Wet Hof: scherpere keuzes, minder investeringsruimte en veel praktische vragen

Tijdens de masterclasses, die plaatsvonden in Middelburg, Drachten, Zwolle, Utrecht, Haarlem, Maastricht, Arnhem, Den Bosch en Den Haag, stond de Wet houdbare overheidsfinanciën (Wet hof) centraal.
Deze wet brengt het uitgavenkader van gemeenten in lijn met die van het Rijk. Invoering hiervan leidt tot veel ophef omdat verwacht wordt dat deze een aantal ongewenste effecten teweeg zal brengen. Eén van die ongewenste effecten is dat maatschappelijke investeringen aan banden worden gelegd. Tijdens de masterclass zijn de mogelijke implicaties van de invoering van deze wet inzichtelijk gemaakt. Ook  zijn aan de orde geweest:
- het EMU-saldo;
- de schuldomvang van decentrale overheden;
- het kasdenken in aanvulling op het stelsel van baten en lasten;
- risicomanagement en het bepalen van de benodigde weerstandscapaciteit;
- het monitoren van garanties en ‘doorverstrekte’ leningen;
- het actief beheren van verbonden partijen.

Van baten en lasten naar kasstromen
De Wet hof is gebaseerd op het kasstelsel, het stelsel waarop het Rijk rapporteert.
Decentrale overheden werken echter met een stelsel van baten en lasten. Tijdens de masterclass is daarom inzichtelijk gemaakt op welke wijze baten en lasten in een jaar vertaald kunnen worden naar kasstromen. Ter verduidelijking is een aantal stellingen de revue gepasseerd. Deze stellingen zijn gebaseerd op praktijkervaringen. Van de verschillende stellingen die behandeld zijn, hebben twee de meeste stof doen opwaaien:

‘We hebben lang gespaard voor een nieuw gemeentehuis en nu gaan we het uitgeven. Hoe is te rijmen dat financiering bij de bank wordt aangetrokken? We hebben toch gespaard?’

Slechts wanneer hier daadwerkelijk voor is gespaard (tegoed op de bank), gaat deze stelling op. In een baten- en lastenstelsel bestaat het spaartegoed echter uit de omvang van het eigen vermogen. De omvang van het eigen vermogen en de beschikbare liquiditeiten staan los van elkaar. Bij voldoende eigen vermogen zal dan ook normaliter voor een investering
fianciering moeten worden aangetrokken. Dit leidt tot een negatieve kasstroom in een jaar. Het investeringsplafond dat mogelijk door de Wet hof wordt opgeworpen, kan dan roet in het eten gooien. Het plafond mag immers niet overschreden worden, omdat de gemeente dan een boete riskeert.

Een andere stelling die tot de nodige vragen heeft geleid, is de volgende:

‘De centrale treasurer wordt door een budgethouder geïnformeerd dat er direct 20 miljoen euro nodig is voor een strategische aankoop. De treasurer trekt het geld op de markt aan. De volgende dag heeft de treasury een overschot van 20 miljoen euro. Hoe kan dit?’

Het overschot dat ontstond, was het gevolg van slechte communicatie tussen de vakafdeling en treasury. Het bleek namelijk om een interne ‘aankoop’ te gaan.

Veel vragen zijn gesteld over de actuele status van de conceptwet. Door de wijze waarop over de Wet gecommuniceerd wordt, is er veel onduidelijkheid. Sommige gemeenten worden in de consultatierondes met het ministerie betrokken, samen met het VNG, het IPO en de vereniging van waterschappen. De concepten zijn echter vertrouwelijk en daardoor niet openbaar. Discussies gaan dan ook over de praktische vertaling van vermeende wetteksten.
Bijvoorbeeld: ‘Worden de EMU-referentiewaarden bepaald aan de hand van begrotingstotalen of uitkeringen van
het gemeentefonds?’, ‘Hoe worden de verplichtingen uit hoofde van garanties en verbonden partijen in de uiteindelijke wetteksten meegenomen?’, ‘Wat is de datum van inwerkingtreding van de wet?’ en ‘Op welke wijze wordt gesanctioneerd
en op basis van welke informatie(bronnen) gebeurt dat?’

