Mogelijkheden voor verruiming gemeentelijke heffingen

Veel gemeenten zijn op zoek naar mogelijkheden om meer eigen inkomsten te genereren. Belangrijk argument daarbij is een betere balans tussen het offer dat via gemeentelijke heffingen wordt gegeven en het directe nut dat bewoners en ondernemers ervoor terugzien. Hieronder enkele overwegingen bij grotere gemeentelijke fiscale autonomie.

Keer op keer wordt gepleit Raad voor het openbaar bestuur (RoB): Binnenlands Bestuur, 17 mei 2013, Y. de Koster, ‘Democratische controle bij decentralisaties onder druk’; Raad van State (RvS): Binnenlands Bestuur, 21 april 2013, Y. de Koster, ‘Gemeenten te veel aan handen en voeten gebonden’; Raad voor de financiële verhoudingen (RfV): Binnenlands Bestuur, 17 april 2013, Y. de Koster, ‘Ruim baan voor belastingheffing door gemeenten’. voor meer mogelijkheden voor gemeenten om eigen inkomsten in de belastingsfeer te kunnen genereren. Als besluitvorming over voorzieningen, daarvoor betalen en ervan profiteren in dezelfde hand liggen, zal dit leiden tot een betere afweging tussen nut en offer. Het Rijk is terughoudend als het gaat om nieuwe gemeenteheffingen en vindt centrale heffingen efficiënter dan decentrale heffingen. De financiële voordelen hiervan wegen voor het Rijk zwaarder dan de voordelen van een betere afweging tussen nut en offer. Toch lijkt het erop dat door de voorgenomen decentralisaties Jeugdzorg 3 miljard euro, AWBZ 9,4 miljard euro en Werk 3,2 miljard euro met ingeboekte bezuiniging van 6 miljard euro. mogelijkheden ontstaan voor verruiming van gemeentelijke belastingen. In aanvulling hierop stelt de Raad voor de financiële verhoudingen (RfV) dat als gevolg van decentralisaties, bezuinigingen, minder inkomsten, risico’s, onzekerheden en het wegvallen van voorzieningen de spanning tussen gemeenten en het Rijk zal oplopen als er niet voldoende beleidsvrijheid voor gemeenten tegenover staat.
Daarbij speelt dat door de huidige economische situatie gemeenten veelal inkomsten missen uit grondexploitatie, gemeenten de eigen grondposities en vastgoed moeten afwaarderen en de inkomsten uit omgevingsvergunningen afnemen.
Dit alles is aanleiding om in dit artikel nieuwe mogelijkheden voor gemeentelijke heffingen onder de loep te nemen.

Gemeentelijke fiscale autonomie

Uit onderzoek COE 1997: ‘Local Finance in Europe, Local and regional authorities in Europe’ no. 61,CLRAE-rapport, Council of Europe 1997, COE 1998: ‘Limitations of local taxation, financial equalization and methods for calculating general grants, Local and regional authorities in Europe’ no. 65 (CLRAE-rapport), Council of Europe 1998, OECD 1999-1: ‘Revenue Statistics 1999’, OECD 1999, OECD 1999-2: ‘Taxing Powers of State and Local Government’, OECD Tax Policy Studies no. 1, OECD 1999. blijkt dat gemeenten meer afgewogen beslissingen nemen als zij verantwoordelijk zijn voor de eigen inkomsten en de bekostiging. Gemeenten dienen daarvoor te beschikken over eigen middelen waarover (gedeeltelijke) beslissingsbevoegdheid bestaat. Daarbij geldt een aantal uitgangspunten:
- een substantieel eigen belastinggebied is nodig om een verhoging van uitgaven op te kunnen vangen zonder de tarieven onevenredig te verhogen;
- bij inkomsten waarbij de gemeente geen zeggenschap heeft, bestaat het gevaar van inefficiënt gebruik van middelen;
- gemeenten zullen zorgvuldiger omgaan met zelf geheven belastinggeld;
- bij rijksuitkeringen bestaat het gevaar dat de centrale overheid controle wil houden. Zie ‘Het lokale belastinggebied in internationaal perspectief’, A.P. Monsma, BB 2011/1152.

