De dubbele rol van de overheid bij schuldenproblematiek

Begin dit jaar publiceerde de Nationale Ombudsman een onderzoek over de dubbele rol van de overheid bij schuldenproblematiek. Aan de ene kant als hulpverlener, maar vaak ook als een van de belangrijkste schuldeisers. Burgers komen financieel in de klem als directe vorderingen van bijvoorbeeld de Belastingdienst, het UWV en waterschappen met elkaar moeten concurreren. De formele beslagvrije voet (het minimum bestaansinkomen van 90 procent van de bijstandsnorm) houdt niet altijd stand. Daardoor wordt de problematiek groter en groter: meer verborgen armoede, meer klanten voor de voedselbank en meer huisuitzettingen wegens huurachterstand. Woningcorporaties zijn in 2012 bij 6.750 huishoudens overgegaan tot huisuitzetting. Dat is ruim 10 procent meer dan in 2011. Bijna 80 procent van de huisuitzettingen is wegens huurachterstand. (Persbericht Aedes, 19-3-2013).

Complex
De Nationale Ombudsman constateert dat burgers en bedrijven te maken hebben met een groot aantal overheidsorganisaties, die werken met verschillende invorderingsregimes. Regels veranderen vaak en naheffingen komen lange tijd nadat er te veel is uitgekeerd. Een alleenstaande  ouder met een deeltijdbaan en een aanvullende uitkering heeft te maken met twaalf inkomenselementen, van acht instanties, waarvoor achttien digitale formulieren moeten worden ingevuld die leiden tot tachtig betalingen per jaar. In het krijt, p. 13

In een uitzending van Zembla in januari van dit jaar zei ombudsman Alex Brenninkmeijer: ‘Mensen worden geconfronteerd met heel veel verschillende autoriteiten die allemaal volgens hun eigen regels en idealen handelen. Maar in de tweede plaats is het ook zo dat er een volstrekt onoverzichtelijke situatie ontstaat waardoor de schuldenpositie van iemand onnodig veel slechter wordt en eigenlijk veel makkelijker een uitzichtloze situatie ontstaat.’ Joke de Kock, voorzitter van de NVVK, herkent dit: ‘De problemen die de ombudsman benoemt, bemoeilijken ons bij goede hulpverlening. De wet- en regelgeving is hard. Het probleem is dat verschillende overheidsinstanties onder verschillende ministeries vallen en een andere opdracht hebben. Dit speelt zelfs binnen gemeenten. De ene afdeling wil zo snel mogelijk de gemeentelijke belastingen binnenhalen. Met de ene hand geef je, met de andere neem je.’

Hard
De overheid krijgt steeds verdergaande bevoegdheden om schulden te innen, wat voor de burger ingrijpende gevolgen heeft.
Bijvoorbeeld de Wet aanscherping en handhaving sanctiebeleid SZW-wetgeving, die op 1 januari 2013 in werking is getreden. Mensen die een fout hebben gemaakt, moeten terugbetalen én krijgen een boete van hetzelfde bedrag. Bovendien kunnen de incassokosten op hen worden verhaald. Dit heeft volgens de ombudsman verstrekkende consequenties. Er kunnen schrijnende maatschappelijke situaties ontstaan als mensen zo lang geen inkomen krijgen.
Brenninkmeijer in Zembla: ‘De overheid is er echt in doorgeschoten. En dat doorschieten is met name een probleem in deze tijd van economische crisis omdat heel veel mensen in de financiële problemen komen.’
De Kock: ‘De regels zijn ingewikkeld. Fouten zijn niet altijd bewuste fraude. Mensen lopen nu het risico van een paar maanden geen inkomen en dan nog de incassokosten erbij. Waar haal je het vandaan?’

Negatieve spiraal
Voor Nadja Jungmann, lector Schulden en Incasso aan de Hogeschool Utrecht, zijn de conclusies van de Nationale Ombudsman niet verrassend. Zij constateerde in 2012 in het onderzoek Paritas Passé, uitgevoerd in opdracht van de Koninklijke Beroepsorganisatie van Gerechtsdeurwaarders (KBvG), dat overheidsinstanties langs elkaar heen werken en daarmee mensen met een schuld soms steeds verder in de problemen helpen. ‘Maar het is heel goed dat de ombudsman het thema heeft opgepakt en verder heeft uitgewerkt. Daardoor is het weer op de politieke agenda gekomen.’