 

Sturen op liquiditeiten
Het sturen op kasstromen zit ‘tussen de oren’ bij de treasury. Andere afdelingen richten de focus vaak op het vinden van voldoende dekking. Doordat de begroting en de verantwoording gebaseerd zijn op het stelsel van baten en lasten en parallel hieraan het merendeel van de ambtenaren communiceert in termen van baten en lasten, neemt het denken in termen van kasstromen af. Eigen vermogen is immers in een dergelijk stelsel belangrijker dan het saldo op de bankrekening. Dit maakt het werk voor de treasury lastiger, doordat financiële informatie weinig accuraat is, zo wordt door de deelnemers aangegeven.

Eenmaal toegekende budgetten worden door de budgethouders gekoesterd.
Door de tijd heen wordt er minder aandacht besteed aan de realisatie van
de aanvankelijk geformuleerde doelstellingen. Er wordt met name gekeken naar onder of overschrijding van budgetten.
Een overschrijding is uit den boze en een ‘onderschrijding’ levert een schouderklopje op. Dit stimuleert niet een resultaatgerichte uitgave van budgetten.

Door de Wet hof zal het sturen op liquiditeiten meer aandacht krijgen: het EMU-saldo rapporteert immers kasstromen.
Decentrale overheden dienen baten en lasten te vertalen naar kasstromen in een bepaald jaar. Tijdens de masterclass geven deelnemers aan dat het kasdenken nooit eerder echt aandacht heeft gehad: er wordt gerapporteerd omdat het moet.
Een eyeopener voor de deelnemers was het effect van sturen op het EMU-saldo.

De deelnemers richtten zich op het maken van berekeningen: welke ruimte biedt de wet voor het aangaan van investeringen? En als de meerjarige gemeentelijke investeringsplanningen hiernaast worden gezet, wat zijn dan de gevolgen van die wet. Wat betekent dit voor ons investeringsprogramma? Moeten we bezuinigen en zo ja, hoeveel? Een belangrijke vraag hierbij is: Wat kunnen we doen om ons investeringsprogramma ongewijzigd door te zetten en te blijven voldoen aan de wet? In de zoektocht hiernaar komen aspecten aan bod als:
- samenwerking;
- fasering;
- (politieke) prioritering;
- inkomstenverhoging;
- doorlopende noodzaak goedgekeurde kredieten;
- uitbestedingen;
- garanties;
- aangaan van verbonden partijen;
- innovatieve financieringsvormen.

Stelsel van baten en lasten of kasstelsel?
Tijdens de masterclass zijn discussies gevoerd of:
- het Rijk over moet gaan op het stelsel van baten en lasten;
- decentrale overheden over moeten op het kasstelsel;
- het hanteren van beide systemen een mogelijkheid is.

Voor het Rijk is het immers een mooie bezuiniging in het heden om taken op kasbasis onder te brengen in een baten- en lastenstelsel bij gemeenten. Niet de gehele uitgaven drukken dan op de begroting, maar uitsluitend de kapitaallasten. Met de Wet hof worden gemeenten gedwongen de echte bezuinigingen te maken die het Rijk heeft nagelaten.

Verschuivingen als gevolg van invoering Wet hof
De bredere vraag die wordt gesteld, is: ‘Hoe raakt deze wetgeving onze traditionele gemeentelijke werkwijze en moet hier dan aanvullend beleid op worden gemaakt?’ Op zes deelgebieden zijn verschuivingen waarneembaar die nu al zijn ingezet. De deelgebieden zijn:
- verschuiving van het denken in baten- en lasten naar kasdenken;
- verschuiving van nominaal waarderen naar marktwaarderen;
- verschuiving van afdelingsdenken naar concerndenken;
- verschuiving van budgetdenken naar prestatiegerichte bekostiging;
- verschuiving van aanbodgericht naar vraaggericht;
- verschuiving van kapitaallasten naar lifecycle-kosten.

