Op grote schaal of op grote voet?

‘Jij moet besparen. Ik wil wel een training aan de ministerraad geven over waar de grootste besparing in Nederland te halen is: door het organiseren van maatschappelijke betrokkenheid.’ Raf Daenen, fractieleider van de PvdA in de gemeenteraad van Oirschot, trekt een schalkse blik als hij vertelt over dit sms’je dat hij aan partijvriend Jeroen Dijsselbloem stuurde. ‘Ik kreeg een smiley terug.’ Natuurlijk was  het sms’je niet meer dan een prikkelend geintje aan een geestverwant, maar als deze voormalige wethouder van Oirschot en hogeschooldocent Beleid, Organisatie en Maatschappelijke Ontwikkeling de kans zou krijgen om de ministersploeg een lesje te leren, zou die oorwassing wel eens zo kunnen beginnen. ‘We hebben onze maatschappelijke betrokkenheid versjoemeld aan het Angelsaksische model. Wij bestuurders opereren als aandeelhouders die elk jaar een bepaalde winst moeten boeken of efficiencywinst, terwijl de winst van de betrokkenheid van burgers en de lasten die dat bespaart buiten beeld blijft. Als het sociaal weefsel in een samenleving sterk is, scheelt dat onherroepelijk heel veel in de kosten. Zo zal er bijvoorbeeld minder overheidsgeld uitgegeven hoeven te worden aan integratie van allochtonen, arbeidsmarktparticipatie, ouderenzorg en jeugdzorg.’

Raf Daenen publiceerde onlangs samen met Willem Vermeulen, adviseur Mens en Verkeersveiligheid bij Rijkswaterstaat, het boek Perspectief op een maatschappij in crisis. Hierin pleiten zij voor een samenleving waarin het goede voorbeeld geven (‘voorleven’) ertoe doet. De financieeleconomische en maatschappelijke crisis van nu, zien zij als een kans om de bakens in de samenleving fundamenteel te verzetten. Kerngedachte van hun visie is dat meer mensen zich verantwoordelijk gaan voelen voor hun eigen leefomgeving en dat voorzieningen aansluiten op de leefwereld van burgers. In de optiek van Daenen betekent dit dat gemeenten zich naast hun loketfunctie grotendeels nog alleen bezighouden met het organiseren van maatschappelijke betrokkenheid.

Decentralisatie en zeggenschap
Qua gedachtegoed sluit deze rol voor gemeenten, volgens hem, prima aan op de voorgenomen decentralisatie naar gemeenten van de jeugdzorg, de overheveling van de extramurale begeleiding en dagbesteding vanuit de AwbZ naar de  door de gemeenten uitgevoerde Wet maatschappelijke ondersteuning en de invoering van de Participatiewet. Hierdoor krijgen gemeenten zeggenschap over praktisch het hele sociale domein. De decentralisaties maken het gemeenten mogelijk dwarsverbanden te leggen tussen de Wmo/Awbz, de jeugdzorg en het domein van werk en inkomen. Dat betekent: inzetten op preventie en ondersteuning bundelen en efficiënter aanbieden. Bovendien zullen de decentralisaties gemeenten stimuleren om vaker een beroep te doen op de eigen kracht van mensen. Zo kunnen gemeenten uitkeringsgerechtigden inzetten als vrijwilliger voor voorzieningen vanuit de Wmo, waardoor zij iets voor anderen betekenen en een tegenprestatie voor hun uitkering leveren. Maar dat het kabinet de decentralisaties in het sociale domein koppelt aan een schaalvergroting van gemeenten tot minimaal 100.000 inwoners, omdat zij anders niet in staat zouden zijn die taken adequaat uit te voeren, vindt Raf Daenen ‘volstrekt onlogisch’. ‘Schaalvergroting leidt tot bureaucratisering van ambtelijke diensten, meer afstand tot burgers, meer controle en cijferfetisjisme. Schaalvergroting faciliteert eigenlijk alleen bestuurlijke ambities, die niet zelden megalomane vormen aannemen.’

‘We moeten opnieuw durven nadenken over wat we echt lokaal moeten willen regelen en wat op regionale, provinciale en landelijke schaal’, meent de Oirschotse fractieleider van de sociaal-democraten. ‘Leidend daarbij is dat de zaken die je wilt organiseren vanuit beheersing in hapklare brokken moet opdienen voorzien van alle bureaucratische instrumenten. Als je zaken vanuit ondersteuning organiseert, zoals nu bij de decentralisaties in het sociale domein aan de orde is, dan gaat het erom dat je iets teweeg wilt brengen. Dat vertalend naar Oirschot zeg ik dan dat we daar geen ambtenaren moeten hebben die zich beroepen op regels, maar ambtenaren die in staat zijn om mensen te activeren. Het moet in gemeenten niet meer gaan om de organisatie, maar om het organiseren. Het moet niet gaan over het in control brengen, maar over het in beweging krijgen. Als gemeenten vooral de taak zouden hebben om de samenleving aan de praat te krijgen, dan denk ik dat Oirschot aan de helft van de huidige honderd ambtenaren genoeg heeft. Vergunningen, bestemmingsplannen, bedrijventerreinen, kaderstelling van de jeugdzorg, noem maar op, mag van mij allemaal op regionaal niveau worden gedaan. Het is toch van de gekke dat Oirschot eigen kaders formuleert voor de milieuvergunningen.’

