Geef gemeenten EMU-tekortruimte

gemeenten hebben een structurele EMU-tekortruimte nodig. De EMU-schuld van de gezamenlijke gemeenten is niet te hoog. Bij een EMU-saldo in evenwicht krimpt de financieringsruimte van gemeenten voor leningen door boekwinsten uit aandelenverkoop en door de groei van de nominale inkomsten door inflatie, bevolkingsgroei, productiviteitsgroei en taakuitbreiding. Het belemmert onnodig investeringen.

Nederland verankert regels voor beheersing van het EMU-saldo en de EMU-schuld in de wet Houdbare Overheidsfinanciën (wet HOf). Daarin staan ook regels voor het EMU-saldo van decentrale overheden waaronder gemeenten. Nu geldt voor gemeenten een macroplafond voor het EMU-tekort van 0,38 procent bbp. Dat plafond is een evenredig deel in het huidige maximale EMU-tekort van 3 procent bbp voor Nederland. Nederland moet vanwege Europese afspraken naar een begroting met een EMU-saldo dat structureel in evenwicht is. De minister van Financiën heeft in het wetsvoorstel HOf (Tweede Kamer, vergaderjaar 20122013, 33416) vastgelegd dat gemeenten een gelijkwaardige bijdrage moeten leveren. Die gelijkwaardige bijdrage wordt vastgesteld door over het toegestane EMU-tekort voor de gezamenlijke gemeenten elke kabinetsperiode een bestuurlijke afspraak te maken. Maar in beginsel mogen de gezamenlijke gemeenten op termijn ook geen EMU-tekort meer hebben.

Schuld gemeenten ruim onder EMU-schuldplafond
Het streven naar geen EMU-tekort is bedoeld om de schulden terug te dringen. Maar gemeenten hebben geen te hoge schuld. De EMU-schuld van het Rijk is door macro-economische stabilisatie van de nationale economie tijdens de recessie sterk opgelopen. Door deze stabilisatie zijn gemeenten uit de wind gehouden. Figuur 1 laat voor de periode 2005-2011 de ontwikkeling van de bruto schuld als aandeel van de inkomsten voor de totale overheid zien en die van gemeenten. Als we het Europese schuldplafond voor de EMU-schuld van 60 procent bbp uitdrukken in een overheidsschuld als aandeel van de inkomsten van de Nederlandse overheid (bruto schuldquote), dan bedraagt dat plafond bij benadering 130 procent. De totale Nederlandse overheid zit daar met een bruto schuldquote van 144 procent ultimo 2011 boven. Dat komt door het Rijk zelf. Hoewel de bruto schuldquote van de gezamenlijke gemeenten sinds 2009 oploopt, ligt deze met 79 procent ultimo 2011 ruim onder het plafond van 130 procent bruto schuld als aandeel van de inkomsten dat overeenkomt met de Brusselse 60 procent bbp-norm. Zolang de inkomsten van gemeenten niet sterk terugvallen, is een positief EMU-saldo voor het verlagen van de gemeenteschuld onnodig. Los daarvan leveren gemeenten een bijdrage aan het terugdringen van de EMU-schuld van het Rijk door de rijksbezuinigingen. Het gemeentefonds krimpt door de koppeling aan de rijksuitgaven. Er wordt gesneden in specifieke uitkeringen aan gemeenten. En taken worden met efficiencykortingen aan gemeenten overgedragen. Dat is al een gelijkwaardige bijdrage.

Figuur 1. Bruto schuldquote totale overheid en bruto schuldquote gemeenten 2005-2011 (in procenten)

Bron: CBS Statline Overheidsfinanciën; kerncijfers & Gemeenterekeningen; balansen, baten en lasten, begrotingen

