Versimpel de besluitvorming niet

In het mei-juninummer van B&G plaatste ik enkele kritische kanttekeningen bij het permanent maken van de Crisis- en herstelwet (Priemus, 2012). Deze wettelijke regeling gaat uit van een vereenvoudiging van de besluitvorming over infrastructuuren gebiedsontwikkelingsprojecten. De geest van deze regeling is die van de commissie-Elverding (2008): breng in een vroeg stadium zoveel mogelijke stakeholders bij elkaar, stel vervolgens een voorkeursvariant vast, hou de bestuurlijke rug recht, maak tempo, werk het plan uit volgens deze voorkeursvariant en voer het plan slagvaardig uit. De geest van de Crisis- en herstelwet is vooral dat snelheid moet worden ontwikkeld; vermeden moet worden dat er na de eerste fase te veel gremia bij de besluitvorming worden betrokken. Hou het simpel. Om met minister Schultz te spreken: “Je gaat erover of je gaat er niet over”.

Complexiteit
Soms zijn grote infrastructuurprojecten relatief eenvoudig. Denk aan de verbreding van een autoweg of het ophogen van een dijklichaam. Veel vaker is complexiteit een basiskenmerk van een groot ruimtelijk project, te onderscheiden in technische en sociale complexiteit. Gezien de lange voorbereidingstijd van een groot ruimtelijk project, dient rekening te worden gehouden met grote onzekerheden door veranderende marktverhoudingen en veranderend beleid. Betrokkenen bij de besluitvorming dienen verstandig om te gaan met risico’s en complexiteit. Een vlucht in vereenvoudiging van de besluitvorming werkt meestal contraproductief. Aan het zo lang mogelijk openhouden van opties moet een concrete waarde worden toegekend (optiewaarde). Kernbegrippen in dit verband zijn redundantie, resilience (veerkracht) en adaptiviteit.

Proces en product
Projecten kunnen op twee manieren worden gedefinieerd: ‘de tijdelijke organisatie gericht op het afleveren van een ruimtelijk product’ en ‘het fysieke infrastructuur-
of ruimtelijk product waartoe het besluitvormingsproces leidt’. Een project kan dus zowel een proces als een product aanduiden. Het proces wordt gewoonlijk in verschillende fasen verdeeld:
- voorstel en initiëring (concepten en haalbaarheid);
- ontwerp en beoordeling;
- uitvoering en toezicht;
- oplevering; start van de exploitatie.

In de levensduur van een project worden de beide eerstgenoemde fasen samen aangeduid als ‘front-end development’-fase. De inspanningen die in deze fase worden verricht, staan in de internationale literatuur bekend als ‘front-end loading’.

Theorieën projectmanagement
De theorieën over projectmanagement hebben sinds 1950 een hoge vlucht geno-
men. Aanvankelijk mikten wetenschappers vooral op kwantitatieve analyses, systeemtheorie en op het bepalen van optimale keuzen. Sinds circa 1990 ontstond er steeds meer belangstelling voor de omgeving (‘contingency’), risicomanagement, multi-actorbenadering en het omgaan met alternatieven, scenario’s, onzekerheden en het denken in no-regret-beslissingen.
Kernopgave is nu steeds meer hoe de ongewisse en onzekere toekomst (lange termijn) kan worden verbonden met kortetermijnbesluiten, waarvan de beslissers geen spijt zullen hebben. In het vigerende Deltaprogramma spreekt de Deltacommissaris van ‘adaptief management’.
 
Scholen
Söderlund (2011) onderscheidt maar liefst zeven scholen in het denken over projectmanagement:
1. Optimalisatieschool: gebaseerd op optimalisatietechnieken, systeemanalyse en operations research;
2. Factorschool: gebaseerd op statistieken inzake criteria en factoren die successen en mislukkingen van projecten bepalen.
3. Contingentieschool: met nadruk op de relatie tussen project, projectkarakteristieken en omgeving.
4. Gedragsschool: gebaseerd op organisatiesociologie, samenwerking en leerprocessen.
5. Governanceschool: met nadruk op netwerksturing en contractuele relaties (publiek-privaat).
6. Relatieschool: gebaseerd op kennis over de relaties tussen actoren en projecten.
7. Besluitvormingsschool: met nadruk op politiek en besluitvormingsprocessen. Daaraan kan nog een achtste school wor-
den toegevoegd:
8. Adaptiefmanagementschool:  gebaseerd op alternatieven, onzekerheden en
no-regret-besluiten.