De mate waarin gemeenten hier vorderingen weten te maken, is uiteindelijk bepalend voor het succes. Overigens is dit niet iets wat op korte termijn gerealiseerd kan worden, het is een proces (door de hele gemeente) van lange adem waar stapje voor stapje vorderingen zullen worden gemaakt.

Hoewel er binnen gemeenten bijzonder veel tijd wordt besteed aan de planning- en controlcyclus met al haar facetten, blijkt dat de begroting zelden wordt gelezen.

Sturen op schuldomvang
Er wordt weinig op schulden gestuurd. De investeringen moeten plaatsvinden en indien daar geld voor nodig is, wordt bankfinanciering afgesloten. Eenmaal ingezette investeringen worden dan ook zelden op basis van nut en noodzaak heroverwogen. Vanuit de politiek worden wel vragen gesteld over de steeds maar toenemende schuld. Dergelijke vragen worden door het college gepareerd door te stellen dat ze zich uitsluitend bezig houden met de uitvoering van het door de politiek vastgestelde beleid. Wel begint het ‘schuldbesef’ toe te nemen, onder meer door de bekende schuldquote van Jan van der Lei. Hoewel er door een enkele gemeenten op deze ratio gestuurd wordt, is de algemene gedachte dat het sturen op een dergelijke ratio een schijnzekerheid is. Het draagt in ieder geval bij aan de bewustwording.
Wanneer de raad oppert de schulden niet verder op te laten lopen, impliceert dit echter een investeringsstop nu de inkomsten uit verkoop van bouwrijpe gronden uitblijven.

Inzicht en ruimte in de begroting
Om de consequenties van kasdenken op de begroting te doorgronden, is tijdens de masterclass een begroting op hoofdlijnen doorgenomen. Hoewel er binnen gemeenten bijzonder veel tijd wordt besteed aan de planning- en controlcyclus met al haar facetten, blijkt dat de begroting zelden wordt gelezen. Op de vraag waarom is onder meer geantwoord:
- ‘De teksten zijn volledig gepolijst en bevatten niets nieuws.’
- ‘De begroting is sluitend, waarom zou ik die dan nog doornemen?’
- ‘De budgethouder/het afdelingshoofd herkent zich niet in de eigen programmabegroting.’
- ‘De begroting is door en voor accountants gemaakt.’
- ‘De begroting toont niet de zaken die ik wil weten’
- ‘De begroting is volstrekt onleesbaar, mede door die enorme omvang’.

Hierbij rijst de vraag hoe de gemeenteraad haar kaderstellende en controlerende taak vorm denkt te geven door de begroting vast te stellen. De klacht van sommige ambtenaren dat raadsleden ‘er niets van snappen’ blijkt dan ook iets genuanceerder te zijn.

De paragrafen worden het meest interessant gevonden. Een enkele deelnemer geeft aan dat de beantwoording van de drie W-vragen (wat willen wij bereiken, wat gaan we daar voor doen en wat gaat dat kosten?) boeiend is. Dit geeft te denken over de rest van de begroting.

De begroting geeft nauwelijks informatie over de schuld (bankleningen) en de ontwikkeling van de schuldenpositie in de toekomst. Een meerjarenbalans in aanvulling op de meerjarenbegroting zou hier verheldering in kunnen brengen. Immers, het blijft een ingewikkeld verhaal dat een sluitende begroting samen kan gaan met een voortdurend stijgende schuld. En hoe hoger het eigen vermogen is, hoe meer ruimte er bestaat om de schuldpositie verder te verslechteren. Een hoog eigen vermogen heeft dan ook niet alleen maar positieve effecten. Want hoe hoger de schulden, hoe hoger het kapitaalbeslag en hoe minder flexibel de begroting wordt.