Financiering door leningen blijft nodig
Schuld vervult bij gemeenten een nuttige functie. Met leningen verevenen gemeenten belastingdruk over jaren. Geeft een gemeente in een jaar meer uit dan de inkomsten, dan wordt het verschil geleend. Omgekeerd houdt een gemeente geld over als in een jaar sprake is van meer inkomsten dan uitgaven. Daarmee worden eerder aangegane leningen afgelost. Lenen vormt zo een bufferfunctie. Het investeringsniveau in een gemeente vertoont jaar op jaar grote schommelingen. Dat geldt ook voor de hoogte van de voorraden. De inkomsten van het Rijk zijn een vast gegeven en het belastinggebied van gemeenten te klein om deze schommelingen op te vangen. Dat is politiek ook ongewenst en schaadt de economie (Pigou A.C., 1928). Zolang de inkomsten van gemeenten niet sterk terugvallen, is een positief EMU-saldo voor het verlagen van de gemeenteschuld onnodig. Met leningen worden ook de kapitaallasten van gemeentelijke voorzieningen naar de toekomstige gebruikers verlegd. Maar lenen kost gemeenten in de regel extra geld in de vorm van rente. En leningen moeten worden afgelost. Bij leningen voor voorzieningen weerspiegelen de afschrijvingskosten de aflossingen. Gemeenten moeten deze aflossingen en rentelasten op leningen voor voorzieningen als scholen en wegen betalen uit overdrachten als het gemeentefonds. Alleen bij gebruikersheffingen voor voorzieningen als riolering worden de rentekosten en aflossingen rechtstreeks doorberekend aan de inwoners. De bijdragen van het Rijk hebben geen geoormerkte norm voor hoogte van de afschrijvingen en rentekosten. Die afweging is aan gemeenten. De rentekosten en afschrijvingen die de aflossingen weerspiegelen, vormen een beperking in het aangaan van leningen voor investeringen. Ze verdrukken andere uitgaven of veroorzaken extra belastingdruk. Gemeenten hebben vanwege voornoemde functies voldoende financieringsruimte voor leningen nodig. Maar door rentekosten en aflossingen kunnen niet onbeperkt leningen voor investeringen worden aangegaan. Minder lenen schept door lagere rentekosten en aflossingen ruimte voor andere uitgaven of verlaging van de belastingen. Hoeveel en waarin een gemeente investeert, is een politieke keuze. De keuze of een gemeente eerst spaart voor een investering of er juist geld voor leent en de kosten neerlegt bij toekomstige gebruikers, is ook een politieke afweging. Een begroting zonder EMU-tekort op het niveau van een individuele gemeente maakt deze politieke afwegingen onmogelijk. In een jaar is dan alleen een afname van de financieringsruimte voor leningen toegestaan.

Netto investeringen met boekwinsten wijzigen schuldpositie
De Kam (2012) schrijft dat het verschil in boekhoudstelsels een probleem voor gemeenten oplevert bij een voorschrift EMU-saldo in evenwicht. Het in Europa gehanteerde ESR 1995 voor nationale rekeningen gaat uit van een transactiestelsel. Maar ook van het Besluit Begroten en Verantwoorden (BBV) moeten op het moment van de transactie de financiële gevolgen worden geboekt. Hierin zit dus niet het probleem. Het probleem zit wat dit aspect betreft juist in de schaal van een gemiddelde gemeente. Die is klein. Een gemeente bouwt maar eens in de zoveel jaar een school. Dat vergt een grote investeringsuitgave en financieringsbehoefte ineens. Vervolgens houdt de gemeente de school dertig jaar lang in stand met als gevolg geen investeringsuitgaven en afbouw van de leningportefeuille. Een EMU-saldo in evenwicht voor een individuele gemeente werkt niet vanwege deze schommelingen in uitgaven. Hetzelfde probleem doet zich voor bij voorraadvorming van bouwgrond. Het EMU-saldo is een netto financieringssaldo en kijkt naar het verschil tussen uitgaven en inkomsten in een jaar. Dat staat los van het boekhoudkundige stelsel. Wel is het zo dat een baten-lastenstelsel deze schommelingen buiten het resultaat in een jaar houdt. Voor de gezamenlijke Nederlandse gemeenten geldt min of meer een ideaalcomplex. Elk jaar zijn er gemeenten die nieuwe scholen bouwen. En terwijl de ene gemeente zijn voorraad bouwgrond afbouwt door de verkoop van kavels, verwerft een andere gemeente grondposities voor stadsuitbreiding. Daarmee schuift het resultaat van de baten en lasten van alle gemeenten richting een resultaat op kasbasis. In de netto schuldpositie van de gezamenlijke gemeenten treden geen grote schommelingen op. En een netto financieringssaldo van de Nederlandse gemeenten is prima te volgen. Het vormt geen belemmering voor een eis EMU-saldo in evenwicht voor alle gemeenten, zoals het wetsontwerp HOf met een macronorm voor het EMU-tekort van alle gemeenten voorschrijft.

