Bouwstenen voor meer bewonersinvloed

De hoofdvraag van de SEV-evaluatie luidt: Waar en hoe is winst te behalen bij het vernieuwen en versterken van bewonersparticipatie? Daarbij worden drie trajecten onderscheiden: het vernieuwen van beleid en structuren, het inzetten van andere instrumenten en een andere professionaliteit.

5 V’s
Het SEV-programma is in 2010 gestart en was gericht op de vraag hoe de eigen kracht en verantwoordelijkheid van bewoners optimaal kunnen worden gemobiliseerd. Hierbij staan 5 V’s centraal: verjongen, verkleuren, verbreden, verdiepen en verlichten. Hoe kunnen meer mensen - met name jonge mensen en allochtonen
- participeren en hoe kan dit leiden tot méér inhoud en méér plezier? Een groot deel van het programma voerde de SEV uit in samenwerking met de Nederlandse Woonbond. Daarbij lag het accent op de invloed van huurders van woningcorporaties. Het SEV/Woonbondprogramma kende drie experimenteerlijnen: formeel en informeel verbinden, gemengde complexen en community sites. De experimentlijn Huurdersinspraak bij (gemeentelijke) Woonvisie werd helaas voortijdig beëindigd.

Het evaluatierapport bouwt voort op de SEV-experimenten ‘Actief burgerschap in kleine Drentse dorpen’ en ‘Feijenoord vertelt’, en op de publicaties ‘Bewonersbudgetten, wat schuift het?’ (Engbersen et al., 2010) en ‘Bewonersparticipatie via vouchers: democratisch en activerend?’. De SEV-evaluatie sluit tenslotte aan op de WRR-studie ‘Vertrouwen in burgers’ (2012) en de RMO-publicatie ‘Burgerkracht’ (2011).
De auteurs formuleren de verrassende conclusie: ‘Winst is te behalen door bewoners écht centraal te stellen’ (Liebrand et al. 2012: 13). Bewonersbudgetten blijken een succesvolle manier te zijn om meer directe invloed bij bewoners neer te leggen. Maatschappelijk initiatief wordt meer en meer gezien als een alternatief voor vaak teleurstellende vormen van beleidsparticipatie. Beleidsparticipatie blijft weliswaar nodig, maar de verwachtingen moeten worden bijgesteld. Het gevaar is dat ‘institutiezoekende bewoners’ het huidige participatielandschap domineren, maar niet representatief zijn voor de rest van de bevolking.
 
De SEV-evaluatie constateert dat directe bewonersinvloed meer resultaat oplevert dan indirecte invloed. De evaluatie gaat helaas voorbij aan verschillen in schaal van maatschappelijke problemen. Als het om de kleine schaal gaat, is directe bewonersinvloed realiseerbaar en vaak effectief. Gaat het om een probleem op een grotere schaal (bijvoorbeeld de gemeente), dan is een vertegenwoordigend model meestal onvermijdelijk. Op dit punt gaat de SEV-evaluatie te kort door de bocht. Wel wijzen de auteurs er terecht op dat de Overlegwet Huurders-Verhuurders de indirecte, vertegenwoordigende vorm voorschrijft, terwijl voor specifieke opgaven op een relatief kleine schaal directe vormen goed toepasbaar zijn. Vermoedelijk staat de Overlegwet dergelijke combinaties van directe en indirecte invloed niet in de weg, zolang de wet ruim wordt geïnterpreteerd. Directe bewonersinvloed levert vaak een beter onderling contact op of meer vertrouwen, maar niet altijd meteen een merkbare verbetering van de woonomgeving.

