Stresstest biedt raadsleden inzicht

Na de banken is de stresstest inmiddels ook ingeburgerd in gemeenteland. Zo’n test biedt integraal en samenhangend inzicht in de financiën. Inmiddels hebben zo’n 150 gemeenten een stresstest ondergaan. In dit artikel een beschrijving van de meerwaarde van een stresstest als aanvulling op de reguliere planning-en-controlinstrumenten.

Een stresstest biedt een integraal en samenhangend beeld van de financiële positie van een gemeente: Wat is de omvang van de reserves en de voorzieningen? Wat is de omvang van de investeringen? Hoe ontwikkelt de schuldpositie zich? Hoe staat het met de grondexploitaties? Hoe ontwikkelen de risico’s zich en is het weerstandsvermogen dat gemeenten hiervoor hebben opgebouwd toereikend? Hoe ontwikkelt de begroting en hoe flexibel is de begroting? En nog een stap verder: wat is de gevoeligheid van de begroting voor externe en interne ontwikkelingen zoals rentewijzigingen, groei van het aantal bijstands- en Wmo-gerechtigden, investeringen en decentralisaties van taken naar de gemeenten?  Al deze vragen komen terug in de test. Stresstest gemeente Hardinxveld-Giessendam, raadsinformatiesysteem 8 april 2011, test uitgevoerd door Deloitte De reikwijdte is breder dan een opsomming van reserves, exploitatie, risico’s en weerstandscapaciteit. Het gaat ook om de paragrafen en de programma’s, het financieel beleid dat ten dienste staat van de realisatie van maatschappelijke effecten. Het is een momentopname, een instrument voor het beoordelen van de financiën op hoofdzaken en in onderlinge samenhang. De uitkomsten van stresstesten halen soms landelijke dagbladen zoals het onderzoek van april 2012, dat inzicht geeft in de effecten van exogene schokken op de financiën van de gemeente Amsterdam. Trouw 8 mei 2012, toelichting financiële stresstest resultaten Amsterdam, Rotterdam, Den Haag en Eindhoven, SEO

A4’tje voor raadsleden
Doordat de financiën van de gemeenten onder druk staan, moeten raadsleden keuzes maken en is de controlerende rol van raadsleden ten aanzien van de financiën belangrijk. Ieder raadslid wil voorzieningen voor de burger handhaven of realiseren, maar wil ook voorkomen dat de gemeente onder zijn of haar toeziend oog bankroet raakt. Raadsleden hebben daarom behoefte aan inzicht in de financiële situatie; liefst in één oogopslag. Daarvoor wordt een benchmark uitgevoerd met een vergelijkbare gemeente qua inwoners, centrumfunctie en sociale en fysieke structuur, bijvoorbeeld op het terrein van lokale lasten, gemiddeld inkomen per persoon, de algemene uitkering, gemiddelde WOZ-waarde, balanstotaal, weerstandsvermogen en risicoprofiel. Vervolgens is in bijvoorbeeld de stresstest van de gemeente Hardinxveld-Giessendam De stresstest van Deloitte Hardinxveld-Giessendam en de stresstest SEO Amsterdam zijn tijdens de kenniskring risicomanagement op 10 mei 2012 in Utrecht gepresenteerd. een kwalificatie gegeven op de schaal van zeer gunstig tot ongunstig. Uit de test in 2011 bleek de schuldpositie ongunstig en het weerstandsvermogen gunstig.

Voorbeeld indicatoren stresstest

​1.Weerstandsvermogen                                              
​2.​Schuldpositie
​3.​Verhouding schuldpositievaste activa
​4.​Reservepositie
​5.​Verhouding activa - reserves
​6.​Voorzieningen
​7.​Gespaard voor onderhoud
​8.​Garantiestelingen
​9.​Rentelasten
​10.​Rentelasten eigen financieringmiddelen
​11.​Rente toegerekend aan investeringen en grondexploitaties
​12.​Grondexploitaties
​13.​Niet in exploitatie genomen gronden
​14.​Meerjarenbegroting (o.a. gevoeligheid)
​15.​Risicoprofiel: klein - gemiddeld - groot
 