Deelnemers stellen dat er weinig ruimte  zit in begroting om aanvullend beleid te realiseren. De begroting zit muurvast. De budgethouders houden vast aan hun (niet uitgegeven) budget, afdelingsbelangen gaan voor het gemeentelijk belang. Om beschikbare budgetten beter te besteden, is het te overwegen om niet uitgegeven budgetten terug te laten vallen naar de algemene middelen/reserves. Ambtenaren moeten meer dan voorheen over schuttingen kijken en gemeentebrede oplossingen creëren. Dit wordt door de deelnemers ook als zodanig ervaren.

Zorgplicht
Op de vraag hoe de bancaire zorgplicht eruit zou kunnen zien met betrekking tot financieringen, wordt door de deelnemers divers geantwoord. Het extreme standpunt dat de bank zich nergens mee moet bemoeien en zich moet aanpassen aan democratisch genomen besluiten, is niet gehoord. Wel dat de zorgplicht op deelgebieden kan bestaan door bijvoorbeeld bij gebiedsontwikkelingen voorafgaand aan de financiering/borgstelling een advies van BNG mee te nemen. En door een scenarioanalyse te verplichten als de bank een negatief advies geeft, zodat risico’s en consequenties van een ‘slechtweerscenario’ voor de raad inzichtelijk zijn. Hierdoor wordt tegemoet gekomen aan de veel gehoorde klacht dat projecten soms koste wat kost door worden gezet zonder rekening te houden met interne adviezen. Een
 
ieder die anders denkt, wordt dan gezien als spelbreker en doemdenker. De bank kan in dit proces volgens de deelnemers van bijzonder toegevoegde waarde zijn. Uiteraard ontstaat hierbij het risico dat wordt uitgeweken naar banken die minder ver in hun zorgplicht gaan.

De werking van artikel 12
Artikel 12 van de Financiële verhoudingswet maakt het voor banken mogelijk om gemeenten tegen lage renten te financieren. Het is te zien als de ‘achtervang’ van maximale kwaliteit. De meningen over het gebruik van artikel 12 zijn verdeeld. Zo zijn er gemeenten die via artikel 12 een uitweg zien om de OZB te verhogen.
Deelnemers die deze status bij hun gemeenten zelf hebben meegemaakt, stellen dat de situatie van curatele een bijzonder pijnlijke ervaring is waarbij het gemeentebestuur gedwongen wordt keiharde beslissingen te nemen.

Ook wordt door deelnemers de vraag gesteld of het wel verstandig is van  banken om bij de financiering op deze achtervang te leunen. Hoe zeker is deze? Stel bijvoorbeeld dat grote gemeenten een aanvullend beslag leggen op het gemeentefonds. Kan dan niet spontaan een groot risico ontstaan, met alle gevolgen van dien?

Artikel 12 kent volgens de deelnemers ook zijn manco’s. De discussies gaan over de perverse prikkels van een dergelijke wet waarbij de eigen verantwoordelijkheid  van individuele gemeenten ondermijnd wordt en hierdoor een potentieel gevaar ontstaat voor de financiële gezondheid. De gemeente kan immers alle activiteiten tegen dezelfde renten financieren, onafhankelijk van het risicoprofiel.

Meer prioriteit voor de treasury-werkzaamheden
Ongeveer twee derde van de deelnemen- de organisaties ziet de de treasury als iets wat ‘erbij wordt gedaan’. Hierdoor is er volstrekt onvoldoende tijd om aan de verschillende aspecten goed uitvoering  te geven. Ook is er weinig zicht op welke wijze de ‘treasurer’ door zijn leiding-
gevende beoordeeld wordt. Beaamd wordt dat meer prioriteit (budget en aandacht) aan de treasury gegeven dient te worden, zeker in het huidige tijdsgewricht.