De optimale schaal
De kritiek van Raf Daenen op de paradox tussen ‘decentraliseren omdat de gemeente dichter bij de burger staat’ en het feit dat gemeenten steeds groter moeten worden om die decentralisaties aan te kunnen, krijgt steun van prof. dr. Maarten Allers, directeur van het Centrum voor Onderzoek van de Economie van de Lagere Overheden (COELO). In een artikel dat hij eind vorig jaar samen met COELO-onderzoeker Bieuwe Geertsema publiceerde op mejudice.nl, schrijven zij over het plan om de gemeenten op te schalen naar 100.000+ dat het kabinet er beter aan zou doen om zich eens te bezinnen op de voortdurende stroom decentralisaties. ‘Wanneer is decentralisatie aangewezen, en wanneer is deconcentratie of centrale uitvoering beter?’ Volgens hen moet er eerst maar eens ‘een consistente visie worden ontwikkeld op wat we van gemeenten willen. Pas daarna heeft het  zin na te denken over de optimale schaal.’ En over de besparingen die het kabinet heeft ingeboekt (320 miljoen euro tijdens deze kabinetsperiode en bijna een miljard euro structureel) als gevolg van de herindelingsoperatie, zijn Allers en Geertsema overduidelijk. ‘Het kabinet rekent zich rijk. De kosten in fusiegemeenten stegen in de afgelopen tien jaar sterker dan in niet-fuserende gemeenten.’ Waardoor, dat zijn ze nog aan het onderzoeken. Maar twee hypothesen liggen volgens hen voor de hand: door herindeling worden gemeenten ondoelmatiger (meer afstemming en bureaucratie) én gemeenten hebben na herindeling meer bestuurskracht waardoor ze meer taken oppakken die geld kosten.

Middenin de herindeling
Jan Fraanje, gemeentesecretaris van Boxtel, kent als bestuurslid van de Vereniging van Gemeentesecretarissen de discussies over herindelingen, de voor- en de nadelen, de valkuilen, de gevoeligheden, de kansen en de bedreigingen. En nu staat hij er zelf met twee poten middenin. Zijn gemeente presenteerde eind vorig jaar met de aangrenzende Meierij-gemeenten Haaren, Schijndel, St. Oedenrode, Vught en St. Michielsgestel een discussienota over intergemeentelijke samenwerking.
Schijndel en St. Oedenrode overwegen daarin een bestuurlijke fusie, de overige vier een ambtelijke fusie. Redenen voor de samenwerking zijn het verbeteren van de dienstverlening aan burgers, de kwetsbaarheid van de gemeentelijke organisaties verkleinen en kostenbeheersing. De drie grote decentralisaties en de financiële crisis zijn sterke externe factoren die de Meierij-gemeenten tot elkaar drijft.
Fraanje: ‘Een schrikbeeld voor ons, maar ook voor vele andere landelijke gemeenten is dat er moet worden aangeklopt bij de centrumgemeente voor ambtelijke ondersteuning. Ik ben tegen het ontstaan van een A- en een B-categorie gemeenten.’
Of de samenwerking ook werkelijk tot besparingen leidt, moet nog blijken, zegt Fraanje. ‘De veronderstelling die in het regeerakkoord zit, is dan ook op zijn minst een beetje vreemd. Het gaat erg ver om structureel bijna een miljard in te boeken aan bezuinigen op apparaatskosten voor gemeenten.’

Voor Fraanje staat vast dat de trend van opschaling van gemeenten doorgaat. Maar hoe gemeenten ervoor gaan zorgen dat ze hun wettelijke taken naar behoren kunnen uitvoeren en hun dienstverlening op een goed niveau houden, kan op talloze manieren, vindt hij. ‘Herindeling kan een goede weg zijn, maar ook ambtelijke samenwerking en shared service-constructies. Het lokaal bestuur laten zich niet dwingen. Je kunt wel grote gemeenten willen vormen, maar dat moet wel enigszins organisch gaan. En als je opschaalt, moet je ongelooflijk goed nadenken hoe je de afstand tot burgers zo klein mogelijk houdt en ervoor waken dat er logische bestuurlijke verbanden ontstaan en dat de bestuurlijke drukte binnen de perken blijft.’ Er is behoefte aan visie, zegt Fraanje. ‘Het idee van gemeenten van 100.000 inwoners of meer, beschouw ik als een schot voor de boeg. Het is nu aan de provincies om daarop te reageren en met een goed verhaal over de schaal van gemeenten te komen. In Brabant loopt dat proces nu. Ik ben benieuwd waar de provincie over een aantal maanden mee komt.’