Hoewel al verschillende jaren inhoudelijke verbeteringen zijn te constateren in de opzet en de aangeboden informatie in de jaarstukken van gemeenten, wijst de praktijk uit dat veel raadsleden financiële stukken ingewikkeld vinden. Ministerie BZK, evaluatie financiële functie gemeenten en provincies 2010 Raadsleden krijgen buitengewoon veel informatie te verwerken: stukken vanuit het stadhuis, stichtingen en verenigingen, de eigen politieke partij en post van burgers. Het A4’tje van de stresstest biedt dan een samenvattend overzicht waarbij daarnaast ook diepgravende onderzoeken en detail-informatie beschikbaar kunnen zijn over bijvoorbeeld de grondexploitaties, risico’s en gemeentegaranties. De gepresenteerde informatie uit de test is dus vaak een bundeling van bestaande informatie waarbij ook een vergelijking met andere gemeenten wordt gemaakt. Een fractie kan zich op basis van het integrale en samenhangende financiële A4’tje en aan de hand van het politiek program en/of coalitieakkoord richten op de zaken die ertoe doen. Ook biedt het ondersteuning voor een motie, amendement of het stellen van een (schriftelijke) vraag. Compacte informatie in één oogopslag, bijvoorbeeld in de aanbiedingsbrief bij de jaarstukken kan daarbij een hulpmiddel zijn. Waar het voor een raadslid om gaat, is dat de stresstest en de aangeboden informatie over de financiële positie vast onderdeel is van de reguliere planning-en-controlcyclus.

De stresstest biedt een handig overzicht op een A4’tje

De wereld achter de cijfers
Voor de controller en de organisatie is een trendmatig inzicht in de indicatoren vanuit de stresstest ook nuttig om de control-rol in de organisatie verder te ontwikkelen. Het is de kunst voor de controller tijdige en relevante financiële informatie voor het bestuur en de politiek te ontsluiten. Het gaat vooral om de wereld achter de gepresenteerde cijfers. Verontrustende cijfers over bijvoorbeeld een hoge schuldpositie dan wel risico’s grondexploitatie kunnen een prikkelende en motiverende werking hebben op het college van burgemeester en wethouders.

Van belang daarbij is het onderscheid tussen politieke en clan control (soft control op basis van emotie) en financiële of beleidscontrol (harde control op basis van feiten). Tijdschrift B&G, Politieke control, maart 2011 De stresstest valt onder de harde control: het is een bundeling van bestaande inzichten over de financiële situatie van een gemeente. De uitkomsten van de stresstest worden vervolgens in de politieke arena ingebracht ter ondersteuning van besluitvorming en/of het uitoefenen van de controlerende rol. Een stresstest wordt niet door de raad vastgesteld, het is louter bedoeld als indicatie of een gemeente in zwaar financieel weer verkeert. Een raadslid is een gekozen volksvertegenwoordiger die opereert in een politieke omgeving waarin vooral de kwaliteit van de argumentatie en overtuigingskracht telt (gepaard gaande met emotie).

Angst onder controle
De toegevoegde waarde van de strestest is afhankelijk van de balans tussen controle en vertrouwen. Is er een samenwerkingscultuur? De neiging bestaat door te schieten in regelgeving als de controle faalt, zoals bij de vuurwerkramp in Enschede. Filosoof Kinneging Dagblad Trouw 10 december 2011 stelt dat daarvoor een alternatief bestaat: deugd en integriteit. Wie dit beheerst, heeft geen controleur nodig. Het  gaat dan ook om moed. Die is volgens Kinneging nodig om angst onder controle te houden. Angst die ervoor zorgt dat we niet doen wat we eigenlijk moeten doen. Overigens is er altijd controle nodig omdat volgens Kinneging de mensen geen engelen zijn. Denk aan de bankaffaire en de recente affaires bij woningcorporaties. Het gaat om het evenwicht tussen vertrouwen en controle. Deze twee zijn geen tegenstelling, maar bij de juiste balans versterken zij elkaar. Dan is er geen sprake van ‘controlitus’, maar ook niet van blind vertrouwen.

Bij de juiste balans is er geen sprake van ‘controlitus’, maar ook niet van blind vertrouwen.