Het recht op lokale fiscale autonomie, waaronder de eis dat gemeenten over voldoende eigen financiële middelen moeten beschikken, is neergelegd in het Handvest voor de Lokale Autonomie van de Raad van Europa. Ook dienen die financiële middelen gedeeltelijk te komen uit lokale heffingen waarvan de lokale overheid de hoogte mag vaststellen. Zie ‘Het lokale belastinggebied in internationaal perspectief’, A.P. Monsma, BB 2011/1152.

Gemeentelijke heffingen

Onder heffingen vallen zowel belastingen als rechten. Een belasting is een algemene, verplichte betaling aan de overheid. De opbrengst gaat (behoudens  geoormerkte belastingen) naar de algemene middelen. Rechten worden geheven voor het gebruik van bepaalde voorzieningen en/of het genot van diensten.

Bestemmingsheffingen  kennen (anders dan rechten) geen directe relatie met een te leveren prestatie. Dat wil zeggen dat men belastingplichtig kan zijn ook zonder dat er een dienst van de gemeente tegenover staat.

 Uit artikel 104 Grondwet volgt dat heffingen alleen kunnen worden geheven op grond van een wet (het legaliteitsbeginsel).

Belastingheffing is als zodanig namelijk een inbreuk op artikel 1 (bescherming van eigendom) van het Eerste protocol bij het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Artikel 219 Gemeentewet bepaalt dat de gemeentelijke heffingen worden geheven naar in de door de gemeente vast te stellen belastingverordening te bepalen heffingsmaatstaven. Met dien verstande dat het bedrag van een gemeentelijke belasting niet afhankelijk mag worden gesteld van het inkomen, de winst of het vermogen.

Inkomsten gemeenten

De opbrengst uit gemeentelijke heffingen bedraagt in 2013 naar verwachting 8,5 miljard euro; een stijging van 2,9 procent ten opzichte van 2012. Op een begrotingstotaal van 52,3 miljard euro (2012) is dat 16 procent. 'Opbrengsten heffingen lokale overheden’, CBS, 22 januari 2013, cijfers op basis van gemeentelijke begrotingen, BB 2013/84.
De Onroerendezaakbelasting (OZB) is met 3,4 miljard euro de belangrijkste eigen heffing van gemeenten, ondanks de afschaffing van de gebruikersbelasting voor de OZB voor woningen in 2006.

Hoewel de effecten van de economische situatie op de huizen- en kantorenmarkt zichtbaar zijn, is de geraamde opbrengst uit de OZB 5,2 procent hoger dan in 2012. De toename is vooral het gevolg van tariefstijgingen en areaaluitbreidingen.   Reinigingsheffingen en rioolheffingen zijn samen goed voor ruim 3,2 miljard euro. Beide heffingen zijn wettelijk gemaximeerd tot 100 procent kostendekkendheid. De verwachte opbrengst van de bouwvergunningen daalt in 2013 met 6,6 procent naar 436 miljoen euro. De parkeergelden zijn met een opbrengst van 664 miljoen euro in 2013 (614 miljoen euro in 2012) ook een aanzienlijke inkomstenpost voor gemeenten. Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS), Centrum voor Onderzoek van de Economie van de Lagere Overheden (COELO), ministerie van BZK, zie ‘Opbrengsten uit lokale heffingen stijgen’, 22 januari 2013, BB 2013/84 en ‘Opbrengst lokale heffingen 2012’, BB 2012/493.

Nederland kent in relatie tot andere landen een zeer lage opbrengst van lokale heffingen. Nederland hoort bij de landen met de meeste specifieke (geoormerkte) rijksuitkeringen, terwijl voor de lokale fiscale autonomie algemene (niet geoormerkte) uitkeringen juist gewenst zijn.
Uit onderzoek uit 2011 blijkt dat de lokale fiscale autonomie in Nederland sinds 1994 zelfs gedaald is. Zie ‘Het lokale belastinggebied in internationaal perspectief’, A.P. Monsma, BB 2011/1152. Het percentage aan lokale heffingen in relatie tot het totaal aantal heffingen bedraagt in 2005 in Nederland nog geen 4 procent. Dertig landen zijn onderzocht. Het gaat hier om het geheel aan lokale heffingen (dus niet specifiek gemeentelijke heffingen). Internationale vergelijking laat dan ook een aanzienlijke ruimte zien voor een verhoging van gemeentelijke heffingen.

