Maten voor gemeenten

E. Pommer, I. Ooms, A. van der Torre en S. Jansen, Maten voor gemeenten 2012. Prestaties en uitgaven van de lokale overheid in de periode 2005-2010. Sociaal en Cultureel Planbureau, Den Haag november 2012. Die reeks komt voort uit een situatie die we ons nu bijna niet meer kunnen voorstellen: stijgende rijksuitgaven en dus ook hogere stortingen in het gemeentefonds, vanwege het principe trap op - trap af. In de huidige context zouden we dan ook korte metten moeten maken met dit soort rapporten.

Bezuinigen is iets wat landelijke politici met een gerust hart aan gemeenten overlaten. Maar als er nieuw geld te besteden valt, beslissen ze daar toch liever zelf over. Het bevestigde de bezwaren die de legendarische Amsterdamse wethouder Wibaut al in 1929 had tegen de vervanging van de gemeentelijke belastingen door het gemeentefonds: op die manier zouden de gemeenten hun beleidsvrijheid verliezen. E. Slot en H. Moor, Wibaut. Onderkoning van Amsterdam. Bert Bakker, Amsterdam 2009: 225-233. En dus kwam er ruim tien jaar geleden  een plan om meer inzicht te geven in de gemeentelijke bestedingen, het Plan van Aanpak Transparantie in de financiële verhoudingen, oftewel Plavat. Sommigen dachten dat het hier ging om een collega van de door Kees van Kooten gecreëerde Oost-Europadeskundige dr. Clavan, maar het was een beleidsdocument. Daarin werd onder meer voorgesteld te meten wat de gemeenten realiseren met het extra geld dat ze van het Rijk ontvangen. De opdracht werd verstrekt aan het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP).

Misschien had de Raad voor de financiële verhoudingen, de Algemene Rekenkamer of het Centraal Planbureau meer voor de hand gelegen, maar het SCP had al ervaring met de analyse van de productie in de quartaire sector. Jaarlijks verschijnt sindsdien een rapport onder de curieuze naam Maten voor gemeenten. Alsof je uit de feitelijke ontwikkeling bij het collectief van de gemeenten een norm kunt afleiden voor individuele gemeenten. Het betekende ook niet dat de gemeenten in de maat moesten lopen. En de titel wilde zeker niet zeggen dat ze zich bij het SCP beschouwden als maatjes voor de gemeenten.

Achterblijvende productie
Een constante lijn in de rapporten is dat de productie van gemeenten achterblijft bij de groei van de reële uitgaven. Ook nu weer. In de periode 2005-2010 zijn de gemeentelijke uitgaven gecorrigeerd voor inflatie gemiddeld met 2,1 procent per jaar gestegen, en de productie slechts met 0,5 procent. Overigens zijn de uitkomsten van het SCP weinig stabiel. In 2011 vond men dat de uitgaven per productie-eenheid in 2009 met 6 procent waren gestegen3, in 2012 bleek dat bij nader inzien slechts 3 procent E. Pommer en I. Ooms, Maten voor gemeenten 2011. Een analyse van de prestaties van de lokale overheid. Sociaal en Cultureel Planbureau, Den Haag oktober 2011: 29., zonder dat dit verantwoord wordt.  Met dank aan Jan Verhagen.
Er is dus een negatieve productiviteitsontwikkeling van -1,6 procent. Dat klinkt niet als goed nieuws. Wie dit voor het eerst hoort, zou verwachten dat de minister van Binnenlandse Zaken naar de Tweede Kamer wordt geroepen om verantwoording af te leggen over de manier waarop gemeenten hun geld besteden. En dat het kabinet zou besluiten geen accressen meer toe te kennen voordat de gemeenten hun leven gebeterd hadden.

Dat gebeurt echter niet. Maten voor gemeenten zorgt nog niet voor het kleinste rimpeltje in de Hofvijver. Het werd ook pas na twee maanden aan de Tweede Kamer toegestuurd.TK 2012-2013 33 400 B Nr. 6. Dat er zo weinig om te doen is, komt doordat iedereen wel weet dat het SCP helemaal niet in staat is de ontwikkeling van gemeentelijke productie te meten, en dat dus het getal van -1,6 procent helemaal niets zegt.
Bij het SCP realiseert men zich dat inmiddels ook. Toen men in 2004 over
 

de periode 1996-2001 constateerde dat de relatieve kostprijs van gemeentelijke
diensten gestegen was met 1,3 procent per jaar, stond er boven het persbericht ‘Stagnerende groei gemeentelijke dienstverlening’. Nu dit is opgelopen naar 1,6 procent per jaar heeft men een heel wat optimistischer kop: ‘Gemeenten presteren goed en geven meer uit’. Dat komt omdat er nu naar aanleiding van de kritiek op eerdere afleveringen in de reeks meer aandacht wordt geschonken aan de kwaliteit.

