarmee wordt voor de gemeenten een optimale mix van vrijheid en gelijkheid gerealiseerd. Bij de VNG mogen ze zich dan verder met de broederschap bezighouden.

Het derde aspiratieniveau is niet onomstreden. In de Tweede Kamer zie je vaak een centralistische reflex, waarbij men op deelterreinen tot een volledige egalisatie van voorzieningen wil komen. En daar valt ook best iets voor te zeggen, mits het gaat om voorzieningen voor individuele burgers die de overheid toegankelijk maakt om sociale redenen (het merit good motief),  en niet om collectieve voorzieningen waarbij de kring van gebruikers qua schaal overeenkomt met een (deel)gemeente of provincie. P. Bordewijk, ‘Een nieuw toetsingskader voor specifieke uitkeringen’, in B&G jg. 31 nr. 1, januari 2004: 6-11. www.paulbordewijk.nl/artikelen/218 Ook bestaat er een belangrijke stroming, vooral binnen de VVD, die kiest voor egalisatie van het voorzieningenniveau in plaats van de voorzieningencapaciteit. Belastingheffing is dan volledig een zaak van de rijksoverheid. Gemeenten en provincies hebben niet de mogelijkheid om op grond van eigen prioriteiten en omstandigheden zelf te besluiten over de hoogte van de lokale belastingen. Hoewel ooit de minsterraad een voorkeursvolgorde voor de bekostiging van lokale uitgaven vaststelde, waarbij op grond van economische argumenten de voorkeur werd gegeven aan eigen heffingen boven uitkeringen van het Rijk W.M.C. van Zaalen, Financiële verhoudingen in Nederland. Politieke en bestuurlijke drijfveren in een subtiel en dynamisch evenwicht. Ministerie van Financiën/Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Den Haag z.j.: 23. , zien we tegenwoordig bij het Rijk juist een afkeer van lokale belastingen. Dat heeft er bijvoorbeeld toe geleid dat sinds 2006 huurders van woningen geen onroerendezaakbelasting meer hoeven te betalen.

Financiële-verhoudingswet 1997 
In de loop van de tijd is het derde aspiratieniveau steeds beter benaderd. Al vanaf 1897 ontvingen grote gemeenten meer geld per inwoner dan kleinere. W.M.C. van Zaalen, Financiële verhoudingen in Nederland. Politieke en bestuurlijke drijfveren in een subtiel en dynamisch evenwicht. Ministerie van Financiën/Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Den Haag z.j.: 4. Dat beginsel is steeds verder versterkt en verfijnd. Maar sinds 1997 speelt het nog maar een bescheiden rol, alleen bij de vier grote steden. Voor het overige telt niet de grootte van gemeenten maar een aantal specifieke kenmerken. Per cluster van taken is nagegaan welke kenmerken van gemeenten de verschillen in uitgaven verklaren. Op die basis is een tamelijk ingewikkeld stelsel van verdeelmaatstaven gebaseerd. Ook wordt vanwege het derde aspiratieniveau rekening gehouden met de belastingcapaciteit, middels een negatieve verdeelmaatstaf.

Het stelsel dat zo ontwikkeld is, functioneert goed. Er zijn nog maar weinig gemeenten die op grond van artikel 12 een aanvullende uitkering ontvangen. Kennelijk zijn er weinig verdeelstoornissen. In ieder geval zijn er weinig gemeenten die hebben kunnen aantonen slachtoffer van zo’n stoornis te zijn. Sinds het probleem van de slechte bodem is opgelost, zijn er ook geen groepen gemeenten meer die duidelijk onderbedeeld zijn. Er zijn wel vraagtekens bij de uitkeringen aan de vier grote steden, wat in ieder geval die steden afhoudt van de claim dat zij onderbedeeld zouden zijn.

Kritiek op verdeelmaatstaven
Toch is er kritiek omdat het stelsel ingewikkeld is en sommige verdeelmaatstaven, zoals de klantenpotentiëlen, niet door iedereen doorgrond worden. Soms wordt ook de vraag gesteld of gemeenten zich qua voorzieningenniveau überhaupt wel laten vergelijken. Alles wijst erop dat de negatieve verdeelmaatstaf voor de belastingcapaciteit wel tot volledige nivellering leidt bij het gemiddelde OZB-tarief, maar dat eenzelfde afstand tot dat tarief niet in alle gemeenten dezelfde consequenties heeft. Maar dergelijke kritiek leidt niet tot bruikbare alternatieven. Niemand stelt serieus voor dan maar terug te keren naar een lager aspiratieniveau of elk streven naar gelijkheid tussen gemeenten te laten varen.

