De rekenkamer: kind van de rekening?

Berenschot, Evaluatie van de provinciale en gemeentelijke rekenkamers. Eindrapport. Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties 12 mei 2011: 17-18; J. Hakvoort en H. Klaassen, ‘De verdiensten van lokale rekenkamers’, in TPC, oktober 2011: 21-26. Sommige gemeenten stellen zelfs het budget van hun rekenkamer op nul, waarmee de rekenkamer een slaapkamer wordt. Toch zou je ook kunnen redeneren dat het juist in een tijd van financiële schaarste extra belangrijk is rekenkamers goed naar de uitgaven te laten kijken, omdat dat bezuinigingsmogelijkheden oplevert. Waarom horen we dat nooit?

Gemeenten zijn verplicht een rekenkamer in te stellen, of anders een commissie te hebben die de rekenkamerfunctie vervult. Die verplichting komt voort uit de Wet dualisering gemeentebestuur, die in 2002 van kracht is geworden. De essentie van die wet was dat wethouders niet meer tegelijkertijd gemeenteraadslid waren, waarmee de controlerende taak van de gemeenteraad aan gewicht won. De gemeenteraad telde immers geen leden meer die zelf voor het collegebeleid verantwoordelijk waren, en daarmee in de rol kwamen van de slager die zijn eigen vlees keurt, iets wat overigens elke verstandige slager wel doet. Elke organisatie van enige omvang kent zijn interne controle, maar deze wordt niet vermengd met de externe controle.

Toch hield ook vóór de dualisering de Gemeentewet wel enigszins rekening met dit probleem. Art. 198 lid 3 bepaalde dat bij de vaststelling van de rekening de wethouders niet meestemden. Dat was overigens een bepaling die weinig bekendheid genoot. Het kwam maar zelden voor dat bij een college op smalle basis de oppositiepartijen gebruikmaakten van het feit dat zij bij de stemming over de rekening over de meerderheid in de raad beschikten, om het zo het college eens lekker moeilijk te maken. Toch was er altijd wel een dubieuze overschrijding te vinden waar je het college op had kunnen pakken.

Tegelijk met de dualisering werd bepaald dat elke gemeente moest beschikken over een rekenkamer of een rekenkamercommissie. Gemeenten kregen daarvoor geen financiële compensatie. Volgens minister Klaas de Vries, eerder hoofddirecteur van de VNG, zou de rekenkamer vanzelf zijn geld opbrengen. De verplichte instelling van de rekenkamer werd gepresenteerd als een maatregel om de controlerende functie van de gemeenteraad te versterken. Maar daar wrong iets: er werd tegelijkertijd bepaald dat de rekenkamer onafhankelijk van de gemeenteraad moest zijn, niet alleen in de bevindingen maar ook in de onderwerpkeuze. Het was dus geen instrument voor de raad, maar eerder een tweede controleur die ook toezicht hield op het functioneren van de raad.

Er heeft geen afweging plaatsgevonden van andere controlemogelijkheden, zoals inschakelen van een extern bureau al dan niet begeleid door een commissie uit de raad, eigen onderzoek door een raadscommissie, of een bredere taak voor de accountant. Rekenkameronderzoek is een hele bedrijfstak geworden en er is naar goed Nederlands gebruik ook de Nederlandse Vereniging van Rekenkamers en Rekenkamercommissies (NVRR), die opkomt voor belangen van de rekenkamers.

Eigen onderzoek door de raad
Tegelijkertijd behield de raad de mogelijkheid om eigen onderzoek te doen die daarvoor ook al bestond. De commissie voor de rekeningen van Rotterdam deed in 1999/2000 een achteraf omstreden onderzoek naar de declaraties van oud-burgemeester Peper, vooral spectaculair omdat deze toen minister van Binnenlandse Zaken was en als zodanig brieven aan de gemeenten ondertekende over integriteit. Maar ook na de invoering van de dualisering bleven gemeenteraden zelf onderzoek doen. Het onderzoek van de Amsterdamse raad naar de aanleg van de Noord/Zuidlijn overtrof in belang en relevantie alles wat in die tijd door gemeentelijke rekenkamers geproduceerd is.