Indicatoren
Hoe komt men bij het SCP aan zijn gegevens? Voor de uitgaven is dat niet zo’n probleem. Die worden verzameld door het CBS op basis van de ‘Informatie voor
derden’ die de gemeenten moeten verstrekken: die wonderlijke bijlage bij de gemeentebegroting waarvan de minister van Binnenlandse Zaken niet wil dat gemeenteraadsleden hem zien, hoewel het CBS de uitgaven per gemeenten gewoon op internet zet.
Maar de gemeentelijke prestaties, dat is andere koek. Het SCP gebruikt daarbij vier methoden, afhankelijk van de meetbaarheid van de productie, van de resultaten en van de prijzen. Wanneer zowel de productie als de resultaten meetbaar zijn, gebruikt men prestatie-indicatoren. Zijn de resultaten niet meetbaar maar de productie wel, dan gebruikt men gebruiksindicatoren. Is de productie niet meetbaar maar de prijzen wel dan gebruikt men waarde-indicatoren. Zijn productie noch prijzen meetbaar dan gebruikt men normeringsindicatoren.
Idealiter zou het SCP zich moeten baseren op de productie. Daarbij doet zich echter het probleem voor: wat is het product en wat het gebruik? Zie ook P. Bordewijk en H.L. Klaassen, Begroten met beleid. Pleidooi voor planning en control op maat bij de gemeenten. Handboek Public Management Sdu, Den Haag 2011: 113-117.Dat geldt vooral wanneer  de gemeente een voorziening bekostigt vanwege de beschikbaarheid.

De invloed van preventie
Mijn belang als burger bij het functioneren van de brandweer is dat deze er zo snel mogelijk is als mijn huis in brand staat. Je zou dus de gemiddelde aanrijtijd moeten berekenen: als die lager wordt, presteert de brandweer beter.
Maar dat is niet wat het SCP als de presttie van de brandweer aanmerkt. Het SCP baseert zich op het aantal gebluste branden. Als dat afneemt, neemt de prijs per gebluste brand toe en daalt dus de productiviteit van de brandweer. Het SCP noemt dat zelf de veiligheidsparadox: naarmate preventie beter werkt, daalt de productiviteit van de brandweer. Maar dat geeft dan toch ook duidelijk aan dat het aantal gebluste branden eerder een gebruiksindicator is dan een prestatie-indicator.  Dit probleem speelt bij meer overheidstaken. Bij de inzameling van huisvuil wordt de hoeveelheid ingezameld vuil als prestatie-indicator opgevoerd. Maar dit is ook een gebruiksindicator, die naar beneden gaat bij een succesvol preventiebeleid, zodat het lijkt alsof de kosten per eenheid product stijgen en de productiviteit daalt. Een betere maatstaf voor de productie zou zijn het aantal adressen waar wekelijks huisvuil wordt opgehaald.

Openbaar vervoer
Bij openbaar vervoer werkt het omgekeerd. Hier constateert het SCP dalende kosten per reizigerskilometer, vanwege intensiever gebruik, overigens niet specifiek bij de gemeentelijke vervoersbedrijven, maar in het gehele stads- en steekvervoer. Maar ook daarbij gaat het voor mij als burger
om de beschikbaarheid, en is dat de reden dat de overheid ongeveer de helft van de kosten voor haar rekening neemt.
Aanbestedingen zijn daarom gebaseerd  op dienstregelingsuren (DRU’s), het aantal uren dat bussen en trams volgens de dienstregeling in bedrijf zijn om reizigers te vervoeren. Maar het hele begrip DRU komt in het rapport niet voor.
Als actief lid van een reizigersorganisatie moet ik toch constateren dat ze bij het SCP weinig kaas hebben gegeten van het openbaar vervoer. Volgens het SCP zijn er 35 OV-autoriteiten, 12 provincies en
23 kaderwetgebieden, Maten voor gemeenten 2012, p. 158 maar de tijd van 35 OV-autoriteiten ligt al lang achter ons,
en er zijn slechts zeven kaderwetgebieden.
 