Er is nog een ander type kritiek. Die  betreft niet het derde aspiratieniveau als zodanig, maar de beleidsmatige consequenties van sommige verdeelmaatstaven.
Eigenlijk zouden die er niet moeten zijn. Een veel geciteerd voorbeeld is dat van het oppervlak groen in de gemeente. Het is duidelijk dat een gemeente met meer groen daarvoor extra kosten heeft. Maar het is de gemeente zelf die bepaalt hoeveel groen er in de gemeente is, en dus de afweging moet maken tussen de maatschappelijke baten van het groen en de kosten. Als het oppervlak groen zou meetellen als verdeelmaatstaf, zou dat die afweging verstoren. Daarom wordt dit bij de verdeling van het gemeentefonds niet als verdeelmaatstaf gehanteerd. Binnen het Amsterdamse stadsdeelfonds is dat anders, omdat het oppervlak groen in de verschillende stadsdelen uitvloeisel is van beslissingen in het verleden van het centrale  stadsbestuur.

Een vergelijkbaar probleem ontstond rond het aantal bijstandscliënten. Het is duidelijk dat dat een kostenfactor is voor gemeenten en daarom werd dit aantal binnen het gemeentefonds gehanteerd als verdeelmaatstaf. Het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid vond dit ongewenst, omdat de gemeenten zo geen financiële prikkel ondervonden voor verkleining van het aantal bijstandscliënten. Dit probleem is opgelost doordat het ministerie zelf een andere basis heeft gekozen voor de vergoeding van haar deel van de bijstandskosten aan de gemeenten, waarbij het declaratiestelsel is vervangen door een objectief verdeelmodel.
Gemeenten kregen een financieel belang bij het beperken van het aantal bijstandsuitkeringen, en het werd geaccepteerd dat ter wille van dit grote goed sommige gemeenten geld overhielden en andere tekort kwamen. Het effect van die stelselwijziging was dat het aantal uitkeringen afnam. In het algemeen wordt dat toegejuicht. De vraag of gemeenten zo niet zijn aangezet tot onwenselijk beleid wordt zelden gesteld. P. Bordewijk, ‘Geen baan, geen inkomen’, in Sociaal bestek jg. 68 nr. 2, februari 206: 2-6. Het CBS meldt inmiddels dat van degenen die in de werkloosheidsstatistieken worden meegeteld minder dan de helft een uitkering heeft. Centraal Bureau voor de Statistiek/UVW, Maandelijkse cijfers over de werklozen en niet-werkende werkzoekenden van het CBS en UWV. Den Haag, 17 maart 2011. Hoe dat kan en waar degenen die geen uitkering hebben dan van leven, van steun door familie of van straatroof, onttrekt zich aan de belangstelling van de beleidsmakers.

De verevening
Rond de negatieve verdeelmaatstaf voor de belastingcapaciteit zijn er vergelijkbare dilemma’s. De maatstaf is ingevoerd omdat bij eenzelfde OZB-tarief de opbrengst per inwoner in de ene gemeente veel groter
is dan de andere. Daarmee hebben gemeenten met een hoge waarde van het onroerend goed een hogere voorzieningencapaciteit en op grond van het derde aspiratieniveau dient dat verschil te worden geëlimineerd. Dat gebeurt door  de totale waarde van het onroerend goed als negatieve verdeelmaatstaf te hanteren.

Dit systeem staat bekend als de verevening van de belastingcapaciteit. Men kan er heel verschillende beelden bij hebben. Je kunt zeggen dat de gemeenten vanuit het gemeentefonds een aanvulling ontvangen op het bedrag dat zij bij het hanteren van het gemiddelde tarief aan OZB ontvangen. Daarmee kunnen zij uitgaven doen die nodig zijn om een gemiddeld voorzieningenniveau te bereiken. Maar je kunt ook stellen dat de gemeenten in feite als belastinginner voor het gemeentefonds optreden, en dat datgene wat zij ontvangen bij het hanteren van het gemiddelde tarief via het gemeentefonds wordt verdeeld over alle gemeenten. Het verschil tussen deze twee visies zou tot uitdrukking komen als de OZB-inkomsten van gemeenten zo hoog zouden worden dat sommige gemeenten daar hun uitgaven volledig uit kunnen bekostigen. In de eerste visie zouden zij simpel geen uitkering meer krijgen uit het gemeentefonds, in de tweede zou de afdracht aan het gemeentefonds de uitkering uit het gemeentefonds kunnen overtreffen, en zou de uitkering per saldo negatief kunnen worden.

Bezwaren tegen de verevening
Van het begin af aan is er kritiek geweest op het idee van de verevening. Bij sommigen ging dat niet verder dan dat de eigen gemeente erop achteruitging. Maar er was ook kritiek die zich richtte op de manier waarop de verevening beslissingen van gemeenten zou beïnvloeden. Voor de introductie van de verevening in 1997 profiteerden gemeenten volledig van maatregelen die leidden tot een hogere OZB-opbrengst. Dat gold bij woningbouw en bij nieuwe bedrijfsgebouwen, maar ook bij beleid waardoor bestaande panden in waarde stegen, bij voorbeeld door verbe- tering van de openbare ruimte of terugdringing van de criminaliteit. Die hogere OZB-opbrengst kon dan als (gedeeltelijke) dekking worden opgevoerd van de daarvoor noodzakelijke maatregelen.

