De schade verdelen

Een ongeluk komt zelden alleen. Terwijl het Rijk krampachtig probeert het EMU-tekort onder 3 procent van het BBP te houden, delen de gemeenten in de daarvoor noodzakelijke bezuinigingen.
Ze zullen veel moeten bezuinigen op taken die het Rijk niet aankan en daarom aan de gemeenten opdraagt. Daarnaast zijn er nog allerlei geniepigheidjes in het regeerakkoord: ook gemeenten die niet bij een fusie betrokken zijn, worden gekort op hun uitkering uit het gemeentefonds vanwege de veronderstelde efficiencywinst bij fusies.

Maar gemeenten hebben ook nog hun eigen problemen. Door de crisis zitten veel gemeenten met onverkoopbare grondposities. Dat probleem is heel ongelijkmatig verspreid, omdat van sommige gemeenten verwacht werd dat ze op grote schaal woningbouw mogelijk zouden maken, terwijl andere gemeenten zijn volgebouwd zodat geen uitbreiding mogelijk was. Die gemeenten klaagden dat ze geen inkomsten hadden uit grondexploitaties, maar nu blijkt dat een blessing in disguise. De vraag doet zich voor of gemeenten die door verliezen op grondexploitaties in de problemen zijn gekomen, een beroep kunnen doen op artikel 12 van de  Financiële-verhoudingswet.

 

Artikel 12
Artikel 12 geeft de beheerders van het gemeentefonds de mogelijkheid een aanvullende uitkering te verstrekken aan gemeenten waar de algemene middelen ‘aanmerkelijk en structureel tekort zullen schieten om in de noodzakelijke behoeften te voorzien’. Het is een van de klassieke artikelen uit de Nederlandse wetgeving en ligt ten grondslag aan het begrip artikel 12-gemeente. Artikel 12 concurreert in bekendheid met artikel 31 van de gereformeerde kerkorde. Het is een begrip: In het voorstel van 1995 voor de nieuwe Financiële-verhoudingswet werd de aanvullende uitkering geregeld in artikel 11. De traditieminnende SGP-fractie stelde met succes voor artikel 10 te splitsen om artikel 12 weer zijn oude plaats te geven.

Historisch is de belangrijkste reden voor artikel 12 de mogelijkheid om bij de verdeling van het gemeentefonds rekening te houden met kostenposten die in het objectieve verdeelmodel niet zijn voorzien: de verdeelstoornissen. In de jaren zestig, toen het gemeentefonds nog werd verdeeld op basis van zeer grove criteria, leidde dit tot zeer veel aanvragen om aanvullende steun, waarvan vele ook gehonoreerd werden. De onderzoeken naar de rechtvaardigheid van die aanvragen leidden soms tot verfijningen van het verdeelmodel.

Door alle verbeteringen kwamen veel gemeenten ook weer uit de artikel 12-uitkering. Zo kon de aanvullende steun aan Leiden, die van 1971 tot en met 1992
verstrekt is, worden beëindigd vanwege de effecten van de Financiële-verhoudingswet 1984, H.L. Klaassen, C.J. Dekker, P.G. Lugtenburg en P. Bordewijk, Leiden leed geleden? Eburon, Delft 1992. die vanwege een overgangstermijn van tien jaar pas in 1993 volledig in werking trad. De nieuwe Financiële-verhoudingswet die in 1997 van kracht werd, bracht de verdeling van het gemeentefonds nog meer in overeenstemming met objectief vast te stellen kostenfactoren, zeker nadat het verdeelsysteem nog was aangepast aan de specifieke kosten van gemeenten met een zeer drassige bodem.