Onbenutte energie
Het maatschappelijk initiatief biedt een groot reservoir onbenutte energie, waaruit veel winst is te halen, aldus de auteurs. In navolging van RIGO (2010) concluderen zij dat de verbinding van bewoners met het wonen en de woonomgeving onder druk is komen te staan ‘doordat instituten de zeggenschap op dit domein hebben overgenomen’ (Liebrand et al., 2012: 15). Deze constatering suggereert overigens ten onrechte dat bewoners vroeger wél zeggenschap over woning en woonomgeving zouden hebben gehad.
De auteurs concluderen eenvoudigweg: ‘Het vertegenwoordigende model werkt niet meer’, want traditionele vertegenwoordigers raken de grip op hun achterban kwijt. Niet alleen huurders maar ook corporatiefunctionarissen zijn volgens Liebrand & Rus (2011) ronduit ontevreden over het contact met de traditionele huurdersorganisaties.  ‘Huurdersorganisaties vormen soms een obstakel tussen de verhuurder en huurders’ (Liebrand et al., 2012: 15).

De SEV-evaluatie constateert dat zowel het BBSH als de Overlegwet de corporaties opdragen om huurders te betrekken bij beleid en beheer. Sommige corporaties laden de verdenking op zich dat zij primair geïnteresseerd zijn in het verwerven van klantinformatie en vooral zelf de regie willen houden. De focus is meer gericht op informatie halen dan op zeggenschap geven. Voor corporaties is het van belang dat zij checks and balances mobiliseren.
Daarbij kunnen traditionele huurdersorganisaties een waardevolle rol vervullen, met name als zij de rol spelen van procesbewaker die waar mogelijk ruimte biedt aan de achterban om specifieke zaken te verwezenlijken. Huurdersorganisaties en corporaties kunnen samen vormgeven aan het participatiebeleid. Voor beide kanten is openheid een cruciale voorwaarde.

De moeite waard
Meedenken en meedoen kunnen uiteenlopende vormen aannemen: klankbordgroepen, schoonmaakacties, ontwerpsessies  en activiteitenfondsen. Beleidsparticipatie moet vooral ook aantrekkelijk zijn. Het moet voor bewoners de moeite waard zijn om er hun vrije tijd aan te besteden. Tijdelijke en themagerichte participatie is in dit verband populairder dan een jarenlange betrokkenheid. Wijk- en bewonersbudgetten of vouchers zijn verschillende malen geëvalueerd en blijken positief uit te pakken (Engbersen et al., 2010). Het bevordert nieuwe verbanden tussen groepen en stimuleert empowerment van bewoners, het werkt activerend en maakt bewoners bewust van kosten.

 

Een van de gesignaleerde knelpunten is de vaak moeizame aansluiting op het gemeentelijk apparaat. Een aanzienlijke verandering van de overheidscultuur wordt onder meer in WRR (2012) bepleit. De decentralisatie van rijkstaken naar gemeenten kan deze andere overheidscultuur wellicht dichterbij brengen.
Het betrekken van bewoners bij het beheer van woning en woonomgeving (Elbers & Pelgruw, 2011) bevordert eigenaarschap bij bewoners. Goede ervaringen zijn opgedaan met bewonersbedrijven en coöperaties. Sinds kort blijkt internet veel mogelijkheden te bieden voor vernieuwende participatie: adviesfora, projectwebsites, klantenpanels, crowd funding en community sites.

Ten slotte wijzen de auteurs op het belang van een open houding bij zowel professionals als bewoners. Het gaat om de instelling en de persoonlijke kwaliteiten van de betrokkenen. Het gaat steeds om ‘best persons’ en ‘exemplary practitioners’ (Van Hulst et al., 2009). Vooral bij de professionals is er behoefte aan verbindingsmakelaars tussen leefwereld en systeemwereld. Daarbij moet men allereerst de basis op orde hebben: verwachtingen managen, afspraken nakomen, werk goed uitvoeren en helder communiceren.