Ook het afblazen van de RijnGouwelijn door het nieuwe college van GS van ZuidHolland in 2011 heeft men gemist. Verwarring tussen gebruiks- en prestatieindicatoren zien we ook bij cultuur en sport. Zowel bij bibliotheken als bij schouwburgen is het aantal bezoekers de laatste  jaren gedaald. Dat is niet het gevolg van geslaagd preventiebeleid, integendeel. Bij bibliotheken speelt de ontlezing een rol,  en de gemakkelijke verkrijgbaarheid van boeken via internet. Schouwburgen worden minder bezocht omdat mensen door de crisis minder uitgaan. Maar komt dat doordat de gemeente minder presteert?
Als de gemeente een bedrijf was wel. Maar ook hier is de beschikbaarheid een belangrijk gemeentelijk motief, voor de eigen inwoners en voor bezoekers. Dan praat je dus over het aantal bibliotheekvestigingen, de openstelling en het aantal uitleenbare titels, of het aantal voorstellingen.
Dan blijkt de prestatie niet of minder afgenomen, al zal bij de budgettaire afweging een verminderd gebruik uiteraard wel een rol spelen bij de vraag of het aanbod gehandhaafd moet worden. Besluit men tot verkleining van het aanbod, dan ervaart de burger dat als vermindering van de dienstverlening.

Bij sommige andere taken hanteert het SCP een normeringsindicator. Bij bestuursorganen confronteert men de uitgaven met het aantal inwoners en het aantal gemeenten, bij ‘overige economie’ met het aantal bedrijfsvestigingen. Dan staat in  het parallelle universum van het SCP de omvang van de productie dus al vast voordat een besluit is genomen over de activiteiten. Meer activiteiten, zoals een betere ontsluiting van bestuurlijke informatie of meer werving van bedrijven, leidt dan per definitie tot een lagere productiviteit.
En dan zijn er taken waarbij het SCP de ontwikkeling van de productie afleidt uit de ontwikkeling van de uitgaven, door een specifieke prijsindex toe te passen. Dat gebeurt bij omvangrijke taakvelden als ‘algemene ondersteuning’ en ‘wegen, pleinen en straten’. De op deze manier berekende productiviteit ontwikkelt zich per definitie als de verhouding tussen de algemene prijsindex en de sectorspecifieke. Dat zegt dus niets over de effecten van het gemeentelijke beleid.

 

Burgerzaken
Sommige taakvelden zitten ook heel ingewikkeld in elkaar. Burgerzaken is het terrein waar de productiviteit het meest zou dalen, met 4,3 procent per jaar. De uitgaven stijgen in vijf jaar met 17 procent, terwijl de productie gelijk blijft. Die productie is opgebouwd uit de aangiften van geboorten, huwelijken en sterfgevallen, de aanvragen voor naturalisatie, de toegekende verblijfsvergunningen, de verstrekte reisdocumenten, de uittreksels uit het geboorteregister en het bevolkingsregister, en de verhuizingen. Het is opmerkelijk dat de kosten hiervan zo zijn toegenomen. Het SCP wijt dit aan de investeringen in automatisering, die tot nog toe nog niet tot grotere efficiency hebben geleid. Vaak worden plannen voor automatisering ook meer emotioneel dan zakelijk beargumenteerd: ‘zo’n gedateerd systeem past niet in de 21e eeuw’. Maar het Rijk stelt ook steeds nieuwe eisen.

Verkiezingen worden door het SCP niet genoemd, maar het verbod op het gebruik van stemmachines door het Rijk is een tamelijk uniek geval van opgelegde ontdigitalisering. De kosten zijn gestegen, doordat een hogere vergoeding nodig is om voldoende leden van stembureaus te werven.
Niet genoemd wordt ook de huisvesting van de afdeling. Komt er een nieuw stadhuis, dan zullen ook die kosten stijgen. Maar het systeem van kostendekkende tarieven maakt het voor gemeenten ook aantrekkelijk na te gaan of de bestaande toerekening van huisvestingskosten wel klopt. Of dat er meer aan burgerzaken kan worden toegerekend, waarbij de uitgaven aan dit taakveld dus toenemen en die aan algemene ondersteuning afnemen. Het zijn allemaal dingen die je je moet realiseren bij het analyseren van gemeentelijke uitgaven.