Nadja Jungmann is lector Schulden en Incasso bij de Hogeschool Utrecht en organisatieadviseur. Zij promoveerde in 1998 op een proefschrift over schuldhulpverlening en publiceert hier regelmatig over. 'Het onderwerp heeft mijn hart gestolen, financiële problematiek raakt aan de basis van het bestaan. Met praktijkgericht onderzoek, geïnspireerd door de actualiteit, werk ik aan effectievere en efficiëntere manieren van schuldhulpverlening.'

(foto: via HU)

 

 

Joke de Kock is voorzitter van de NVVK, de vereniging voor schuldhulpverlening en sociaal bankieren en manager Schuldhulpverlening bij de gemeente Tilburg. In die gemeente bouwde ze vanaf 2002 aan een nieuwe organisatie van de schuldhulpverlening, waarbij klantvriendelijkheid en resultaatgerichtheid voorop staat. 'Ik geloof in integraal werken, in nauwe samenwerking met de zorgketen.
Met schuldhulpverlening kun je mensen weer een basis geven.'
(foto: Tjitske Sluis, via NVVK)

Het grootste probleem is volgens Jungmann de rechtstreekse invorderingen van diverse overheden; vanaf 2009 mag bijvoorbeeld de Belastingdienst een overheidsvordering op het inkomen inhouden. ‘Hierdoor kunnen mensen onder de beslagvrije voet komen en als dat bestaansminimum niet wordt gerespecteerd, komen mensen van de regen in de drup.’ Bovendien, vult Joke de Kock aan, berekenen sommige deurwaarders de beslagvrije voet verkeerd. Brenninkmeijer bij Zembla: ‘Het is belangrijk dat mensen gewoon kunnen eten, wonen en hun verzekeringspremie kunnen betalen. Maar het belangrijkste
is vooral dat als die beslagvrije voet aangetast wordt, mensen nog meer schulden krijgen en eigenlijk er een negatieve  spiraal ontstaat.’

Registers
De Tweede Kamer stelde bij verschijnen van het rapport van de Nationale Ombudsman vragen aan staatssecretaris Jetta Klijnsma. ‘Daardoor lijkt er nu weer schot te komen in het Beslagregister’, aldus Jungmann. ‘Een goed overzicht van beslagleggingen door deurwaarders kan besparen op de kosten. Extra beslaglegging bij mensen die al beslag vanwege schulden hebben, leidt tot onnodige griffiekosten en niet tot afname van de schulden.’ Ook Joke de Kock ziet voordelen in een beslagregister. ‘Schuldeisers rollebollen over elkaar heen. Het is beter als ze niet naast elkaar proberen te innen, maar het bestaansminimum respecteren en de rest verdelen.’ Klijnsma onderzoekt ook de mogelijkheden om het Landelijke Informatiesysteem Schuldregistratie (LIS) te realiseren, maar dat stuit onder andere op privacybezwaren. De Kock: ‘Privacy is kennelijk belangrijker dan risico op schuldenproblematiek. Eind 2012 hebben de initiatiefnemers geconstateerd dat landelijke schuldenregistratie zonder wettelijke basis niet mogelijk is.’

Preventie
Wat is het nut van registratie van beslagleggingen en schulden? Volgens Jungmann kan het leiden tot preventie: ‘Uit onderzoek in Nederland en België is gebleken dat schulden bij telecombedrijven een voorspellende waarde hebben voor schulden bij kredietverstrekkers. Maar daar doen  we niets mee. Betere registratie kan ertoe leiden dat mensen minder kredieten krijgen en dus geen schulden opbouwen. Bovendien kunnen we nader onderzoek doen naar patronen.’
Maar echte preventie gaat verder en begint eerder, stelt Jungmann. ‘Dan gaat het om het beïnvloeden van normen en waarden. Er is een grote groep mensen die het niet echt belangrijk vindt als er schulden ontstaan, zij vinden het normaal omdat ze een laag inkomen hebben of omdat ze werkloos raakten. Dat vraagt om gedragsverandering. Het Nibud heeft wel eens een balletje opgeworpen om alleen leningen te verstrekken voor nuttige zaken, een opleiding of een auto als die nodig is om te kunnen werken. Voor fun moet je maar sparen.’

Effectieve schuldhulp
De gemeente is verantwoordelijk voor hulpverlening bij problematische schulden. Dat is in 2011 vastgelegd in de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening. Jungmann werkt aan onderzoek naar de succesfactoren bij zo’n schuldsaneringstraject. ‘De kans dat iemand in staat is uit de schulden te komen hangt niet af van de hoogte van de schuld en het inkomen. Het heeft te maken met factoren als de overtuiging dat het mogelijk is de situatie op te lossen, het gevoel voor eigen verantwoordelijkheid en de bereidheid concessies te doen.’

