Hoge ambities voor gemeentelijk afvalbeleid

Augustus 2011 stuurde staatssecretaris Atsma van Milieu zijn brief Meer waarde uit afval naar de Tweede Kamer. Hierin stelt hij tevreden dat Nederland voorop loopt in de wereld als het gaat om afvalbeheer: 80 procent van het totale afval wordt gerecycled, uit 16 procent wordt energie gewonnen, 4 procent belandt op de stortplaats. Maar het kan nog beter, vindt Atsma, en met hem eigenlijk iedereen die een rol speelt in de kringloop van afval inzamelen en verwerken. De inzet is minder afval creëren door middel van preventie, mede door de uitbreiding van producentverantwoordelijkheid, en meer en hoogwaardiger recycling. De ambities zijn hoog: voor huishoudelijk afval wil Atsma het hergebruik laten stijgen van 1 tot 2,5 miljoen ton per jaar. Dat betekent dat het percentage recycling van afval van burgers moet stijgen van 50 naar zo’n 65 procent.

In vervolg op de beleidsbrief werd een werkgroep samengesteld van gemeenten, regionale publieke afvalbedrijven, grote private afvalbedrijven en vertegenwoordigers van de twee brancheorganisaties.
Want de ambities van de staatsecretaris zijn prachtig, maar hoe krijg je het voor elkaar? De werkgroep kwam tot de conclusie dat ingrijpende maatregelen nodig zijn om de grote sprong voorwaarts in recycling van huishoudelijk afval in Nederland te kunnen maken, schrijft werkgroepvoorzitter Erik de Baedts (directeur van brancheorganisatie NVRD) in het voorwoord van het rapport dat in mei 2012 aan de inmiddels demissionaire staatssecretaris werd overhandigd. In het rapport worden adviezen nader uitgewerkt, maar uiteindelijk gaat het volgens de werkgroep om politieke keuzes, vooral wat de financiering betreft.

In beweging
Intussen staan de ontwikkelingen niet stil. Veel gemeenten zijn bezig met het sluiten van nieuwe contracten voor afvalverwerking, vaak met aanzienlijke financiële voordelen. Op diverse plekken lopen experimenten om de gescheiden inzameling te perfectioneren, want hoe preciezer er wordt ingezameld, hoe meer het oplevert bij de recyclingbedrijven. Duurzaamheidsdoelstellingen zijn voor alle betrokkenen vrijwel vanzelfsprekend. Daar bovenop komen dreigende berichten van grondstoffenschaarste, die met meer hergebruik te bestrijden zou zijn. Louter goed nieuws dus? Of vormt de economische situatie toch een bedreiging voor al die goede wil?

Dick Hoogendoorn, directeur van brancheorganisatie Vereniging Afvalbedrijven:
‘Op Europese schaal doet Nederland het gewoon goed. In een benchmark van de Europese Commissie staat Nederland met Oostenrijk aan kop. We voldoen ruimschoots aan de Europese verplichtingen.  En tóch willen we beter. Het besef is er dat je afval eigenlijk zo veel mogelijk moet hergebruiken en alleen als dat niet mogelijk is verbranden, maar dan wel de energie eruit halen. De behoefte bij gemeenten  om daar veel meer op in te springen, is nadrukkelijk aanwezig. De drive om te recyclen wordt vooral ingegeven door het streven naar duurzaamheid en in mindere mate vanwege grondstoffenschaarste. Er is een geleidelijke verschuiving van klimaatdoelstellingen naar de Resource Efficiency Roadmap waarin wordt gepleit om veel beter om te gaan met onze grondstoffen en deze waar mogelijk terug te winnen uit afval. Ook als de materiaalschaarste nog niet onmiddellijk voelbaar is, groeit wel  het brede besef dat het zonde is waardevolle grondstoffen weg te gooien.’

Om de recycling-ambities te behalen, is een trendbreuk in denken en handelen nodig, constateerde de werkgroep Huishoudelijk Afval. Hoogendoorn: ‘Je komt er niet met hier en daar wat optimaliseren. Grote steden als Amsterdam en Rotterdam zouden bijvoorbeeld eindelijk gft-scheiding moeten introduceren. Maar je ziet dat gemeenten ook moeten bezuinigen. De Roteb in Rotterdam gaat 2300 fte schrappen en brengt het aantal milieustraten terug van acht naar zes. Het is de vraag of je bij de gemeenten de handen op elkaar zult krijgen om met maatregelen te komen die kostenverhogend zijn. Dat heeft consequenties voor de reinigingsrechten of afvalstoffenheffing en de koopkracht staat al onder druk.’