Men kan niet zeggen dat één benadering superieur is en dat andere benaderingen achterhaald zijn. De werkelijkheid vergt vaak een combinatie van benaderingen.

 

Maatschappelijk draagvlak
In haar proefschrift onderscheidt Marian Bosch-Rekveldt (2011) drie soorten complexiteit: technische, organisatorische en externe complexiteit. Met complexiteit kan het beste worden omgegaan door al in de front-end-fase risicomanagement toe te passen, alternatieven af te wegen en zo mogelijk opties open te houden.

Het besluitvormingsproces moet vooral worden geïnterpreteerd als een collectief leerproces. Zolang actoren het proces kunnen verrijken met hun kennis en inzichten, kan hun inbreng positief worden verwelkomd. Burgers en maatschappelijke groeperingen, als representant van de ‘civil society’, reageren vaak met enige vertraging op beleidsvoornemens en keuzen van professionals. Men dient het besluitvormingsproces niet te snel af te sluiten voor maatschappelijke discussies, omdat het creëren en behouden van het maatschappelijk draagvlak een belangrijke component is van het democratisch gehalte van de besluitvorming.

Procesarchitectuur
Het is van betekenis dat een procesarchitectuur wordt ontworpen waarin een aantal mijlpalen wordt gedefinieerd, waarbij tussentijdse beslissingen worden genomen, inclusief go-no go-beslissingen (TCI, 2004). Wordt het project gecontinueerd, bijgesteld, uitgesteld of beëindigd? Worden contractuele relaties gecontinueerd, verlengd, bijgesteld of beëindigd? Op deze beslissingsmomenten moet duidelijk zijn wie waarover beslist en wie – indien van toepassing – doorzettingsmacht heeft. De procesarchitectuur die in een vroeg stadium wordt vastgesteld, is niet absoluut. Tussentijds kan ook de procesarchitectuur worden bijgesteld, bijvoorbeeld door veranderende politieke en/of budgettaire omstandigheden.
Als de planuitwerkingsfase uitmondt in een of meer uitvoeringsbesluiten, dienen de betrokkenen zich te realiseren dat wijzigingen tijdens de uitvoeringsfase meestal tot kostenoverschrijdingen leiden. De contractuele relaties kunnen niet eenzijdig kosteloos worden verbroken. Zelfs in de uitvoeringsfase is het soms mogelijk en wenselijk om het project te faseren, waardoor tussentijdse bijstellingen of herfaseringen mogelijk zijn (Priemus et al., 2008).

Commissie-Duijvestein en commissie-Elverding
Het grote verschil tussen de aanbevelingen van de parlementaire onderzoekscommissie-Duivesteijn die de besluitvorming van grote infrastructuurprojecten onderzocht (TCI, 2004) en die van de commissie-Elverding (2008) is dat de commissie-Elverding al na de programmafase de voorkeursvariant wil vastleggen, zodat maar één variant behoeft te worden uitgewerkt, terwijl de commissie-Duivesteijn in de planvoorbereiding alternatieven wil openhouden totdat het uitvoeringsbesluit is genomen. Onnodig te melden dat voor complexe projecten de benadering van de commissie-Duivesteijn heel wat realistischer en zinvoller is dan die van de commissie-Elverding (Priemus, 2008).
De belangrijkste verdienste van de commissie-Elverding is dat zij de aandacht heeft gevestigd op allerlei vormen van tijdverlies door publiek of ambtelijk getreuzel of patstellingen. Alleen al het toepassen van de wettelijke termijnen en het wegnemen van tijdsverspilling kunnen tot een aanzienlijke versnelling van de besluitvorming leiden. De commissie-Elverding redeneert vooral vanuit het belang van ontwikkelaar en bouwer: vandaar het enthousiasme in die kringen. De commissie-Duivesteijn redeneert vooral vanuit de opdrachtgevende functie van de Tweede Kamer of de gemeenteraad. Daarbij staan kwaliteit en budgettaire verantwoording hoger op de urgentielijst dan snelheid.