Verruiming opbrengsten gemeentelijke heffingen

Er zijn verschillende mogelijkheden voor gemeenten om meer inkomsten te
genereren via heffingen en daarmee meer zeggenschap te krijgen over de besteding ervan.

Bestaande mogelijkheden
De eenvoudigste manier om de inkomsten uit gemeentelijke heffingen te vergroten, is om de bestaande mogelijkheden ruimer in te zetten. Zo valt te denken aan tariefsverhoging en inperking van vrijstellingen en kwijtscheldingen. Genoemde punten liggen vaak politiek en/of juridisch gevoelig. De gemeentelijke (belasting)tarieven worden vastgesteld door gemeenten zélf. De afweging en verantwoording over de hoogte van de tarieven vindt plaats in de gemeenteraden. Aan de tariefstelling zit in principe geen maximum. Wel geldt er de zogenaamde macronorm OZB. Deze norm, die jaarlijks in het Bestuurlijk overleg financiële verhoudingen wordt overeengekomen, bepaalt hoeveel de gemiddelde landelijke OZB-stijging maximaal mag bedragen. Overschrijding kan leiden tot een evenredige vermindering van de uitkeringen uit het gemeentefonds. Overschrijding van deze norm heeft vooralsnog niet tot aanpassingen van OZB-tarieven geleid. Zie over Kamervragen o.a. ‘Opbrengst lokale heffingen en macronorm OZB’, BB 2012/153

Voor heffingen (niet zijnde belastingen) geldt dat voor de tariefstelling gestreefd kan worden naar maximaal 100 procent kostendekkendheid. Zo ligt de gemiddelde kostendekking van de rioolheffing in 2012 op 98 procent. Een 100 procent kostendekkendheid leidt wel tot een grotere juridische  kwetsbaarheid.
Veel gemeenten hebben niet alle mogelijke heffingen ingevoerd. Veelal zijn dit (extra) heffingen op initiatief van ondernemers, waarbij de opbrengsten toevallen aan deze ondernemers. Te denken valt aan de BIZ-heffing BIZ staat voor Bedrijven Investeringszone. , een geoormerkte reclamebelasting en een opslag op de OZB. Daarnaast kan gedacht worden aan de invoer van niet fiscale regelingen, zoals de bijdrage grondexploitatie. Dergelijke regelingen geven gemeenten meer financiële armslag. De afdwingbaarheid van een heffing (executoriale titel) ontbreekt hier evenwel.

Andere mogelijkheden
Er zijn ook mogelijkheden voor nieuwe gemeentelijke heffingen, zoals de herinvoering van de OZB voor gebruikers van woningen. Verstrekkender is het invoeren van een gemeentelijke inkomstenbelasting of opcenten op Rijksbelastingen. Zie bijvoorbeeld de vooraankondiging van ESBL naar een onderzoek naar mogelijke nieuwe lokale belastingvormen. Zelfstandig heffen over inkomsten is op grond van artikel 219 Gemeentewet voor gemeenten niet mogelijk. Opcenten op de inkomstenbelasting is minder verstrekkend en zal naar verwachting redelijk goed scoren op de genoemde criteria. In de COE-rapporten wordt opgemerkt dat het zonder inkomstenbelasting niet mogelijk zou zijn om een substantieel lokaal belastinggebied te krijgen. COE 1997: ‘Local Finance in Europe, Local and regional authorities in Europe’ no. 61,CLRAE-rapport, Council of Europe 1997, COE 1998: ‘Limitations of local taxation, financial equalization and methods for calculating general grants, Local and regional authorities in Europe’ no. 65 (CLRAE-rapport), Council of Europe 1998, OECD 1999-1: ‘Revenue Statistics 1999’, OECD 1999, OECD 1999-2: ‘Taxing Powers of State and Local Government’, OECD Tax Policy Studies no. 1, OECD 1999.