Ook op landelijk niveau geldt dat parlementaire enquêtes een veel grotere impact hebben dan rekenkameronderzoeken. Andere ongevraagde rapporten over de rijksuitgaven oogsten eveneens weinig belangstelling. Begin dit jaar bracht het SCP het rapport Waar voor ons belastinggeld?B. Kuhry en F. de Kam (red.), Waar voor ons belastinggeld? Prijs en kwaliteit van publieke diensten Sociaal en Cultureel Planbureau, Den Haag, januari 2012, p. 21. uit, waarin werd gerapporteerd dat de groei van de budgetten voor onderwijs en veiligheid op geen enkele manier in de prestaties tot uitdrukking kwam. Overigens een rapport waarvan je je kunt afvragen waarom de Algemene Rekenkamer daar niet mee kwam.

Je zou zeggen dat in een tijd waarin Nederland veel moet bezuinigen, zo’n rapport grote aandacht krijgt. Dat gebeurde echter niet. Dat komt doordat iedereen de boodschap van zo’n rapport interpreteert als een aanzet tot bezuinigen, niet als een ingang om met hetzelfde geld meer te bereiken, terwijl men dat laatste toch graag zou willen. Wanneer politici zich bezighouden met efficiency of effectiviteit, is dat om minder geld uit te geven. De PvdA heeft een grote traditie van rapporten waarin gepleit wordt voor meer efficiency bij defensie, om zo minder geld kwijt te zijn. Voor ontwikkelingssamenwerking hoorde je zo’n pleidooi nooit, want daar was en is de hoeveelheid geld die we uitgeven de maat voor onze goede intenties. Je zou verwachten dat juist mensen die zeer begaan zijn met het lot van de Derde Wereld er alles aan gelegen is dat het geld zo goed mogelijk besteed wordt. Maar die zijn veel te bang dat kritiek het draagvlak voor ontwikkelingssamenwerking ondergraaft.

Ook bij onderwijs en veiligheid laten politici zich meer voorstaan op de input
- zoveel honderd miljoen of zoveel agenten erbij - dan kritisch te kijken naar de effecten. En dat maakt dat rekenkamerrapporten met kritiek op de effectiviteit van gemeentelijke activiteiten meestal slechts een plichtmatig onthaal krijgen.
Ze worden één keer in de commissie waarderend besproken, het college belooft de aanbevelingen te volgen, en verder  hoor je er nooit meer over. P. Castenmiller en K. Peters, ´Relatie tussen rekenkamer en gemeenteraad´, in Openbaar bestuur oktober 2011: 2-6.

Het gebeurt maar zelden dat gemeenteraden echt blij zijn met rekenkamerrapporten, omdat ze de mogelijkheid geven te bezuinigen of zonder extra geld meer voor de burgers te doen. Meestal sluiten rapporten niet aan bij de agenda van de raadsleden. Kritische rapporten richten zich vaak impliciet ook op de raad, omdat immers de raadsleden kennelijk tot nu toe tekort zijn geschoten in hun controlerende taak. Dat laatste is in ieder geval niet zo wanneer de raad de opdracht tot het onderzoek gegeven heeft, zoals bij gemeentelijke enquêtecommissies, hoewel die ook vaak kritiek te hebben op de voorafgaande  besluitvorming.