Proefschrift Mendel Giezen
Recent promoveerde Mendel Giezen (2012) op het proefschrift, getiteld: ‘Navigating Mega Projects through Complexity and Uncertainty. Strategic and Adaptive Capacity in Planning and Decision-Making’ (dissertatie Universiteit van Amsterdam). Dit proefschrift vraagt aandacht voor het positief omgaan met redundantie. Als er redundante informatie beschikbaar is en als er alternatieven beschikbaar zijn (ten minste een plan B), komen de besluitvormers minder gauw in problemen. Ook vraagt Giezen aandacht voor het begrip ‘resilience’: de mate waarin het besluitvormingsproces bestand is tegen onverwachte invloeden, zonder dat dit tot uitstel of patstellingen leidt. Overigens is resilience ook een aantrekkelijk kenmerk van het ruimtelijk project: de mogelijkheid dat het project op verschillende manieren kan worden gebruikt en bestand is tegen bijvoorbeeld veranderingen in de vervoersvraag. Om op een positieve manier te kunnen omgaan met veranderingen, risico’s en onzekerheden, is een grote adaptieve capaciteit nodig van het besluitvormingsproces. Deze invalshoek staat haaks op het actuele streven naar versimpeling van de besluitvorming en het buitensluiten van actoren (waaronder de oppositie) in latere fasen van de besluitvorming.

Chinezen
Vermoedelijk zijn de Chinezen enthousiast over de simplificatie en de uitsluiting die de commissie-Elverding predikt. Wanneer we de besluitvorming over complexe besluitvorming benaderen vanuit het perspectief van een volwassen democratie, is er alle reden om creatief om te gaan met sociale en technische complexiteit en om aan onzekerheden, risico’s, complexiteit, redundantie, ‘resilience’ en adaptiviteit alle ruimte te geven. Een minder flitsende aanpak vermindert de kans op blunders en draagt bij aan kwaliteit, duurzaamheid en budgettaire aanvaardbaarheid van het ruimtelijk project.

Literatuur
_{Bosch-Rekveldt, M.G.C., 2011, Managing project complexity. A study into adapting early project phases to improve project performance in large engineering projects, Delft (dissertatie TU Delft).}

_{Commissie-Elverding, 2008, Sneller en Beter, Den Haag (Ministerie van Verkeer en Waterstaat).}

_{Giezen, M., 2012, Navigating Mega Projects through Complexity and Uncertainty. Strategic and Adaptive Capacity in Planning and Decision-Making, Amsterdam (dissertatie Universiteit van Amsterdam).}

_{Priemus, H., 2008, Besluitvorming infrastructuur: sneller, maar ook beter?, Commissie-Elverding wijkt af van Commissie-Duivesteijn, Tijdschrift Vervoerwetenschap, 44 (1):
20-23.}

_{Priemus, H., B. Flyvbjerg & B. van Wee (eds.), 2008, Decision-Making on Mega-Projects. Cost-Benefit Analysis, Planning and Innovation, Cheltenham (UK), Northampton MA (USA), Edward Elgar.}

_{Priemus, H., 2012, Permanent maken van Crisis- en Herstelwet: een doodlopende weg, B&G, 39, no. 3, mei/juni: 14-16.}

_{Söderlund, J., 2011, Pluralism in project management: Navigating the crossroads of specialization and fragmentation, International Journal of Management Reviews, 13 (2): 153-176.}

_{Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten (TCI), 2004, Grote projecten uitvergroot.
Een infrastructuur voor besluitvorming, Tweede Kamer 2004-2005, 29.283 no. 7, Den Haag (Sdu Uitgevers).}