 

Lagere tarieven
Aiko Klein, adviseur bij KplusV, is al bijna tien jaar betrokken bij gemeentelijk beleid op het gebied van leefbaarheid en afvalbeheer. ‘Afval is altijd in ontwikkeling.
Sinds de jaren negentig zijn er nieuwe organisatievormen ontstaan voor het inzamelen en het verwerken van afval. Gemeenten hebben daarbij verschillende keuzes gemaakt: in eigen beheer houden, uitbesteden of een mengvorm. Na tien, vijftien jaar is nu een periode van herijking
aangebroken.’

Klein schetst de ontwikkeling op het gebied van afvalverwerking: ‘In de jaren negentig werden met publiek geld, onder andere van energiemaatschappijen, afvalenergiecentrales gebouwd. Hiervoor golden langlopende contracten en een verplichting om een bepaalde hoeveelheid afval te leveren. Gaandeweg zijn ovens verkocht, geprivatiseerd. Er is aan de verwerkingskant een private markt ontstaan naast de publieke markt. De afgelopen jaren is deze markt in beweging gekomen doordat er contracten afliepen. Dat heeft geleid tot enorme tariefsdalingen. Er zijn gemeenten die zijn gezakt van 100 euro  tot 60 of zelfs richting de 40 euro per ton afval. Dat betekent dan in feite een lastenverlaging voor de burger, omdat de afvalstoffen uit een gesloten circuit van de afvalstoffenheffing betaald worden.’ Ook bij de (semi)publieke verwerkingsbedrijven constateert Klein discussies over de tarieven: ‘Daar zit de gemeente wel in een dubbele rol want je bent opdrachtgever en aandeelhouder. Als opdrachtgever ga je voor het goedkoopste contract, maar als je ook aandeelhouder bent, zit dat anders. Dan spelen er ook belangen vanuit de continuïteit van het publieke bedrijf.’

Die aanbestedingen, daar heeft de burger baat bij, bevestigt Hoogendoorn, maar het heeft consequenties voor de exploitatie van de afvalenergiecentrales. ‘We hebben in Nederland uitstekende verwerkingscapaciteit. Onderdeel daarvan zijn twaalf afvalenergiecentrales, die het restafval verbranden, hoofdzakelijk huishoudelijk. Er is te enthousiast gebouwd in het verleden en daardoor is er te veel capaciteit. Dat wordt versterkt door de economische teruggang; minder productie betekent minder afval. En dat wordt alleen maar erger als de trend naar meer recycling doorzet. Maar die trend is onomkeerbaar en ook zeer wenselijk.’ Met import van afval uit Engeland, waar afvalverbranding nog ver achterloopt, lijkt voorlopig het tij te keren. In 2011 is meer afval verbrand dan de jaren daarvoor, blijkt uit cijfers van AgentschapNL. ‘Een goede zaak’ vindt Hoogendoorn, ‘want zo verlaag je de druk om recyclebare stromen naar de afvalovens te brengen.’

Blijven bewijzen
Ook aan de inzamelingskant is een tweedeling ontstaan, constateert Klein. ‘Overheden met een eigen dienst die gekozen hebben voor samenwerking in  een overheidsbedrijf hadden daarvoor indertijd vaak als reden dat het personeel met goede sociale voorwaarden overging naar het nieuwe bedrijf. Maar ga je tien, vijftien jaar later op dezelfde manier verder? Het is in ieder geval niet een contract dat je even op kunt zeggen, want je hebt nauwere verbintenis met je eigen bedrijf. We zien in onze adviespraktijk ook dat de privatiseringstrend niet vanzelfsprekend doorloopt. Er zijn zelfs gemeenten die vanuit een uitbestedingssituatie terug zijn gegaan naar een overheidsbedrijf. Maar ook overheidsbedrijven die afgelopen jaren - bijvoorbeeld door het behalen van de afgesproken efficiëntietaakstellingen - hun meerwaarde hebben bewezen, moeten dat in de toekomst blijven doen.’