Boekwinst uit aandelenverkoop tellen niet als inkomsten
Het EMU-saldo kent wel een ander storend boekhoudkundig verschil. Gemeenten mogen boekwinsten uit de verkoop van aandelen (en superdividend) niet als inkomsten in het EMU-saldo meetellen. Maar uitgaven van deze gelden tellen wel mee in de berekening van het EMU-saldo. Vaak vinden die uitgaven later plaats en veroorzaken zo een EMU-tekort in een ander jaar. Tabel 1. geeft in de eerste rij het EMU-tekort van gemeenten van de afgelopen jaren. In de rijen eronder staat hoe vanuit het saldo baten en lasten in de tweede rij het EMU-tekort wordt berekend. De derde rij toont dat gemeenten de afgelopen jaren flinke boekwinsten op aandelenverkopen hebben behaald. Die hebben voor een flink deel het resultaat in rij 2. bepaald, maar tellen niet mee in het EMU-saldo. Deze winsten hebben gemeenten weer geïnvesteerd in de maatschappij. De vierde rij laat zien dat het investeringsniveau vanwege de boekwinsten flink hoger lag dan de afschrijvingen. De netto investeringen hebben het EMU-saldo belast. Naast het oplopen van voorraden bouwgrond en onderhanden werk bij gemeenten als gevolg van de recessie – de voorraadmutatie in de vijfde rij - was dit de reden van de hoge EMU-tekorten in de afgelopen jaren.

Evenwichtschuld schept ruimte door stijgende inkomsten
Naast het wegzetten van boekwinsten hebben gemeenten in de toekomst ruimte voor EMU-tekorten nodig vanwege structurele oorzaken. Voor gemeenten geldt net als voor landen de formule voor de evenwichtschuld van Domar. Bij een gegeven schuldquote kan de schuld van gemeenten groeien als de inkomsten in de noemer groeien. Dit argument wordt door het Rijk en ook De Kam (2012) over het hoofd gezien. Wel is het passender om voor het berekenen van de evenwichtschuld van gemeenten de schuld uit te drukken als aandeel van de inkomsten. De schuld als aandeel van het bbp zegt bij gemeenten weinig (Lei van der J., 2011). Zonder EMU-tekort in een jaar kan de schuld niet meegroeien met het stijgen van de nominale inkomsten. De financieringsruimte voor leningen neemt relatief gezien af. Bij nieuwe taken en bijbehorende inkomsten wordt het onmogelijk de benodigde investeringen in voorzieningen met leningen voor te financieren. Dit is het hoofdbezwaar tegen een eis begrotingsevenwicht in EMU-termen voor de gezamenlijke gemeenten. Een grote tijdspanne geeft een duidelijk beeld hoe de financiering met leningen bij gemeenten is gegroeid. In 1910 bedroeg de bruto gevestigde schuld van gemeenten volgens het CBS nominaal 188 miljoen euro. Honderd jaar later ultimo 2010 is deze bruto schuld gegroeid tot 44.672 miljoen euro. De gemiddelde stijging van de schuld van gemeenten in de afgelopen honderd jaar bedraagt daarmee 445 miljoen euro per jaar. In de tijd gezien is het verloop grillig en erg afhankelijk geweest van de maatschappelijke opgaven en omstandigheden van het moment. Leningen hebben afgezien van rentekosten voor een aanzienlijke bron van inkomsten gezorgd. Maar met de in getal enorme toename van schulden is de schuld als aandeel van de inkomsten sterk gedaald naar 73 procent in 2010. De inkomsten van gemeenten zijn in de afgelopen honderd jaar veel harder gestegen.