Kanttekeningen
De studie van Liebrand, Pauwels en Wernsen (2012) geeft een nuttig overzicht van recente SEV-experimenten en is goed en helder geschreven. Wel moet worden opgemerkt dat het analytisch gehalte van de rapportage nogal tekortschiet.
Een belangrijk onderscheid, zeker waar het inrichting en beheer van de woonomgeving betreft, is dat tussen de relatie tussen huurders en verhuurders, de rol van bewoner-eigenaren en de relatie tussen burgers en het gemeentelijk apparaat. Enerzijds gaat het hier om het onderscheid tussen private en publieke relaties. In de directe woonomgeving treffen we al gauw een grijs gebied aan, waar het gaat om de driehoek gemeente – woningcorporatie – bewoners.
Voorts is een onderscheid tussen huurders en bewoner-eigenaren essentieel. Bewoner-eigenaren hebben zeggenschap over hun woning. Dat ligt voor huurders al heel wat gecompliceerder. Ook een onderscheid naar huurders in de sociale-huursector (wél BBSH-taken voor verhuurders) en huurders in de commerciële huursector (géén BBSH-taken) is van belang. Elk van de onderscheiden categorieën bewoners verkeert in een specifieke juridische positie.
Een systematisch onderscheid in schaal is essentieel. De woning is het laagste schaalniveau. De woonomgeving kan worden onderscheiden in directe woonomgeving (gemeenschappelijke tuin, stoep), buurt, wijk en dorp/stad. Daarnaast zijn er thematisch georiënteerde bewonersgroepen, waarvoor niet altijd een duidelijke geografische schaal van toepassing is.
In de SEV-analyse komt het begrip ‘belanghouder’ of ‘stakeholder’ niet voor en dat is een gemis. Bij elke belanghouder horen rechten en plichten; een deel van hen heeft property rights. De rechten van de belanghouders bepalen mede op welke actoren de bewonersparticipatie gericht zou moeten zijn.

Apathie
Van belang is nog steeds de analyse die Van den Doel vele jaren geleden maakte. Hij probeerde te verklaren waarom zoveel burgers niet actief zijn, hoewel ze wel in  de gelegenheid worden gesteld om te participeren. Van den Doel onderscheidde positieve en negatieve apathie. Als burgers denken dat het zonder hen ook wel goed zal gaan, is positieve apathie een logische reactie. Zorgelijk is negatieve apathie: burgers participeren niet omdat ze denken dat ’t toch geen effect heeft. De animo om te participeren is het grootst als bewoners de indruk hebben dat ze het verschil kunnen maken. Als het om de inrichting en het beheer van de directe woonomgeving  gaat, zouden bewoners inderdaad het verschil kunnen maken.
Een onderscheid naar scope van bewonersparticipatie is van belang. De besluitvorming kan betrekking hebben op het beheer van woning, woningcomplex en woonomgeving, maar ook op renovatie en op nieuwbouw. Particulier opdrachtgeverschap lijkt een doorbraak van bewonersinvloed bij de ontwikkeling van bepaalde nieuwbouwprojecten te markeren.

De SEV-evaluatie besteedt ten slotte geen aandacht aan de kosten van bewonersparticipatie. Dat is jammer. Allereerst zijn er kosten voor de bewoners: hoe meer tijd ze eraan besteden, des te hoger de opportunity costs: ze hadden hun tijd anders kunnen besteden. Als de participatietijd op een prettige manier wordt ingevuld, is er veeleer sprake van baten. Ook de gemeente, de woningcorporatie en eventueel andere belangenhouders moeten kosten maken. In vakkringen wordt al jaren steen en been geklaagd over de hoge beheerkosten bij woningcorporaties. Het is de moeite waard om de kosten te ramen en waar mogelijk te beheersen. Dit pleit voor procedures die in de tijd begrensd zijn en niet onnodig veel tijd en geld kosten.

Naar méér bewonersinvloed
Als het gaat om zeggenschap van bewoners is er nog een hele weg te gaan: in de praktijk, in het beleid en in het onderzoek. Allereerst is het de moeite waard om best practices te identificeren van de actieve rol van burgers bij de totstandkoming en aanpassing van een gemeentelijke of regionale woonvisie. Zo’n visie vergt zowel politiek als maatschappelijk draagvlak.
Voorts is het de moeite waard om na te gaan wat er mogelijk is bij het individueel differentiëren van huurcontracten. In veel gevallen willen huurders méér woondiensten dan in het standaardcontract is aangegeven. Welk assortiment van diensten kan de verhuurder bieden, wat gaat dat kosten en hoe kan deze individuele differentiatie in de verlening van woondiensten het best worden georganiseerd?