Er zijn dit jaar nog maar vier gemeenten Inclusief Lelystad, waarvoor een speciaal regime geldt. die een vorm van aanvullende steun uit het gemeentefonds krijgen of hebben aangevraagd. Daaruit blijkt het succes van achtereenvolgende pogingen om de verdeling van het gemeentefonds te baseren op objectief vast te stellen kenmerken van gemeenten. De steun is steeds meer gerelateerd aan de kosten om tot een gelijkwaardig voorzieningenniveau te komen. Ondanks het kleine aantal artikel 12-gemeenten staat de regelgeving niet stil. In 2011 verscheen een brochure van 24 bladzijden, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Directie Openbaar Bestuur en Democratie, Handleiding Artikel 12 Fvw, mei 2011. http://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/gemeenten/documenten-en-publicaties/richtlijnen/2010/07/09/handleiding-artikel-12-financiele-verhoudingswet.html die in 2012 alweer werd aangepast. Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Directie Openbaar Bestuur en Democratie, Handleiding Artikel 12 Financiële-verhoudingswet geldig met ingang van 2013, mei 2011. http://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/gemeenten/documenten-en-publicaties/richtlijnen/2012/06/01/handleiding-art-12-fvw-2013.html Die aanpassingen hielden verband met de problemen die veel gemeenten hebben met hun grondexploitaties, waardoor een groot beroep op artikel 12 dreigt.

Kwetsbaarheid en kredietwaardigheid
Verdeelstoornissen zijn dan ook niet het enige motief voor artikel 12. Los van het verdeelstelsel kunnen zich omstandigheden voordoen waardoor gemeenten in grote financiële problemen komen.
Dan kan het gevolg zijn van eigen beleid, maar ook van externe omstandigheden. Van Zaalen constateerde dat in deze gevallen artikel 12 functioneert als een collectieve WA-verzekering en een collectieve molestverzekering voor de gemeenten.
Hij vond een dergelijke voorziening echter achterhaald omdat de kwetsbaarheid van gemeenten is afgenomen door schaalvergroting en versterking van de financiële functie. W.M.C. van Zaalen, Financiële verhoudingen in Nederland. Politieke en bestuurlijke drijfveren in een subtiel en dynamisch evenwicht. Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Den Haag z.j.: 69.

Dit laatste is ongetwijfeld een tweede reden voor het afgenomen beroep op artikel 12, maar zo’n collectieve verzekering blijft van belang in verband met de kredietwaardigheid van gemeenten. De mogelijkheid een beroep te doen op artikel 12 geeft geldschieters extra zekerheid. Ook gemeenten die geen aanvullende uitkering krijgen, profiteren van het bestaan van artikel 12 vanwege de lagere rentetarieven. Het is een van de redenen voor de hoge rating van de BNG. Overigens gaan geldschieters er impliciet wel vanuit dat het Rijk ook bij de provincies, waar artikel 12 niet geldt, een faillissement zal voorkomen.

Artikel 12 is enigszins vergelijkbaar met de redenering die aanvankelijk werd gevolgd om de steun van andere EMU-landen aan Griekenland te rechtvaardigen: dat bevestigde hun eigen kredietwaardigheid. P. Bordewijk, ‘Europa kent geen artikel 12’, in B&G jg. 38 nr 2, maart/april 2011: 10-14. http://www.paulbordewijk.nl/artikelen/458 Overigens heeft men dat later weer losgelaten en aan private geldschieters gevraagd een groot deel van hun vorderingen af te schrijven. Dat het geheel nog een beetje functioneert, hebben we te danken aan de bereidheid van de ECB om staatsobligaties op te kopen van de eurolanden.

Artikel 12-uitkeringen worden verstrekt uit het gemeentefonds en gaan dus ten koste van de uitkeringen aan andere gemeenten. Die kijken dan ook met een zeker wantrouwen naar artikel 12-gemeenten. Om te voorkomen dat gemeenten lichtvaardig een beroep doen op artikel 12 gelden voor de toepassing vele voorwaarden, zoals een stringent toezicht door de Inspectie Financiën Lokale en provinciale Overheden (IFLO) van het Ministerie van BZK.

OZB en macronorm
Een belangrijke voorwaarde is ook dat de eigen inwoners voldoende bijdragen aan het weer gezond maken van de gemeenten. Daartoe gelden normen voor OZB, reinigingsrecht en rioolrecht, ook wel aangeduid als het ‘toegangskaartje voor artikel 12’. Het OZB-tarief moet ten minste op 120 procent van het landelijk gemiddelde liggen. Daarmee wordt er impliciet van uitgegaan dat slechts een minderheid van de gemeenten een beroep doet op artikel 12. Bij verwijtbaar eigen beleid kan ook een hoger percentage worden vastgesteld, zoals in het verleden is gebeurd bij Loppersum en Neder-Betuwe.

