Uitgelicht

Wat speelt er momenteel op het gebied van gemeentefinanciën? Medewerkers van het expertisecentrum gemeentefinanciën van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten lichten enkele belangrijke onderwerpen toe.

Oogkleppen af voor nieuw verdeelmodel WWB

Al sinds de invoering van de Wet werk en bijstand (WBB) in 2004 bestaat onvrede over het verdeelmodel. Een motie van de gemeente Heerlen op het VNG-jaarcongres 2006 met de oproep voor een ander systeem werd met ruim 96 procent van de stemmen aangenomen. In het voorlopig akkoord spraken Rijk en VNG al af het model te heroverwegen. Hoewel het beoogde hoofdstuk 6 van de bestuursafspraken (Wet werken naar vermogen) uiteindelijk niet daarin is opgenomen, is het Rijk een traject gestart om tot een nieuw verdeelmodel te komen voor de Wet werk en bijstand.

Prikkelen
Hoe zat het ook al weer? Tot 2004 nam het Rijk het grootste deel van de kosten voor de bijstand voor zijn rekening. Het Rijk droeg 90 procent van de kosten; gemeenten pasten de resterende 10 procent bij. (Alleen in 2003 was er voor één jaar sprake van een verdeling van 75 procent voor het Rijk en 25 procent voor gemeenten). Indertijd is er bewust voor gekozen om de bijstand vorm te geven als een specifieke taak. Dit betekent dat het Rijk gemeenten moet toerusten met voldoende middelen voor het uitvoeren van deze taak (artikel 108 Gemeentewet). Dat principe is met de komst van de WWB in 2004 niet aangetast. Dit is ook expliciet vastgelegd in de WWB zelf (artikel 69):  Het budget moet macro gezien ‘toereikend’ zijn. De filosofie van de WWB is echter tevens gemeenten te prikkelen mensen aan het werk te helpen. Omdat er macro genoeg budget moet zijn, moet de prikkel vooral gezocht worden in hoe het budget verdeeld wordt.

Rechtvaardige verdeling
Bij de verdeling van het budget maakt het ministerie gebruik van een objectief verdeelmodel. Het budget dat de individuele gemeente uiteindelijk krijgt, wordt 
bepaald op basis van variabelen die van invloed zijn op de bijstandsuitgaven van gemeenten. Er worden alleen variabelen gebruikt waarvan de hoogte niet, of niet rechtstreeks, te beïnvloeden zijn door gemeenten. De relatie tussen deze factoren en de bijstandsuitgaven wordt geschat op basis van een regressieanalyse. Op basis hiervan zou een rechtvaardige verdeling tot stand komen. Gemeenten die goed presenteren ervaren een positieve prikkel in de vorm van een overschot, gemeenten die minder goed presteren ervaren een negatieve prikkel doordat ze het tekort zelf moeten opvangen.

Hoewel het in theorie prachtig klinkt, is het model bepaald niet optimaal. Allereerst lijken de uitkomsten van het model niet samen te hangen met de prestaties van gemeenten. Dat stelde ook de Raad voor Financiële Verhoudingen onlangs weer vast. Veel wethouders en directeuren van sociale diensten hebben niet het gevoel dat zij de mate waarin zij uitkomen met hun budget kunnen beïnvloeden. Zij beschouwen budget en prestaties als grootheden die los van elkaar staan. De verdeling is iets voor experts dat buiten hun invloedssfeer ligt. Als je niet het idee hebt dat je de uitkomst kan beïnvloeden, hoe moet je er dan op sturen?

Sleutelen aan het model
Daarnaast zijn er in de loop der jaren steeds meer zijwieltjes aangebracht om
het huidige verdeelmodel te stutten. Naast de Incidenteel Aanvullende Uitkering  (IAU) is er een Meerjarig Aanvullende Uitkering (MAU) gekomen, voor gemeenten die ernstig in de problemen komen. Vooraf vindt bovendien bij meer dan de helft van de gemeenten eveneens al een correctie plaats ten opzichte van de werkelijke uitgaven om al te grote herverdeeleffecten te beperken. Verder is aan het model zelf gesleuteld en jaarlijks moet het verdeelmodel worden geactualiseerd op basis van uitgaven in het verleden om de uitkomsten niet uit de bocht te laten vliegen. Hierdoor is niet alleen de prikkelwerking van het model verstoord maar is het model ook onbegrijpelijk geworden: slechts een zeer beperkt aantal gemeenten ontvangt ook echt een ‘objectief’ budget.

Inmiddels heeft adviesbureau Berenschot verkend hoe het verdeelmodel verbeterd kan worden en welke alternatieve modellen interessant zijn. Vier varianten worden nu verder uitgewerkt. Hieruit zal begin 2013 gekozen worden, zodat voor het budget 2014 een nieuwe systematiek geldt.
Gemeenten delen het uitgangspunt van prikkelwerking. Maar de zoektocht naar een nieuw verdeelmodel moet zich niet vernauwen tot het versterken van de prikkelwerking door het risico dat gemeenten lopen te vergroten. Het verdeelmodel moet gemeenten ertoe aanzetten om de uitgaven omlaag te brengen via activerend beleid en uitvoering. Duidelijk is echter dat deze prikkel in balans moet zijn met de financiële risico’s die gemeenten voor hun rekening kunnen nemen.