Bij verevening van de belastingcapaciteit is dat niet langer mogelijk, waardoor gemeenten minder tot een dergelijk beleid gestimuleerd worden. Dat was reden voor de beheerders van het gemeentefonds om niet te kiezen voor een volledige verevening, maar de verevening bij de woningen tot 80 procent te beperken, en bij de bedrijfspanden tot 70 procent. Dat werd bereikt door het gewicht van de betref-
fende verdeelmaatstaf op 80 of 70 procent van het gemiddelde OZB-tarief voor deze categorie te stellen. Daarmee hielden de gemeenten een financiële incentive om waardestijging te bevorderen. Maar werd afbreuk gedaan aan het derde aspiratieniveau.

Net als bij de bijstand kun je hierbij verschillende opvattingen hebben wat gewenst beleid is. Tegenover de visie dat gemeenten gestimuleerd moeten worden te investeren in de ruimtelijke ontwikkeling staat de visie dat gemeenten te veel groei nastreven in hun verlangen meer OZB te innen. Ik ben weleens gevraagd mee te werken aan een onderzoek in opdracht van het ministerie van VROM hoe voorkomen kon worden dat de OZB-opbrengst gemeenten verlokte tot uitbreidingen op verkeerde plaatsen. De opdrachtgevers waren kennelijk niet op de hoogte van de vereveningssystematiek. Nadat ik daarop gewezen had, ging het onderzoek niet door. Zo was ik een dief van mijn eigen portemonnee: waarom niet mijn mond gehouden tot de opdracht verleend was, en daarna deze boodschap gepresenteerd in de managementsamenvatting van een wijdlopig betoog dat in een vertrouwenwekkend plastic omslag gepresenteerd werd?

Een list
Inmiddels zitten we in de diepste economische crisis van na de oorlog. Aan nieuwe kantoorpanden is geen behoefte meer.
Maar om uit het dal te komen, moet er wel geïnvesteerd worden. Investeringen in de gebouwde omgeving zijn des te meer gewenst, niet alleen vanwege het directe nut maar ook vanwege de economische gevolgen. Gemeenten zullen die investeringen eerder doen als ze de daardoor gegenereerde OZB-opbrengsten als dekkingsmiddel kunnen gebruiken. Dat kan echter geen reden zijn de verevening dan maar af te schaffen, want de gevolgen daarvan zouden zeer onrechtvaardig zijn. We moeten een list verzinnen.

Een oplossing die wel gesuggereerd wordt, is dat bij de verevening gerealiseerde stijgingen van de WOZ-waarde gedurende een bepaalde periode (zeg tien jaar) buiten beschouwing blijven. Om te voorkomen dat dalingen van de WOZ-waarden, die zich in de huidige tijd op grote schaal voordoen, daarmee gesaldeerd worden, zou men zich moeten beperken tot een bepaald gebied. Daar moeten dan afspraken over worden gemaakt, waarbij willekeur en vriendjespolitiek op de loer liggen.

Beter is het om terug te gaan naar de ontwikkeling van de verdeelmaatstaven.  In de oorspronkelijke opzet van Cebeon werden per cluster eerst ijkpunten ontwikkeld, en daaruit verdeelmaatstaven afgeleid.Cebeon/VB-Groep, Struktuur gerechtijking gemeentelijke uitgaven in het kader herziening FVW’84 - eindrapport. Amsterdam/Voorburg 1993. De ijkpunten gaven zo goed mogelijk de verschillen in uitgaven weer, en werden vervolgens omgezet in verdeelmaatstaven die minder beïnvloedbaar waren door de gemeenten. Dat zou men
voor de negatieve verdeelmaatstaf voor de belastingcapaciteit ook moeten proberen.

Bij de woningen zou men bijvoorbeeld kunnen verevenen op basis van het inkomen van de inwoners in plaats van op basis van de WOZ-waarde. Het blijft dan zo dat er een overheveling plaatsvindt van rijk naar arm. Maar deze wordt niet meer rechtstreeks beïnvloed door de stijging van de WOZ-waarden als gevolg van gemeentelijke investeringen. De verevening komt pas op termijn als er in de duurdere woningen ook rijkere mensen wonen. Dit zou tegelijkertijd een ander probleem bij de verevening oplossen: dat hetzelfde type huizen in het ene deel van het land veel duurder is dan in het andere, terwijl er mensen in wonen met een vergelijkbaar inkomen. In het huidige stelsel betalen ze niet alleen minder hypotheekrente, maar hoeven ze ook minder OZB te betalen zonder dat hun gemeente op een lager voorzieningenniveau uitkomt. Bij de bedrijfspanden lijkt de noodzaak voor een andere wijze van verevening minder groot. Er is toch al een te groot aanbod van bedrijfsterreinen en gemeenten moeten niet gestimuleerd worden daar nog een schepje bovenop te doen. Onder andere conjuncturele omstandigheden kan het nuttig zijn ook hier naar een andere vereveningsmaatstaf op zoek te gaan.
Maar laten we eerst maar eens de discussie aangaan over de wijze waarop bij woningen de verevening plaatsvindt.