Normering als benchmark voor gezonde gemeentefinanciën

Uitgangspunt voor gezonde gemeentefinanciën is een structureel sluitende meerjarenbegroting, op basis van een verplichtingenadministratie, de planning-en-controlcyclus en aanverwante rapportages. De complexiteit daarvan biedt weinig ruimte om snel en adequaat te sturen, terwijl de huidige dynamiek hier
wel om vraagt. Een structureel sluitende meerjarenbegroting is geen einddoel meer, het is een vertrekpunt geworden.
Gezonde gemeentefinanciën vragen namelijk ook om voldoende liquiditeiten, nu én in de toekomst.

Financiële sturing een gezamenlijke verantwoording Als het om gezonde gemeentefinanciën gaat, wordt er doorgaans uitsluitend naar de wethouder financiën gekeken. Het is de vraag of dit nog past bij de huidige opvatting van collectief verantwoordelijk zijn en individueel verantwoording nemen. De wethouder financiën is eindverantwoordelijk voor een sluitende begroting en een realisatie die hiermee in lijn is. Maar voor gezonde gemeentefinanciën zijn alle actoren gezamenlijk en in gelijke mate verantwoordelijk: het volledige college van B&W, de ambtenaren en de gemeenteraad. Het kan dan ook geen kwaad om ook hen aan te spreken op hun rol in de financiële gezondheid van de gemeente.

Verantwoordelijk en zorgvuldig sturen
Volledig voldoen aan wetgeving (zoals fido) en andere kwalificaties wil niet automatisch zeggen dat de financiële risico’s voldoende zijn afgedekt en dat er geen sturing nodig is. Veel risico’s – zoals onverwachte bezuinigingen op Rijksniveau – laten zich niet meten en laten zich alleen vatten door gezond verstand. Wat vandaag geaccepteerd is, is dat over vijf jaar niet meer, laat staan over tien jaar. Dan wordt gezegd: ‘Met de kennis van nu hadden we dat destijds niet gedaan.’ De uitdaging ligt erin om deze argumentatie te voorkomen. Verantwoordelijk en zorgvuldig handelen, gaat verder dan het voldoen aan regels. Het is vooruitzien en lef hebben om af te wijken van het gangbare, hetgeen per definitie leidt tot kritiek in het heden. Normering kan hierbij helpen.

Normering door stresstesten

Stresstesten kunnen een hulpmiddel vormen om de sturing te verbeteren. Deze testen benoemen een aantal aandachtsgebieden, koppelen hieraan ratio’s en geven de resultaten weer in een dashboard. De aandachtsgebieden hebben veelal betrekking op de samenstelling van de balans en de exploitatie. Door de ratio’s te normeren wordt een indicatie gegeven van de financiële situatie op het betreffend aandachtsgebied.

Normering als benchmark
Stresstesten in Amsterdam, Rotterdam, Den Haag en Eindhoven hebben getoond dat de gemeentefinanciën kwetsbaar zijn. De organisaties zijn weinig flexibel in verhouding tot de huidige dynamiek en de financiën bieden weinig ruimte voor een slagvaardig optreden.

Daarbij komt dat gemeenteraden vragen om meer sturingsmogelijkheden om beleid kracht bij te zetten. Alle gemeenten, groot en klein, zijn via artikel 12 solidair met elkaar, en zijn dan ook aan elkaar verplicht om te werken aan duurzaam gezonde financiën. De gemeente Eindhoven heeft het initiatief genomen voor een benchmark die het mogelijk maakt prestaties en vorderingen van gemeenten te vergelijken. Dit geeft gemeenteraden een tool om beter te sturen.

Normering per aandachtsgebied
Naast het benoemen van aandachtsgebieden in de sfeer van balans en exploitatie kan ook voor een meer kwalitatieve en functionele insteek worden gekozen. Een expertteam van de gemeente Eindhoven onderscheidt vier domeinen: flexibiliteit, weerbaarheid, stabiliteit en wettelijke kaders. Aan al deze domeinen zijn indicatoren en ratio’s gekoppeld. De discussie gaat erover wat de meest toepasselijk methode van meten is en of dit objectief en eenduidig kan gebeuren.

Het domein flexibiliteit volgt uit de behoefte om als gemeente sneller te kunnen reageren op wijzigende omstandigheden, en om goed in te spelen op uitbreiding of inkrimping in het takenpakket. En financiëel flexibel, door de begroting op orde te hebben, het vermogen minder lang vast te leggen en voldoende financiële buffers aan te houden.