De laatste tijd worden steeds vaker andere opties genoemd om degenen die maatschappelijke voorzieningen realiseren en bekostigen hieruit ook meer financieel profijt te laten halen. Te denken valt aan allerlei vormen van meerwaardebelasting: heffing op bestemmingsplanwijziging, grondsaldering, erfpacht, lokale bedrijfswinsten, tax increment finance Het toekennen van een tijdelijk belastinggebied en grondslag bij het realiseren van voorzieningen. , social impact bonds Het uitgeven van obligaties die een sociaal rendement uitkeren, bij onvoldoende rendement volgt een financiële compensatie. en andere speculatiebelastingen. Ook gaan er stemmen op voor de invoer van een ingezetenenheffing, vastgoedgetal Dit betreft feitelijk geen heffing maar een voorstel om de WOZ-waarde te vervangen. Zie ‘Het vastgoedgetal’, een tweeluik, Vastgoedadviseur, VBO makelaar, april 2013. en meer specifiek een verplichte afdracht Kantorenfonds. Rapport ‘Verplichte afdracht kantorenfonds’, 2013, mr. L.Y. Gramsbergen e.a., Deloitte, i.o.v. ministerie van I&M. Daarnaast kan gekeken worden naar ervaringen in andere landen. Bijvoorbeeld belasting op verwaarlozing en verkrotting, op niet voor bewoning gebruikte woningen en op onbebouwde bouwgronden.

Criteria nieuw in te voeren heffing  Voor een nieuw in te voeren heffing gelden de volgende (minimale) criteria21:

• een ‘hoge’ opbrengst;
• lage overheadkosten;
• weinig verstoringen in het gedrag van de belastingbetaler (om de belasting te ontgaan);
• de opbrengst moet zeker en
voorspelbaar zijn;
• de opbrengst moet aan te passen zijn
aan de benodigdheden van middelen.
Daarnaast is het van belang dat de belasting zichtbaar terechtkomt op het niveau waar geprofiteerd wordt van de gemeentelijke diensten.

Discussie verdiepen

De huidige ontwikkelingen nopen tot een verruiming van de gemeentelijke fiscale middelen. En dat is ook mogelijk. Internationaal bezien hebben gemeenten in Nederland een zeer beperkte fiscale autonomie. Voor de invoer van een nieuwe heffing is een wetswijziging noodzakelijk. Het ligt daarom voor de hand om eerst de mogelijkheden binnen de bestaande heffingen te onderzoeken. De keus voor een gemeentelijke heffing en tarifering zal uiteindelijk via de gemeenteraad haar legitimiteit moeten krijgen.
Te vaak komen initiatieven voor wijzigingen in de gemeentelijke fiscale autonomie nog van andere partijen dan gemeenten zelf.
Wij pleiten ervoor dat gemeenten de opgestarte discussie aangaan en verder verdiepen. Wij hopen dat dit artikel daaraan een bijdrage kan leveren.

Gemeente Oldambt

De gemeente Oldambt experimenteert met een investeringsfonds dat gevuld wordt door gebruik te maken van tax increment finance. Hierbij betalen ondernemers een beperkte bijdrage op basis van de waarde van hun pand. In de VS wordt deze bijdrage geïnd via de OZB. Koppeling aan de OZB is geen strikte voorwaarde. De clusterdirecteur van de gemeente Oldambt: 'De mogelijkheid van OZB-heffing voor een bepaald gebied hebben we in Nederland niet. Wel kan een deel van de OZB-opbrengst geoormerkt worden voor een bepaald gebied (…)'.
Er bestaat overlap met het zogenaamde Leids model (opslag OZB voor ondernemers).

Trefwoorden: Tags: Financiering

Uw bijdrage

Log in met om uw bijdrage te plaatsen.