Hieraan ligt de gedachte ten grondslag  dat gemeentebesturen slechts node tot belastingverhoging overgaan, vanwege negatieve reacties van de burgers. Dit verdraagt zich slecht met de overige regelgeving rond de OZB, waarbij het Rijk juist burgers wil beschermen tegen gemeenten die de OZB te veel willen verhogen en kennelijk niet geloven in de remmende werking van de angst voor de kiezer.
Daarom is er een macronorm ingevoerd voor de stijging van de OZB, waarbij de minister een collectieve overschrijding van de norm in mindering kan brengen op het gemeentefonds.

Terwijl het artikel 12-regime dus gemeenten kan verplichten hun OZB-tarief aanzienlijk te verhogen, wordt dan van andere gemeenten verwacht dat ze de OZB minder verhogen dan de macronorm. Maar als ze dat al zouden willen, ontbreekt hun de informatie in welke mate dat zou moeten gebeuren. Vorig jaar is de macronorm overschreden, M.A. Allers e.a., COELO Atlas van de lokale lasten 2013. Monitor van de ontwikkeling van de lokale lasten op macro- en microniveau. Rijksuniversiteit Groningen, Groningen 2013: 10. maar dat dat kan gebeuren is een onvermijdelijk gevolg van de eisen die de minister zelf stelt. Voordat gemeenten een artikel 12-aanvraag doen, moeten zij hun eigen lasten op orde brengen. Er moet gekozen worden: de macronorm wordt versoepeld of verdwijnt, óf er wordt van artikel 12-gemeenten geaccepteerd dat zij de OZB met niet meer dan de macronorm verhogen.

Overigens kunnen gemeenten ook extra geld van het Rijk krijgen buiten artikel 12 om. Na de vuurwerkramp in Enschede in 2000 kreeg de gemeente rechtstreekse steun van het Rijk, omdat steun via artikel 12 de andere gemeenten te veel zou belasten. De extra steun behoorde tot de rijksuitgaven en volgens het geldende principe ‘trap op trap af’ had de storting in het gemeentefonds zelfs moeten worden verhoogd. Dan hadden de andere gemeenten zelfs geprofiteerd van de ramp. Terecht heeft men in dit specifieke geval daarvan afgezien.

Grondexploitaties
Ook Purmerend kreeg in 1990 extra geld buiten het gemeentefonds om. Deze gemeente had veel grond aangekocht vanwege een uitbreidingstaakstelling van het Rijk. Door gewijzigde inzichten werd besloten dat veel van de aangekochte grond niet langer voor bebouwing in aanmerking kwam. De Raad van State besloot dat Purmerend recht had op een schadevergoeding door het Rijk van 63,1 miljoen gulden (omgerekend 28,7 miljoen euro), naast een bijdrage van de provincie. De ministerraad besloot de helft van dit bedrag ten last te brengen van VROM, en de andere helft om te slaan over alle departementale begrotingen. Voorjaarsnota 1990, TK 1989-1990, 21 566, nr. 1: 38.

Dit is duidelijk geen precedent voor de gemeenten die nu in de problemen zijn gekomen met hun grondbezit. Die problemen zijn niet ontstaan door gewijzigd beleid van Rijk of provincie, maar door gewijzigde  marktomstandigheden.
Zelfs als het gemeenten volledig zou zijn toe te rekenen dat zij onvoldoende op die gewijzigde marktomstandigheden hebben ingespeeld, zou nog het karakter van artikel 12 als collectieve WA-verzekering, gekoppeld aan de negatieve effecten voor alle gemeenten als één gemeente niet aan zijn betalingsverplichtingen kan voldoen, reden moeten zijn een verzoek om aanvullende steun in ieder geval serieus te bekijken. Daarbij is ook van belang dat actief grondbeleid geen exotische hobby is van een paar wethouders, maar een reguliere activiteit van de gemeenten, om de aanleg van collectieve voorzieningen in uitbreidingsgebieden te financieren uit de opbrengst van de bouwrijpe gronden.
Amsterdam financierde al in de zeventiende eeuw op deze manier de aanleg van de grachtengordel.