Kracht door KING
Daarnaast wijst hij op een belangrijke nationale ontwikkeling. Een boeiende weg, zegt Fraanje, die het lokaal bestuur aan het inslaan is, en die gemeenten enorm gaat helpen om zelfstandig voort te kunnen bestaan, is een weg die vergelijkbaar is  met hoe de Rabobank zich jaren geleden heeft georganiseerd. De autonome lokale Rabobanken richtten Rabobank Nederland op als vehikel om waar dat kan dingen gezamenlijk te doen en te ontwikkelen.
Wat Rabobank Nederland voor de lokale Rabobanken is, is KING voor gemeenten. KING is nu bijvoorbeeld bijna klaar met definiëren welke technische kwalificaties de ICT-voorzieningen in gemeenten moeten hebben. Het is de bedoeling om dat nog verder aan te scherpen en om naast die kwalificaties een aantal standaard werkprocessen te maken. De ontwikkeling dat gemeenten zich op landelijk niveau  via KING sterker organiseren, gaat de gemeenten veel kracht geven. Dat maakt het, denk ik, voor gemeenten vanaf
circa 50.000 inwoners, makkelijker om zelfstandig voort te bestaan.’

Het gebrek aan een krachtige visie op de ordening van het openbaar bestuur door Rijk en provincies, waar Daenen, Allerts  en Fraanje op wijzen, is ook volgens Arno Korsten, emeritus hoogleraar Bestuurskunde aan de Open Universiteit, de makke van de discussie over de bestuurlijke schaal van gemeenten. ‘Ook nu is het verhaal niet best: we zitten in een moeilijke tijd en er komen meer taken aan, dus ga maar herindelen. Ik ben benieuwd naar wat het herindelingskader van Plasterk precies gaat worden.’ Korsten zegt de opening van de discussie door Plasterk interessant te vinden, ‘maar die gemeenten met minimaal 100.000 inwoners komen er natuurlijk nooit. Alleen al qua uitgestrektheid in sommige regio’s is dat niet wenselijk; in Zeeland zouden er dan nog drie gemeenten overblijven.’ Maar dat er iets moet met de kleine gemeenten, staat voor Korsten vast. ‘Er is her en der bij gemeenten serieuze financiële nood. Ze roepen ook zelf dat ze zo niet verder kunnen.’

Te laat
Eigenlijk, zegt de Korsten, zouden de gemeenten het zelf moeten uitzoeken in de lijn van de afgelopen jaren, waarin zij alle ruimte kregen om na te denken over samenwerking en fusie en een stip op de horizon konden zetten. ‘Links en rechts is daar ook goed en in alle nuchterheid aan gewerkt, maar ik constateer dat veel gemeenten zelf te weinig hebben bereikt. Omdat ze de urgentie niet voelden of doordat ze elkaar blokkeerden bijvoorbeeld. Nu de nood hoog is, onder andere door de voorgenomen decentralisaties, is een aantal gemeenten eigenlijk te laat om nog zelf met die samenwerking aan de gang te gaan. Die kunnen alleen nog meebewegen met wat er van bovenaf op ze af komt.’

Korsten is in beginsel voorstander van samenwerking van onderop door gemeenten. Maar door die grote decentralisaties vreest hij dat voor veel samenwerkingsverbanden de lappendeken te groot wordt. ‘Roermond had zestig samenwerkingsverbanden, mijn Groningse collega Engels telde er daar zelfs tachtig. In die gevallen zeg ik: bundel het een en ander met favoriete partners of ga herindelen.’ De reactie van de VNG op de voorzet van Plasterk die volgens Korsten neerkomt op ‘we gaan eeuwig samenwerken’ vindt hij te gemakkelijk. ‘Waarom zou men nu ineens wel massaal constructief de samenwerking zoeken?’ vraagt hij zich af.

Dat er nu flink druk op de ketel staat door de decentralisaties, vindt Korsten een goede zaak. ‘De discussie loopt nu weer en door de decentralisaties kunnen kabinet, provincies en gemeenten niet meer om  het maken van de keuze samenwerken of herindelen heen, denk ik. Maar we zijn er nog lang niet.’ Hij vervolgt: ‘Opschaling is een weinig intelligente oplossing. Of de bestuurlijke situatie beter wordt door opschaling kan niet goed worden aangetoond. De ambities groeien, maar er ontstaan ook weer andere problemen.
De betrokkenheid tussen burger en bestuur neemt af, procedures worden langer, budgetten worden niet groter. En samenwerking blijft altijd nodig. Ik kan mij voorstellen dat je opschaalt, maar hou de mens in zicht en de megalomanie buiten de deur. Voor je het weet gaat de wethouder van die nieuwe grote gemeente met zijn ambtenaren op studiereis naar China of Noord-Korea of gaan ze het watermanagement in Argentinië onderzoeken, haha.’