Statistische pech
Het is een illusie een perfect werkend model te ontwikkelen, dus waarin een perfecte mix is tussen prikkelwerking en risicoafdekking. Dat is nu ook al een probleem: het huidige verdeelmodel kent van zichzelf geen begrenzing van het financiële risico dat bij een individuele gemeente wordt neergelegd. We moeten voorkomen dat het model losstaat van de werkelijkheid en gemeenten overgeleverd zijn aan ‘statistische pech’ van een imperfect model. Op het betrekken van de historische data bij het vaststellen van het budget zou dan ook geen taboe moeten rusten. Een model dat historie en objectiviteit op een slimme manier weet te combineren, moet serieus een kans krijgen.

 

Regeerakkoord Rutte II raakt gemeentelijke financiën hard

Op 29 oktober 2012 presenteerden Mark Rutte en Diederik Samson het regeerakkoord van het kabinet Rutte II. De in dit akkoord aangekondigde nieuwe bezuinigingsronde raakt ook de gemeentelijke financiën hard. Op deze plaats staat een overzicht van nieuwe maatregelen met de grootste impact op de gemeentelijke financiën. Elders in dit magazine is ruim aandacht voor de negatieve consequenties van eventuele afschaffing van het BTW-compensatiefonds.

Continueren trap op, trap af
Volgens de trap-op-trap-af-methodiek delen gemeenten mee in de grote bezuinigingsopgaven waar het Rijk voor staat.
In de Startnota die op 7 december naar de Tweede Kamer is verzonden is duidelijk geworden dat voor 2013 een nominale groei van het gemeentefonds is voorzien op 0,1% van de algemene uitkering. Bij een inflatie boven de 2% betekent dit een grote reële krimp van de algemene uitkering.
Op 2014 na (een eenmalige nominale groei van 4,8%) ziet het beeld er tot en met 2017 negatief uit en is een reële krimp van de algemene uitkering te voorzien.

Afromen gemeentefonds op onderwijshuisvesting
Er vindt een uitname plaats uit het gemeentefonds van 256 miljoen euro op het punt van de onderwijshuisvesting.  Dit bedrag is vanaf 2015 onderdeel van de lumpsum voor het funderend onderwijs. Voor gemeenten betekent deze korting van 256 miljoen euro een directe krimp  van de algemene middelen. Deze uitname bemoeilijkt het herijken van de verdeling van het gemeentefonds en wekt de suggestie dat gemeenten structureel geld in de zak hielden. Dat beeld is niet correct: het geld is aangewend om hogere uitgaven in bijvoorbeeld het cluster veiligheid op te vangen.

Kostenbesparingen opschaling gemeenten
Het op grote schaal samenvoegen van gemeenten leidt volgens het nieuwe kabinet tot flinke schaalvoordelen. Het kabinet loopt hierop alvast vooruit door een deel van de vermeende kostenbesparing uit het gemeentefonds te halen. Centraal staat het uitgangspunt dat gemeentelijke organisaties efficiënter kunnen werken  dan zij nu doen. De korting loopt op van 60 miljoen euro in 2015 tot 180 miljoen euro in 2017. In de daaropvolgende jaren loopt de korting op tot uiteindelijk 975 miljoen euro in 2025. Het uitlichten van het bedrag uit het gemeentefonds is in tegenspraak met de bestaande cultuur rond de financiële verhoudingen waarbij efficiencywinst toevalt aan de bestuurslaag waar deze wordt gegenereerd.

Begeleiding AWBZ en versobering huishoudelijke hulp
De verdergaande decentralisatie van de AWBZ-taken met een korting van 1,6 miljard euro en het uitkleden van de huishoudelijke hulp met een korting van 1,14 miljard euro in 2016, zijn geen directe kortingen op het gemeentefonds. De impact is echter groot. Gemeenten gaan grote financiële risico’s lopen, met consequenties voor de normale bedrijfsvoering en de vrije bestedingsruimte. Gemeenten worden hierdoor kwetsbaarder.

Schatkistbeleggen en Wet hof
Het schatkistbeleggen (een vereenvoudiging van ‘schatkistbankieren zonder leen-
faciliteit’, zie ook op pag 26) en de Wet hof lijken doorgezet te worden door het nieuwe kabinet. Hoewel dit geen directe kortingen betreft en het besluit op het moment van schrijven nog niet definitief is, heeft het doorgaan van deze nieuwe wetgeving gevolgen voor de organisatie van de gemeentelijke financiën. Gecombineerd met de nieuwe maatregelen uit het regeerakkoord staan gemeenten in de komende jaren voor een grote uitdaging op financieel gebied.

Het totale bedrag dat gemeenten alleen  al via het gemeentefonds en het BTW-compensatiefonds in 2017 gekort worden, bedraagt ruim 1 miljard euro. Daarnaast zorgen de decentralisaties en de versobering van de huishoudelijke hulp voor een verschuiving van de financiële risico’s van het Rijk naar gemeenten. Wanneer ook de Wet hof en het schatkistbeleggen doorgaan, lijken de gemeenten de komende jaren met handen en voeten gebonden.

Trefwoorden: Tags: WWB

Uw bijdrage

Log in met om uw bijdrage te plaatsen.