Hoogleraar Ankersmit Dagblad Trouw 17 december 2011 geeft in het kader van het opkomend populisme aan dat controle van levensbelang is. Hij noemt verantwoording afleggen de belangrijkste eigenschap/deugd voor een volksvertegenwoordiger. Het openbaar bestuur dient voortdurend verplicht te worden uitvoerig in het openbaar rekenschap af te leggen van al zijn doen en laten. Dit werkt volgens Ankersmit als tegengeluid van populistische politici die als luidruchtig doorgeefluik functioneren voor wat zij menen te beluisteren. Nu doet zich hierbij voor raadsleden wel een dilemma voor. In de raadszaal vinden discussies plaats over kaderstellen en controle (bijvoorbeeld op basis van de uitkomsten van de stresstest) maar burgers en pers stellen vooral vragen over concrete zaken zoals een onveilige oversteekplek voor fietsende scholieren. Daar zit vaak niet veel kaderstelling of controle bij. Dit dilemma blijft en is wellicht ook niet erg; raadsleden zijn toch ook volksvertegenwoordiger? Maar het is wel relevant om te benoemen en rekening mee te houden, aangezien dit fenomeen kan bepalen of beïnvloeden wat raadsleden met de uitkomst van de stresstest doen.

 

Soft control
Eerder is aangegeven dat een stresstest harde fi anciële informatie bevat. Een interessant ontwikkelpunt kan zijn dat de stresstest wordt aangevuld met informatie vanuit de soft control, zoals tevredenheid van raadsleden over de planning-en-controldocumenten en het financiële beeld maar ook het aantal moties van afkeuringen, treurnis en wantrouwen. Dat laatste zegt nadrukkelijk iets over het vertrouwen tussen het college en de raad. Het nadeel van het opnemen van soft controls in de stresstest is dat de hardheid van de stresstest (eventueel) ter discussie kan komen te staan.

Het ministerie van BZK heeft in een evaluatie van de planning-en controlinstrumenten beschreven dat er een relatie is tussen de tevredenheid van raadsleden over de controlinstrumenten en de wisselwerking tussen raad en college. Dat heeft ook te maken met de invulling van de kaderstellende rol van de raad. De essentie is om de raad aan de voorkant vroegtijdig in een beleidsproces te betrekken. Door het tijdig betrekken van de raad in omvangrijke beleidskeuzes, ontstaat vertrouwen en betrokkenheid. Een voorbeeld hiervan is het trechtermodel. Bij dit besluitvormingsmodel ligt het beleidsinitiatief bij de raad en komt het college met verschillende uitwerkingen komt. Door het trechteren ontstaat betrokkenheid en kan de wil tot samenwerking tussen de raad  en het college worden vergroot. Het geheim zit hem in het tijdig, stap voor stap meenemen van de gemeenteraad bij belangrijke (beleidsmatige en financiële) keuzes.

Ook voor de accountant
De accountant controleert de jaarrekening en geeft een oordeel over het getrouwe beeld van activa en passiva en baten en lasten. Ook beoordeelt hij of de jaarrekening in overeenstemming is met de begroting en met van toepassing zijnde wettelijke regelingen. De paragraaf weerstandsvermogen met in meer of mindere mate inzicht in de financiële positie maakt deel uit van het jaarverslag  en wordt marginaal getoetst door de accountant. De financiële positie komt in het oordeel van de accountant dus nauwelijks voor. Toch is het onvoorstelbaar belangrijk dat de accountant kennis heeft van de financiële positie van een gemeente en de bijhorende risico’s. Het maatschappelijk verkeer en gemeenteraden vragen terecht in toenemende mate van de accountant om zijn zienswijze daarop. Een goed voorbeeld is de publieke managementletter voor gemeenten van 6 juni 2012 van de Nederlandse Beroepsorganisatie van Accountants (NBA). Voor de accountant is dus inzicht in het integrale financiële beeld cruciaal. Hij haalt hier risico’s, trends, aandachtspunten en ontwikkelingen uit waarover hij met de controller, het management, het college en de gemeenteraad
in gesprek en zo nodig in discussie gaat. Uiteraard moet de accountant hierbij geen politieke standpunten innemen en dus vooral in de sfeer van harde control blijven. Maar het is voor een accountant (al langer) geen optie het niet over de financiële positie en risico’s links te laten liggen.

Het is belangrijk dat de accountant kennis heeft van de financiële positie van een gemeente en de bijhorende risico’s.