Het VBTB-patroon
Veel rekenkamers zitten ook vast aan het VBTB-patroon (van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording) dat door de Algemene Rekenkamer is ontwikkeld.
Eerst de doelen vaststellen, dan bepalen wat je ervoor gaat doen en dan beslissen hoeveel geld daarvoor nodig is. Maar in de praktijk gebeurt dat haast nooit en wordt de omgekeerde weg bewandeld. P. Bordewijk en H. Klaassen, Begroten met beleid. Pleidooi voor planning en control op maat bij de gemeenten. Handboek Public Management. Den Haag, Sdu uitgevers: 163-164. Begrotingen worden opgebouwd op een incrementele basis, waardoor het uitgangspunt het beschikbare budget is en diensten vervolgens invullen wat ze daarvoor aan activiteiten kunnen ontplooien. Pas daarna wordt ingevuld wat voor kwantificeerbare maatschappelijke doelstellingen daarmee kunnen worden bereikt, als men daar al aan toe komt. Wanneer je die volgorde niet aanhoudt, wordt het begrotingsproces onbeheersbaar.

Het is ook helemaal niet waar dat de gemeenteraad een kaderstellende rol vervult zoals iedereen elkaar napraat. Het initiatief in het begrotingsproces ligt niet bij de gemeenteraad, maar bij het college. De rol van de raad is reactief en kan gehinderd worden door de ideologie van de programmabegroting die zegt dat de raad alleen op een hoog aggregatieniveau de uitgaven autoriseert. Een goede raad vindt wegen om zich daaraan te onttrekken. P. Bordewijk en H. Klaassen, Begroten met beleid. Pleidooi voor planning en control op maat bij de gemeenten. Handboek Public Management. Den Haag, Sdu uitgevers: 162.

Rekenkamers constateren dat de praktijk afwijkt van de theorie en zeggen dat het beter moet. En omdat noch ambtenaren, noch wethouders, noch raadsleden openlijk durven te zeggen dat die hele VBTB-systematiek niet werkt, buigt iedereen deemoedig het hoofd bij de kritiek van de rekenkamer, en belooft beterschap. Vaak wordt daar dan ook een adviesbureau bij gehaald. Soms wordt ook een adviesbureau ingehuurd om na te gaan wat er eigenlijk met de aanbevelingen van de rekenkamer gebeurt. Rekenkamercommissie Wassenaar, Voorschoten en Oegstgeest, Rekenkamer,  voor en door de Raad, Voorschoten februari 2012. Maar raadsleden krijgen zo geen warmer gevoel voor de rekenkamer. En als dan de gemeente aan alle kanten bezuinigen moet, geldt dat dan ook niet voor de rekenkamer? De overheid moet ten slotte ook in eigen vlees durven snijden.

Financiering
De financiering van rekenkamers is in allerlei opzichten niet goed doordacht. De raad werd verplicht een rekenkamer in te stellen, maar mocht wel zelf bepalen wie de leden waren en hoeveel men ervoor overhad. De dekking zou komen uit het volgen van de aanbevelingen van de rekenkamer. Maar de raad mag weer niet de agenda van de rekenkamer bepalen. Er is dus geen normale relatie opdrachtgever-opdrachtnemer, maar ook geen volledige onafhankelijkheid.

Wanneer de rekenkamer gezien wordt als een instrument voor de raad om kritischer naar de uitgaven de gemeente te kijken, zou het heel normaal zijn dat de rekenkamer zich daarbij richt op activiteiten waarover in de raad twijfels bestaan. De raad bepaalt dan ook wat men daarvoor overheeft.
Daarentegen bepleit de Nederlandse Vereniging van Rekenkamers en Rekenkamercommissies dat rekenkamers over een wettelijk vastgelegd minimumbudget kunnen beschikken. Brief NVVR aan de minister van BZK, 10 oktober 2011: 3. Wanneer je gelooft dat aanbevelingen van de rekenkamer van nut moeten zijn voor de raad, is dit een zwaktebod. Het is alleen te verdedigen als men controle op de raad als belangrijkste taak van de rekenkamer ziet.