Hoe worden de Iv3-staten opgesteld?
De Iv3-staten zijn voor het CBS belangrijke input ter bepaling van het EMU-saldo. Het ministerie van BZK baseert zich eveneens op CBS-gegevens. Tijdens de masterclass is gevraagd hoe accuraat en consistent deze staten worden ingevuld. Aangegeven wordt dat soms slechts één persoon bij een organisatie in staat is om Iv3-staten  op te leveren door verschillende informatiebronnen te koppelen. De juistheid van informatie is nauwelijks te achterhalen.
Consistentie en uniformiteit tussen de verschillende gemeenten is hierdoor moeilijk te controleren. Andere gemeenten stellen dat rapportages volledig zijn geautomatiseerd: één druk op de knop en de rapportage rolt eruit. Of deze cijfers juist en volledig zijn en of die aansluiten op de jaarrekening, is een andere vraag. We zien grote problemen in de juistheid van gegevens. Blijkt dat de normen worden overschreven, dan wordt er in dat geval waarschijnlijk een sanctie opgelegd.

 

Het waarderen van zekerheden op marktwaarde
Er was ook veel aandacht voor de vraag welke waarderingsvorm de voorkeur heeft: nominaal waarderen of het waarderen op basis van marktwaarde? Deelnemers zien voordelen van het waarderen van zekerheden op basis van actuele marktwaarden. De kans dat zekerheden worden aangesproken, wordt in dit tijdsgewricht namelijk steeds groter. Bij verkoop van leningen (doorverstrekkingen) en afkoop van bankfinanciering administreren banken op basis van marktwaarden en gemeenten op basis van nominale waarden. Het gevolg is dat verrekening van waardeverschillen door rentederving plaatsvindt, zonder dat er sprake is van winst of verlies voor wie dan ook. Dit leidt in de praktijk nogal eens tot misverstanden.

Het vinden van nieuwe inkomstenbronnen
Gemeenten moeten steeds meer taken met minder middelen uitvoeren, waarbij de financiering voornamelijk vanuit het Rijk komt via het gemeentefonds. Dit vraagt om een heroriëntatie van de gemeentelijke financiering. Middelen die lokaal worden aangetrokken, worden zorgvuldiger uitgegeven dan middelen die uit een algemene pot komen. Voor de gemeente is een lastige uitdaging om nieuwe inkomsten te vinden. Het Rijk blokkeert inkomenspolitiek en maakt belastingheffing maar beperkt mogelijk. Zo blijven gemeenten volledig afhankelijk van de algemene en specifieke uitkeringen. Deelnemers zien weinig alternatieven, behalve de gebruikelijke verhogingen van de OZB. De mogelijke introductie van een ‘meerwaardebelasting’ wordt met terughoudendheid besproken. Deze belasting zou gemeenten stimuleren in maatschappelijke voorzieningen die een meerwaarde teweeg brengen, zonder dat gemeenten dan zelf in commerciële investeringen participeren.

Garanties en doorverstrekte leningen / verbonden partijen
Een garantie is niet hetzelfde als een borgstelling. Er is verschil tussen het moment waarop kan worden geclaimd onder de garantie of onder de borgstelling. Alhoewel de term ‘garanties’ wordt gehanteerd, is de meest voorkomende juridische verschijning een ‘borgstelling’.

Als gevolg van de crisis, zijn de risico’s rond de garanties en doorverstrekte leningen toegenomen. Dit geldt ook voor de risico’s rond verbonden partijen. Dit legitimeert een goede monitoring en actieve sturing door de gemeenten. De dagelijkse adviespraktijk ervaart echter onder meer dat ondanks het hogere risico:
- periodieke monitoring nauwelijks plaatsvindt;
- er geen integraal zicht is op kredietrisico’s van de garantieportefeuille;
- onduidelijk is bij wie de verantwoordelijkheid en de bevoegdheid ligt;
- er sprake is van een versnipperde en incomplete administratie.