Een alternatief is passief grondbeleid waarbij er met particuliere projectontwikkelaars afspraken worden gemaakt over voorzieningen die zij zelf tot stand brengen, maar bij grote uitbreidingen die plaatsvinden over een langere periode geeft dit te weinig mogelijkheden om in te spelen op gewijzigde inzichten en omstandigheden. Een tussenvorm is het verhaal van kosten op particuliere ontwikkelaars, maar daarbij loopt de gemeenten ook risico voor de investeringen waarvoor kostenverhaal plaatsvindt.

Schoon schip maken
De kosten die bij een actieve grondpolitiek verhaald worden via de uitgifteprijzen zijn de aankoopkosten van de grond, de kosten van allerlei infrastructurele voorzieningen van riolering tot straatverlichting, en de rente die de gemeente moet betalen over de geïnvesteerde bedragen zolang de uitgifte van bouwrijpe grond nog niet heeft plaatsgevonden. Naarmate dat langer duurt, loopt de boekwaarde van het complex verder op en wordt het lastiger om het geïnvesteerde bedrag terug te verdienen.
Onder de huidige marktomstandigheden doet zich in veel gemeenten de vraag voor of het ooit zo ver zal komen.
Verwacht wordt dat in 2014, als er nieuwe wethouders gekozen worden, velen  schoon schip zullen willen maken. Het is vaak beter om eerder steun aan te vragen, omdat anders de strop alleen maar oploopt. Maar vanwege de verkiezingen zal men  het nog even uit willen stellen. Inmiddels heeft de accountant om deze reden geweigerd de jaarrekening van Amersfoort goed te keuren. N. Trappenburg, ‘Deloitte keurt jaarcijfers Amersfoort af’, in Het Financieele Dagblad 10 april 2013: 5.

Als de boekwaarde van de gronden niet meer reëel is, kan er niet langer rente worden bijgeschreven bij de complexen en moeten ze worden afgewaardeerd.  Dat laatste kan gunstig zijn voor de bouw, omdat het de stichtingskosten van de woningen verlaagt. M. Schenk en F. ten Have, ‘Gemeentelijke gronduitgifteprijzen; snel omhoog en maar langzaam omlaag?’ in B&G jg. 40 nr 2, maart/april 2013: 35-37. Gelet op de belangrijke rol die de crisis in de bouw speelt binnen de gehele economie, zou je je een akkoord kunnen voorstellen waarbij het Rijk corporaties die nieuwe investeringen doen gedeeltelijk vrijstelt van de huurheffing, de provincies een deel van hun reserves uit de verkoop van energiebedrijven inzetten, de gemeenten hun grondprijs laten zakken om zo nieuwe huurwoningen te laten bouwen, en bouwers laag inschrijven. Een ander systeem van verevening van de OZB-opbrengst binnen het gemeentefonds zou ook kunnen helpen. P. Bordewijk, ‘Verzin een list bij de verevening’, in B&G jg. 39 nr 4, juli/augustus 2012. http://www.paulbordewijk.nl/artikelen/494 Nieuwbouw levert btw, loonbelasting en reductie van uitkeringen op, waarmee de verminderde opbrengst van de huurheffing kan worden gecompenseerd. Helaas is het politieke klimaat door de geringe aandacht voor inverdieneffecten daarvoor niet geschikt.

 

Druk op de gemeentebegroting
Als gemeenten overgaan tot het afwaarderen van hun grondbezit heeft dat boekhoudkundig twee gevolgen. Ze kunnen niet langer rente bijschrijven op hun grondbezit. Maar hun schuld aan externe partijen neemt daarmee niet af: ze moeten daarover rente blijven betalen en die gaat ten koste van het rekeningresultaat. Als de rekening tot dan toe in evenwicht was, ontstaat nu dus een tekort.
Zijn er binnen het grondbedrijf onvoldoende reserves, dan komt de afboeking van de grondwaarde eenmalig ten laste van de algemene reserve. M. Kerklaan, P. Oostveen en R.A. van Vugt, ‘Een negatieve algemene reserve, wat nu?’ in B&G jg. 40 nr 2, maart/april 2013: 19-21. Die kan daardoor negatief worden, en de gemeente is dan verplicht die aan te zuiveren. Bij artikel
12-gemeenten wordt daarbij in principe een maximumtermijn van tien jaar gehanteerd, maar bij verwijtbaarheid kan de termijn worden opgerekt naar twintig jaar, zoals in Apeldoorn gebeurd is.