Kwaliteit als indicator
Bij het SCP begrijpen ze inmiddels ook dat hun productiviteitsindicator niet zo veel zegt. Ze onderzochten of de gestegen kosten per producteenheid zijn terug te vinden in een hogere kwaliteit. Daarbij baseren ze zich vooral op gebruikersenquêtes. En gelukkig, bijna overal tonen gebruikers zich tevreden. Alleen bij openbare orde en veiligheid zijn er klachten, maar die worden weer tegengesproken door de feitelijke ontwikkeling, die overigens goeddeels niet afhankelijk is van inspanningen van de gemeenten maar van de politie.
Opvallend is dat onderwijs nu bij kwaliteit een plus krijgt. Die kwaliteitsstijging zou de hogere uitgaven moeten verklaren, Maten voor gemeenten 2012, p. 98 in plaats van andersom. Dat is heel wat anders dan de rapportage Waar voor ons belastinggeld? van begin 2012, waarin het SCP tot de conclusie kwam dat de hogere uitgaven aan onderwijs op geen enkele manier in de prestaties terug te vinden waren. B. Kuhry en F. de Kam, Waar voor ons belastinggeld? Prijs en kwaliteit van publieke diensten Sociaal en Cultureel Planbureau, Den Haag januari 2012: 11.

Het SCP zoekt de verklaring van de waargenomen productiviteitsverslechtering overigens niet alleen in kwaliteitsverschillen die in hun methodiek onder de radar blijven. Ook de ziekte van Baumol wordt uit de mottenballen gehaald. Door de hoge productiviteitsverbetering in de private sector gaan daar de salarissen omhoog, en dan kan de publieke sector en dus ook de gemeente daar niet bij achter blijven. Sinds 1980 gaan de contractlonen echter niet sterker omhoog dan de inflatie, en dat geldt dus ook voor de ambtenarensalarissen. P. Bordewijk, ‘De ziekte van Baumol is uitgewoed’, in Socialisme & Democratie jg. 69 nummer 1+2, 2012: 24-29. Wel is er een sterke incidentele loonstijging, maar dat hoeft niet alleen door vergrijzing en ranginflatie te komen. Net als het bedrijfsleven brengen ook gemeenten laagbetaalde functies buiten de organisatie. Dat heeft geen invloed op de productiviteit.

Anders dan het SCP bij de start van Maten voor gemeenten suggereerde, kun je uit de rapporten niet opmaken dat gemeenten het slecht doen. Maar het gaat mij ook te ver om op grond van oppervlakkige kwaliteitsscores aan te nemen dat het allemaal wel goed gaat. Overheidsbureaucratieën hebben uit zichzelf de neiging uit te dijen. Gemeenten stellen de ene projectgroep na de andere taskforce in, wat leidt tot een diarree van elkaar overlappende maar ook niet altijd consistente beleidstukken.

Korte metten maken
Het project Maten voor gemeenten doet me sterk denken aan een bekend ziektebeeld uit de theorie van de openbare financiën: het bloempje van Catharina. Keizerin Catharina de Grote van Rusland zou ooit zo gecharmeerd zijn geweest van een bepaald bloempje in haar tuin, dat zij het bloempje dag en nacht door een soldaat liet bewaken om het voor vertrappen te behoeden. Helaas kon die soldaat niet verhelpen dat het bloempje na verloop van tijd verwelkte - zo gaat dat met bloemen - maar de bewaking werd niet opgeheven. Catharina was het vergeten,  en niemand anders durfde onder de autocratische verhoudingen in Rusland daartoe een bevel te geven.
Maten voor gemeenten was het antwoord op een inmiddels niet meer bestaand probleem, dat van het gebrek aan inzicht in de besteding van de accressen in het gemeentefonds. Het probleem werd er niet door opgelost, maar de accressen zijn wel verdwenen. Toch loopt het project gewoon door, met steeds dikkere rapporten (de output), maar zonder effect. Het SCP verdient eraan, en bij BZK zijn ze niet anders gewend dan de rekening te betalen. Dat verklaart misschien ook waarom het SCP zulke milde bewoordingen kiest: er mag vooral geen keet over komen.
Zo’n rapport geeft je het gevoel dat veel ambtenaren bezig zijn met projecten waar de burger noch direct noch indirect iets aan heeft. Als we een kleinere overheid willen, moeten we daar korte metten mee maken. De maat is vol.