Tijdens de masterclass wordt dit beeld bevestigd. De deelnemers spreken de intentie uit het inzicht en het beheer te verbeteren.

Opvallend is dat meerdere malen wordt aangegeven dat daar waar subsidies worden stopgezet vanwege bezuinigingsdoelstellingen, in sommige gevallen met hetzelfde gemak wordt besloten tot het verstrekken van een borgstelling. Reden om dit te doen is dat een borgstelling geen begrotingsruimte vergt (althans, niet zo lang het goed gaat) en het verstrekken van een subsidie wel. Maar als het misgaat,  kan de impact vele mate groter zijn.

Een aantal gemeenten hanteert een leningen- en garantiebeleid. Er lijkt geen verband te bestaan tussen het hanteren van beleid en het actief monitoren van de portefeuille. De deelnemers geven aan dat beoordeling veelal eenmalig, bij de verstrekking, plaatsvindt. Duidelijk is wel dat een groot aantal gemeenten heeft besloten geen garanties meer te verstrekken. ‘Nee, tenzij…’. In een enkel geval worden er ook geen leningen meer doorverstrekt.
Over het algemeen verkeren betrokkenen in de veronderstelling meer zeggenschap en voeling te hebben wanneer een lening wordt doorverstrekt, dan wanneer een borgstelling is afgegeven. In het laatste geval zijn zij terughoudend omdat zij, zo is het argument, meer op afstand staan.

Binnen het vastgesteld garantiebeleid is met name de voorkant geregeld en niet de achterkant: wanneer moet je afscheid nemen van elkaar? Afscheid nemen is geen sinecure, zeker niet wanneer de financiering is verkregen op basis van de onvoorwaardelijke en onherroepelijke borgstelling. Dit betekent dat de gemeenten goed zicht moeten houden op de kredietwaardigheid en de eventueel verkregen zekerheden.

Typerend voor de gang van zaken is de risicoperceptie, de wijze waarop risico’s die soms geacht worden ‘niet’ te bestaan zich spontaan in een enorme omvang openbaren. Het is een combinatie van collectief ontkennen (bij alle betrokkenen) en in lijn hiermee een gebrekkig toezicht, controle en verantwoordelijkheid. Op het moment dat het risico zich openbaart verandert het collectief ontkennen in een collectief  besef waarbij alle pijlen gericht zijn op de verantwoordelijkheid, de controle en het toezicht. Hierbij is te denken aan de miljarden aan achtervangposities van gemeenten bij het Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW). Het ging immers altijd goed en er hoefde geen weerstandsvermogen voor aangehouden te worden. Nu wordt duidelijk dat een kleine gemeente in bijvoorbeeld Limburg met een achtervang kan opdraaien voor een grote woningcorporatie in de Randstad. In de masterclass is behandeld hoe de risico’s kunnen doorwerken op de financiële positie van individuele gemeenten. De deelnemers hebben grote interesse getoond, berekeningen voor hun eigen gemeente te kunnen maken.
Dit is overigens geen pleidooi voor het beperken of opheffen van de achtervang door de gemeenten. Integendeel, het maakt immers maatschappelijk gewenste investeringen tegen betaalbare kosten voor huurders mogelijk.

Afsluiter
De masterclass heeft voor zowel de deelnemers als de trainers nieuwe gezichts- en actiepunten opgeleverd die binnen de organisaties verder worden uitgewerkt. De verwachting is dat bestuursleden op korte termijn worden geconfronteerd met deze ontwikkelingen.

Over BNG Advies
_{BNG Advies richt zich op het adviseren en trainen van decentrale overheden en andere instellingen met een maatschappelijk belang. De expertise van BNG Advies bestaat uit een combinatie van bancaire expertise en kennis over de maatschappelijk georiënteerde werkwijze van onze klanten en de omgeving waarin zij opereren. De kracht van BNG Advies ligt onder meer in het vertalen van publieke doelstellingen en belangen naar gedegen financieel onderbouwde plannen.}