Er ontstaat dus een grote druk op de gemeentebegroting. De gemeente zal die moeten opvangen, door te bezuinigen en door de lasten te verhogen. Lukt dat niet, dan zal men een beroep willen doen op artikel 12. Er is echter nogal wat huiver om zo’n verzoek te honoreren. Dat is ook terecht, want het gaat ten koste van andere gemeenten, en die hebben het ook niet gemakkelijk. Het moet ook niet zo zijn dat alle gemeenten een beroep doen op artikel 12, want daar wordt niemand wijzer van.

De problematiek is echter niet overal even groot. De brochure uit 2012 stelt als criterium of de grondaankopen onvermijdbaar en onuitstelbaar waren. Noot 4 p. 18. Dat lijkt me moeilijk hanteerbaar. Het maakt natuurlijk wel verschil of de uitbreidingsplannen pasten in een breder kader of dat een gemeentebestuur op eigen houtje geprobeerd heeft de gemeente op te stoten in de vaart der volkeren, of alvast dacht te kunnen profiteren van winsten  op een grondexploitatie voordat de beer geschoten was.
Naarmate er meer sprake is van eigen beleid, zal een gemeente harder worden aangepakt. Dat kan betekenen dat de OZB extra omhoog gaat, met de geschetste consequenties voor de macronorm. Maar een gemeente die zich ontwikkelde binnen het planologisch beleid van Rijk en provincie en gedupeerd is door een stilstand op de markt die niemand zag aankomen, zou op enig begrip moeten kunnen rekenen.

Bestuurlijke problemen
Als problemen bij grondexploitaties  zonder meer als ‘eigen schuld, dikke bult’ worden aangemerkt, kan dat tot grote problemen in het openbaar bestuur leiden. Het stemgedrag bij gemeenteraadsverkiezingen is vaak nog grilliger dan bij Tweede Kamerverkiezingen. De boze burger kan zomaar een nieuwe lokale partij aan de macht brengen, die geen boodschap heeft aan het beleid van vorige colleges, weigert daarvoor de OZB te verhogen en het vertikt rente en aflossingen te betalen op leningen die vorige colleges zijn aangegaan.

Om te zorgen dat de gemeente zich aan de wet houdt, zal het Rijk een regeringscommissaris moeten aanwijzen, die en passant ook nog regelt dat de gemeente de gedecentraliseerde taken gaat uitvoeren. Welke bestuurder heeft daar trek in?
Wanneer iemand daar al toe bereid is, zal hij bedingen dat een artikel 12-aanvraag in ieder geval niet bij voorbaat wordt afgewezen. Misschien lukt het niet eens om wethouders te krijgen voor een gemeente die bovenop de last van de komende decentralisaties ook nog veel moet bezuinigen vanwege de grondproblematiek. Het vertrek van Dominic Schrijer als wethouder in Rotterdam omdat hij geen verantwoording wilde nemen voor de opgelegde bezuinigingen op de sociale dienst, zou daarvan een voorbode kunnen zijn.

Het afbreukrisico neemt toe, en de wachtgeldcondities zijn dramatisch verslechterd. Je wordt als wethouder niet alleen verantwoordelijk voor maatregelen waarvan je gehoopt had ze nooit te hoeven nemen, je wordt ook nog bloot gesteld aan een
e-mail-bombardement van gefrustreerde internetters die elke vorm van beschaving hebben laten varen. Dat was de reden voor Rob Bats af te treden als burgemeester  van Haren, terwijl dat van de gemeenteraad niet hoefde.

Gemeenten komen onder extreme druk te staan, veel meer dan tijdens de crisis van de jaren tachtig. Artikel 12 helpt het collectief van de gemeenten niet aan extra geld. Maar het kan wel helpen de ellende beter te spreiden.