Voor de accountant is minstens zo belangrijk om vast te stellen dat de gemeente zelf (van ambtelijke organisatie tot en met gemeenteraad) actief bezig is met het scherp krijgen en houden van de financiële positie. Dat illustreert namelijk in hoeverre een gemeente bezig is met het versterken van de interne beheersing (checks en balances), de kwaliteit van het planning-en-controlinstrumenten, het bouwen aan vertrouwen en control en het toepassen van risicomanagement. De stresstest is ook voor de accountant een prima aanvullend hulpmiddel om een integraal zicht te hebben op de financiële positie van een gemeente.

Cijfermatige overzichten zoals uit de stresstest tonen trends waar zowel de organisatie als het bestuur (uitvoeren en verantwoording afleggen) en de politiek (kiezen en bewaken hoofdlijnen van beleid en financiën) veel aan hebben. Door de wildgroei aan informatie  en populistische oppervlakkige conclusies, is juist behoefte aan integrale trendcijfers. Heldere cijfermatige overzichten dragen bij aan vertrouwen. Het is van belang dat raadsleden, collegeleden, ambtenaren en de accountant in gesprek komen over tijdige en relevante financiële raadsinformatie, effectieve control, risico’s en kansen; dat wil zeggen een mix van cijfers, prestaties en beleidstoelichtingen. De opzet van de programmabegroting en de paragrafen kan hiertoe een prima aanleiding zijn. Men kan
daarbij ook de opzet van raad- en collegevoorstellen betrekken en afspraken vastleggen in het handboek Bestuuradvisering.
Van belang daarbij is wel periodiek (minimaal eens in de vier jaar) na te gaan of de betrokkenen nog dezelfde verwachtingen hebben. Minstens zo belangrijk is ook het inlevingsvermogen van raadsleden en controllers. Controllers vragen zich af hoe financiële en beleidsmatige informatie voor de raad optimaal ontsloten wordt. De uitkomst van een stresstest bevat deze relevante beleidsmatige en financiële informatie.

 
Meerwaarde stresstest
In dit artikel werd de noodzaak en het nut van de stresstest geschetst vanuit verschillende perspectieven. Voor alle partijen is er een duidelijke toegevoegde waarde.
Voor een raadslid biedt de stresstest inzicht in de gemeentefinanciën in een notendop. Het biedt inzicht te midden van een politieke omgeving (de emotionele bril). Tijdschrift B&G maart 2010 Controle is goed, vertrouwen is beter; zomer 2010, Politieke control; maart 2011 Hoe raadsleden effectiever kunnen optreden; september 2011 Naar effectieve control Voor een controller is het een indicatie of de organisatie in control is en een hulpmiddel om de jaarstukken qua informatievoorziening uit te breiden (de feitelijke, rationele bril). Het is een instrument om bij de begroting de juiste afweging te kunnen maken bij noodzakelijke beleidsbeslissingen.
De controller heeft hierbij de taak om politiek relevante en tijdige informatie te ontsluiten voor het bestuur en de politiek. Bijvoorbeeld met financiële indicatoren in één oogopslag in de aanbiedingsbrief bij de jaarrekening. Ook kan gedacht worden aan de doorontwikkeling van de paragraaf weerstandsvermogen
waarin nadrukkelijker aandacht wordt besteed aan de indicatoren uit de stresstest.
De accountant controleert de jaarrekening. Voor de accountant is het daarnaast minstens zo belangrijk om zicht te hebben op de integrale financiële positie, risico’s en kansen en om vast te stellen dat de gemeente zelf (van ambtelijke organisatie tot en met gemeenteraad) actief bezig is met het scherp krijgen en houden van de financiële positie. Ook is het goed dat de accountant het gesprek en zo nodig de discussie hierover aangaat.

Het gaat uiteindelijk om de verankering van de essentie van de stresstest in de organisatie, binnen het bestuur en de politiek om hiermee op financieel gezonde wijze de doelstellingen en voorzieningen voor de inwoners te realiseren. Kortom: de stresstest zorgt voor inzicht voor raadsleden, controllers en de accountant. De auteurs bedanken Sietze van den Berg van het ministerie van BZK .

Timon van Zessen is beleidscontroller van de gemeente Gorinchem en raadslid van de gemeente Hardinxveld-Giessendam. Het artikel is op persoonlijke titel geschreven.

Rein-Aart van Vugt is accountant bij Deloitte en betrokken bij veel stresstesten bij gemeenten en provincies. Het artikel is op persoonlijke titel geschreven.

Trefwoorden: Tags: Financiering

Uw bijdrage

Log in met om uw bijdrage te plaatsen.