Gemeenten gaan eeuwig schulden aan
Achterliggende cijfers laten zien wat deze groei van de nominale inkomsten mogelijk heeft gemaakt. De nominale inkomsten van gemeenten konden de afgelopen honderd jaar groeien door inflatie, bevolkingsgroei, kwalitatieve economische groei en taakuitbreiding. Zetten we de index voor de inflatie in het jaar 1910 op 1 dan bedraagt die index in 2010 inmiddels 22,8. Alleen voor koopkrachtbehoud moest het inkomen dus met een factor van ruim twintig toenemen! Eind 1910 had Nederland 6 miljoen inwoners. Eind 2010 is dit aantal bijna verdrievoudigd naar 16,7 miljoen. Er zijn dus bijna drie maal zoveel burgers die door de overheid in de belastingheffing kunnen worden betrokken. In 2010 bedroeg het bruto binnenlands product per hoofd van de bevolking 35.328 euro. Drukken we het bbp per hoofd van de bevolking in 1910 uit in euro's van 2010 dan bedraagt dat 4.186 euro. Daarmee is het reële bbp per hoofd van de bevolking door kwalitatieve economische groei met ruim een factor 8 toegenomen. De ruimte voor de overheid om belasting af te grazen, is er enorm door gegroeid. De nominale inkomsten van gemeenten hebben meegedeeld in voornoemde spectaculaire groeicijfers.

Alleen de omvang van de taken van gemeenten in 2010 uitgedrukt als aandeel van het bbp is beperkt gewijzigd. In 2010 bedraagt dat percentage 9,7 tegen 6,4 procent in 1910. Maar ook het takenpakket van gemeenten heeft de afgelopen eeuw een ware metamorfose ondergaan, zowel in omvang als in samenstelling. In 1950 vormden de gemeentelijke bestedingen wel 16,5 procent van de nationale economie. Gemeenten hadden toen nog eigen energiebedrijven, slachthuizen en woningbedrijven en er was gemeentepolitie en zelfs een gemeentelijke universiteit. Figuur 2 geeft het verloop van de gemeentelijke taken als aandeel van het bbp en de evolutie van de reële schuld per inwoner gedurende de periode 1950 - 2010 door middel van het driejaars voortschrijdend gemiddelde. De significante afname van het gemeentelijk aandeel in de economie vanaf halverwege de jaren tachtig heeft geleid tot een afbouw van de reële schuld. Pas na stabilisatie van het takenpakket aan het begin van deze eeuw kwam er weer ruimte voor groei van de reële schuld. Deze analyse geeft een handvat voor de toekomst. Voor de komende jaren kunnen we uitgaan van een inflatie van 2 procent. De gemiddelde bevolkingsgroei bedraagt de komende jaren ongeveer 75.000 inwoners, oftewel 0,45 procent per jaar. Voor de nieuwe taken AWBZ-begeleiding en jeugdzorg krijgen gemeenten de komende jaren 6 miljard euro aan extra inkomsten, wat neerkomt op een inkomstenstijging van 10 procent. En tot slot wordt de komende jaren de economische krimp door de recessie in de rijksbudgetten verwerkt. Het veroorzaakt een negatief effect op de inkomsten van gemeenten. Bij elkaar opgeteld biedt dit gemeenten de komende jaren ruimte voor een structureel EMU-tekort zonder dat de hoogte van de schuldquote stijgt.

Literatuur
_{De Kam (2012) Decentrale overheden en de Europese begrotingsregels. ESB, 97 (4639), 426-429}

_{Lei J. van der (2011) Tekort gemeente is soms een voordeel. ESB, 96 (4613), 406-408}

_{Pigou A.C. (1928) A study in public finance, London}

_{Studiegroep Begrotingsruimte (2012) Stabiliteit en Vertrouwen. Veertiende rapport Studiegroep Begrotingsruimte. Den Haag: Ministerie van Financiën}

_{Tweede Kamer, vergaderjaar 2012 2013, 33416, nr. 1-3,} www.officielebekendmakingen.nl