Vervolgens kunnen experimenten worden opgezet en geëvalueerd waarbij bewoners (huurders en bewoner-eigenaren) individueel of collectief delen van de woonomgeving of algemene ruimten in een woongebouw beheren. Hierbij kunnen ook vormen van stadslandbouw en stadstuinbouw worden beproefd. Bewoners kunnen individueel en/of collectief materieel de opdrachtgevende functie vervullen bij renovatie, projectontwikkeling en gebiedsontwikkeling. Daarbij hebben bewoners veelal ondersteuning nodig van een vergunningencoach, een bouwkostendeskundige en/of planeconoom die tussentijds steeds de gevolgen kunnen aangeven in tijd en geld van deelbeslissingen. Een belangrijk aandachtspunt bij individueel en gemeenschappelijk particulier opdrachtgeverschap is de verdeling van financiële risico’s tussen bewoners onderling en tussen bewoners en gemeente, woningcorporatie en/of andere actoren.

Zowel in het beheer als bij renovatie en nieuwbouw kunnen de mogelijkheden en beperkingen van de DHZ-sector worden bepaald. Aandachtspunten zijn de professionaliteit van bewoners, de samenwerkingsverbanden, de hulpmiddelen en de risico’s van ongevallen.
In onderzoek zou systematisch de zeggenschap van huurders en bewoner-eigenaren bij het beheren van een woning kunnen worden vergeleken, inclusief de kosten en risico’s. In het eigenwoningbezit zouden elementen kunnen worden geïntroduceerd die de risico’s voor bewoners reduceren. In de huursector zouden zeggenschapssferen en risico’s kunnen worden geïntroduceerd die thans alleen in de eigenwoningsector voorkomen.

Ten slotte zouden ervaringen met de zeggenschap van huurders en bewonereigenaren in andere landen systematisch kunnen worden geregistreerd, geëvalueerd en vergeleken. Nagegaan kan worden wat Nederland op dit gebied van andere landen kan leren.
 
Habraken noemde de bemoeienis van bewoners met het bouwen de ‘natuurlijke relatie’. Die natuurlijke relatie is thans sterk uitgehold. Praktijk, beleid en onderzoek zouden erop kunnen worden gericht om de zeggenschap van bewoners bij beheer, ontwikkeling en uitvoering van woning en woonomgeving te versterken.

_{Literatuur
Elberst, A. en H. Pelgruw, Van huur naar koop naar coöp? Een vooronderzoek naar de mogelijkheden van de coöperatieve rechtsvorm in het woondomein (Rotterdam, SEV, 2011)}

_{Engbersen, Radboud, Kees Fortuin en Joop Hofman, Bewonersbudgetten, wat schuift het? (Den Haag, Ministerie van BZK, 2010)}

_{Liebrand, Freek, Sophie Pauwels en Ina Wernsen, Evaluatie SEV-programma Bewoners en invloed. Over bewoners bereiken en het bereik van bewoners (Rotterdam, Platform 31, september 2012)}

_{Liebrand, Freeken Arjen Rus, Maak geen rituele dans van huurdersparticipatie, Tijdschrift voor de Volkshuisvesting, 17 (2011, 1: 40-42)}

_{RIGO Research en Advies, Bewoners organiseren verbinding (Rotterdam, SEV, 2010)}

_{RMO, Burgerkracht (Den Haag, RMO, 2011)}

_{Hulst, Merlijn van et al., Where is Winston Wolff: Looking for people who make a difference in neighbourhood governance (Tilburg, Tilburg University, 2009)}

_{Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) (J.A. Knottnerus et al.), Vertrouwen in burgers (Den Haag, WRR, 2012).}