Voor dit domein zijn meerdere indicatoren en ratio’s mogelijk. Zo kan gekeken worden naar de rentedruk, de flexibiliteit van de gemeentelijke begroting en de balans:
- Welke rentedruk past bij de gemeente? Met hoeveel mag deze jaarlijks toenemen of afnemen en wat is het maximum als percentage van de begroting?
- Hoe beïnvloedbaar moet de gemeentelijke begroting zijn? Jaarlijks beïnvloedbare posten zijn onder meer onderhoud, toe te wijzen budgetten en inhuur, contracten, subsidies en vast personeel, kapitaallasten en rentelasten.
- Hoe beïnvloedbaar moet de balans zijn? De balans moet zodanig worden ingericht dat zo veel mogelijk direct verband wordt gehouden met de geleverde voorzieningen (balansverkorting).

Het domein weerbaarheid bepaalt de buffers waarmee onverwachte tegenvallers kunnen worden opgevangen. Hiervoor kunnen ratio’s voor het weerstandsvermogen worden bedacht als een percentage (bijvoorbeeld 10 procent) van de vrij besteedbare inkomsten. Hieruit moet wel minimaal een voldoende dekking volgen voor de onderliggende risico’s. De hoogte en de aard van de reserves worden nauwlettend gevolgd om ze te kunnen laten vrijvallen als ze niet meer nodig zijn of aan te vullen als dat noodzakelijk is. Ook schulden als percentage van de begroting kunnen als indicatie voor weerbaarheid dienen. In aanvulling hierop zijn richtlijnen mogelijk als ‘de gouden balansregel’ (lang actief met lang passief en eigen vermogen financieren) en ‘de gouden exploitatieregel’ (structurele lasten uitsluitend met structurele middelen dekken).

Ook kan gedacht worden aan de mogelijkheden om nieuwe inkomsten te genereren of structurele bezuinigingen door te voeren. Dit laat zich niet eenvoudig meten.

Het domein stabiliteit wordt bepaald door ook op termijn een voldoende vermogenspositie te hebben om voorzieningen te kunnen bieden. Hiervoor is een structureel sluitende meerjarenbegroting nodig. Inzicht in de begrotings(onder)uitputting is een belangrijke factor om te bezien of de realisaties in lijn zijn met de verwachte uitgaven en inkomsten.

Tijdig inzicht leidt tot mogelijkheden om tijdig te sturen. De normering van dit domein lijkt lastig, zodat deze informatie in de praktijk via de gangbare processen gevolgd wordt (tussentijdse rapportages).

Bij het domein wettelijke kaders bepaalt de Wet fido de kasgeldlimiet (8,5 procent van de begroting) en de renterisiconormering (20 procent van de begroting). Zo worden renterisico’s in de tijd gespreid. In aanvulling hierop komt Wet hof. De schuldennorm lijkt niet meteen een aandachtspunt, het is eerder het EMU-saldo dat om aandacht vraagt.

De EMU-enquêtes, de Iv3-staten (de standaardrapportages voor het CBS) die hieraan ten grondslag liggen, maken het sturen op dit saldo niet gemakkelijk. Het blijft een forse administratieve vertaalslag om de verplichtingenadministratie te transformeren tot een kasadministratie. Wellicht is het een idee om als indicatie de stand van de leningen en rekening-courant per 1 januari in beeld te hebben en dit gedurende het jaar te volgen. Dit zou moeten aansluiten op het correct berekende EMU-saldo en wel op een begrijpelijke manier.

Vanuit maatschappelijk oogpunt zijn duurzaam gezonde gemeentefinanciën van groot belang om ook in de toekomst verzekerd te zijn van maatschappelijke voorzieningen. De huidige dynamiek vraagt om maatregelen om tijdig te kunnen sturen om de gemeentefinanciën gezond te houden. De complexiteit van de huidige systematiek om tot een sluitende meerjarenbegroting te komen is daarvoor niet flexibel genoeg. Normering, mits goed gebruikt, kan als hulpmiddel dienen. Normering kan bijdragen aan het monitoren van de prestaties op een vergelijkbare wijze. Het feit dat iedere gemeente weer anders is en haar eigen identiteit heeft, doet hieraan geen afbreuk. Integendeel: een heldere normering ondersteunt het realiseren van gezonde gemeentefinanciën.