De afvalbedrijven moeten zich volgens Klein blijven bewijzen, en daar ligt op dit moment een uitdaging. ‘De makkelijkste efficiencyslagen zijn al gemaakt, daar is in veel gevallen de rek een beetje uit. De algemene tendens is om te kiezen voor het ontzorgen van de gemeente, dus steeds meer uit handen nemen op organisatorisch vlak, beleidsadvies en duurzaamheidsontwikkeling. Er liggen kansen op het sociale domein, bijvoorbeeld bij de invulling van taken volgens de Wet werken naar vermogen. Daar komen twee dingen samen en kunnen afvalbedrijven een rol spelen. De kunst is wel om de daarvoor benodigde expertise op een goede manier te organiseren. De taakuitbreiding, bijvoorbeeld voor begeleiding van mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt, moet niet ten koste gaan van het reguliere werk.’

Financiële prikkels
De goede wil is er wel, toch zijn financiële prikkels nodig om gemeenten en burgers tot daadwerkelijke actie aan te zetten. De werkgroep Huishoudelijk Afval ondersteunt de invoering van ‘diftar’ (gedifferentieerde tarieven), waarbij burgers meer betalen als ze meer restafval produceren. Dit systeem is inmiddels in ongeveer een derde van de Nederlandse gemeenten ingevoerd.
Tegenstanders vrezen afvaltoerisme en zien op tegen investeringen in nieuwe afvalinzamelsystemen.

Gescheiden afval inzamelen kost geld, deels gecompenseerd door bijdragen uit de producentenverantwoordelijkheid. De financiële impuls om gescheiden te gaan inzamelen zit aan de ene kant in de opbrengst van het te recyclen materiaal  en in het beperken van de kosten voor verbranding van restafval. Maar alleen een financiële prikkel is niet voldoende.
Hoogendoorn: ‘De praktijk wil nog wel eens wat weerbarstiger zijn. Je moet die afvalhiërarchie wel ondersteunen en zo nodig afdwingen met wetgeving. Dat is
 
met name nodig om de vele goedwillende bedrijven te beschermen tegen free riders, die met goedkope en vanuit milieuoptiek bezien inferieure verwerkingsmethoden de markt verpesten.

Ook Klein constateert dat regelgeving vanuit de overheid telkens weer de impuls was om actie te ondernemen. Vanaf het verplichtstellen van scheiding van gft in de jaren negentig, tot in 2006 de productverantwoordelijkheid voor kunststof. ‘Dat we nu in 2012 plastic gescheiden inzamelen of via nascheiding apart houden, is  echt wel toe te schrijven aan die beleidswijziging en niet omdat daar vanzelf een markt ontstond. Door de steeds lagere verwerkingstarieven voor restafval, wordt die financiële prikkel immers steeds kleiner.’

Voorsprong
Hoogendoorn is niet pessimistisch: ‘Ik geloof er heilig in dat we op de langere termijn wel degelijk toegaan naar een situatie met veel meer recycling, veel meer slimme inzamelsystemen om afval apart te houden. Daarvoor loopt al een aantal interessante pilots in het land. Er gebeurt al erg veel en we zijn ervan overtuigd dat de tendens op de langere termijn zal zijn dat de hoeveelheid restafval afneemt, door preventie en door beter scheiden. Daarvoor is wel een robuuste laagdrempelige structuur nodig die het de burger niet onnodig ingewikkeld maakt.’ Enige temporisering is volgens Hoogendoorn wel realistisch. ‘Wat een interessante vraag gaat worden, is in welk tempo de voorgestelde maatregelen worden doorgevoerd en hoeveel men bereid is daarvoor te betalen. En dat vanuit het gezichtspunt dat we in Europa eigenlijk heel goed scoren.’

Maar Klein waarschuwt voor de wet van de remmende voorsprong: ‘Nederland was met afvalscheiding goed bezig en dat zijn we ook nog steeds wel. Maar het is de kunst om voorop te blijven lopen. We hebben een goed startpunt, maar moeten vooral ook zorgen dat we goed blijven. En dat gaat niet vanzelf. Daarbij zijn alle partijen aan zet.’