De consequentie hiervan zou moeten zijn dat de leden ook niet door de gemeenteraad benoemd worden, want dat leidt tot afhankelijkheid. Je moet je dan afvragen of het niet meer voor de hand ligt de rekenkamers aan te haken bij het provinciaal toezicht of bij de IFLO (Inspectie Financiering Lagere Overheid). Dan moet overigens wel weer de onafhankelijkheid ten opzichte van provincie of Rijk worden gegarandeerd. Het mag niet zo zijn dat de provincie de rekenkamer gebruikt om meewerken aan een bepaald beleid af te dwingen.

Zolang er geen wettelijke norm is, vindt iedereen het vanzelfsprekend dat de gemeenteraad het budget vaststelt. Het merkwaardige is echter dat het begrotingsmodel daar niet in voorziet. Volgens het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) autoriseert de raad de uitgaven op een hoog aggregatieniveau. Daar past niet bij dat de raad een betrekkelijk lage post als de uitgaven van de rekenkamer afzonderlijk vaststelt, al is het strikt genomen wel mogelijk. W. van der Woude, Financiële controle in het gemeenterecht. Een juridisch onderzoek naar de ‘dualisering van de financiële functie. Proefschrift Rijksuniversiteit Groningen 2011, Kluwer: 94-95. In een onderzoek naar de wijze van begroting bij negen grotere gemeenten bleek geen van deze gemeenten een afzonderlijk programma voor de rekenkamer te hebben. P. Bordewijk en H. Klaassen, Begroten met beleid. Pleidooi voor planning en control op maat bij de gemeenten. Handboek Public Management. Den Haag, Sdu uitgevers: 140-160.

Doorgaans zal het budget voor de rekenkamer zijn opgenomen in een veel groter programma, met zo’n wervende naam als ‘transparant bestuur’ of ‘vitale democratie’. Dat betekent dan dat niet de raad maar het college vaststelt hoeveel geld er voor de rekenkamer beschikbaar is, al zal het college zich daarbij meestal wel gebonden voelen aan de gepresenteerde opbouw  van de begroting. Beschouwt een gemeente de rekenkamer als een afzonderlijk programma, dan is er een andere complicatie. Men moet dan niet alleen aangeven over welk bedrag de rekenkamer kan beschikken, maar ook wat die ervoor gaat doen en wat de gemeente daarmee denkt te bereiken. Anders krijg je kritiek van … de rekenkamer.

Nu kun je een kwantificering vooraf van de maatschappelijke resultaten van de rekenkamer wel vergeten. Uitgaande van de redenering die minister De Vries volgde om te rechtvaardigen dat gemeenten geen financiële compensatie kregen voor de verplichting een rekenkamer in te stellen, zou je een indicatie kunnen verwachten van het op grond van de adviezen van de rekenkamer uit te sparen bedrag. Maar dat lijkt niet reëel. De activiteiten van de rekenkamer - wat gaan we daarvoor doen
- zijn heel interessant voor de raad. Maar voor de rekenkamer is dat niet acceptabel; het tast de onafhankelijkheid aan.

Toch bepaalt de raad het budget van de rekenkamer. Je kunt daarbij redeneren dat er bij de rekenkamer geen sprake is van aangenomen werk, maar van overdracht van allocatieve bevoegdheid, zoals een gemeente ook een wijkcomité kan subsidiëren op basis van aantal leden of inwoners, en het comité vrij kan laten in de besteding. In het groot gebeurt dat bij het gemeentefonds. Helaas is dat wel een subsidiesystematiek waar juist de meeste rekenkamers bezwaar tegen hebben.

Zolang het budget voor de rekenkamer niet wettelijk vastligt, is het onvermijdelijk dat raden zich bij de vaststelling van het bedrag mede laten leiden door de vraag wat je nu eigenlijk aan die rekenkamerrapporten hebt. Rekenkamers die niet willen inslapen doen er verstandig aan daarmee rekening te houden. Anders worden ze het kind van de rekening.