Met onderzoek naar klantprofielen waarin die factoren in kaart worden gebracht, kunnen hulpverleningstrajecten beter op de vraag worden afgestemd. Jungmann: ‘Als de wil om te veranderen er niet is, moet je niet aan een schuldhulpverleningstraject beginnen. Maar je moet wel kijken wat wél mogelijk is. Een budgetcursus die ingaat op bezuinigingsmethodieken heeft weinig zin als de deelnemer nauwelijks zelfvertrouwen heeft - ‘dat lukt mij toch niet’ - en daardoor niet eens gaat proberen om van minder geld rond te komen. In dat geval moet je de cursus aanpassen, anders is het geldverspilling.’

Wetgeving
Stroperige wet- en regelgeving bemoeilijkt soms effectieve schuldhulpverlening. Bij de vaststelling van de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening is ook het principe van een moratorium aangenomen. De Kock: ‘We vragen van de schuldeisers zes maanden pas op de plaats om de financiën op een rijtje te zetten en de druk niet onnodig op te voeren. Geef ons tijd om te inventariseren en te sturen op gedrag. Een aantal schuldeisers weigert zo’n adempauze. In de Tweede Kamer is het amendement aangenomen dat er een wettelijk moratorium moet komen, maar dat is nog steeds niet in een AMvB uitgewerkt.’

Joke de Kock pleit nadrukkelijk voor een impactanalyse bij nieuwe wetgeving. ‘Wat betekent het op verschillende domeinen, ter voorkoming van armoede?’ Bijvoorbeeld de nieuwe Wet beschermingsbewind die dit voorjaar door de Eerste Kamer wordt behandeld. Naast dementerenden en gehandicapten is het volgens dit wetsvoorstel ook mogelijk mensen met financiële problemen onder bewind te zetten. ‘Maar veel mensen met financiële problemen hebben dat niet nodig’, stelt De Kock. ‘Hun schulden komen niet per se doordat ze niet met geld kunnen omgaan. Met bewindvoering neem je ze de autonomie af en de kosten die de gemeente daarvoor moet maken, komen ten laste van de bijzondere bijstand. De bijzondere bijstand is bedoeld voor noodgevallen, bijvoorbeeld een kapotte wasmachine van een groot gezin, niet voor het salaris van functionarissen.’

Aardschok
De Nationale Ombudsman doet aanbevelingen voor betere samenwerking en coördinatie tussen verschillende overheidsinstanties. ‘Het gaat er niet alleen om
dat een bepaalde overheidsinstantie zijn vordering kan innen, maar ook dat de verschillende  overheidsorganisaties zodanig samenwerken dat verhaal van vorderingen optimaal mogelijk is.’ Nadja Jungmann gaat nog een stap verder. Op de vraag hoe de onnodige maatschappelijke kosten kunnen worden beperkt, antwoordt zij stellig: ‘Door de bijzondere bevoegdheden voor bepaalde overheidsinstanties terug te snoeien. Dit brengt nu ongelijkheid bij de overheid en zorgt ervoor dat de klant toch onder het bestaansminimum komt. Waarom heeft de ene overheid meer bevoegdheden om rechtstreeks te incasseren dan de andere? Afschaffen en uitgaan van de norm van 90 procent. En wat er over is eerlijk verdelen.’ Maar of dit op korte termijn te realiseren is, betwijfelt Jungmann. ‘Het zou een aardschok teweeg brengen in incassoland.’

_{Bronnen
In het krijt bij de overheid. Verstandig invorderen met oog voor maatschappelijke kosten. De Nationale Ombudsman, rapportnummer 2013/003 (januari 2013)}

_{Paritas Passé. Debiteuren en crediteuren in de knel door ongelijke incassobevoegdheden. dr. N. Jungmann, mr. A.J. Moerman, mr. H.D.L.M. Schruer en mr. I. van den Berg (maart 2012)}

_{Schuldhulpverlening loont! Een onderzoek naar de kosten en baten van schuldhulpverlening. Hogeschool Utrecht en Regioplan Beleidsonderzoek Utrecht/Amsterdam (juli 2011)}

_{Zembla. De Incasso-industrie (17 januari 2013) Te bekijken via} www.zembla.vara.nl