Samenwerking tussen corporaties en gemeenten moet minder vrijblijvend

‘Zonder duidelijke prestatieafspraken en een goede samenwerking kunnen gemeenten en corporaties hun eigen verantwoordelijkheid voor de lokale volkshuisvesting niet goed waarmaken. Het Rijk heeft een stimulerende taak om eraan bij te dragen dat de afspraken tot stand komen. Eventueel kunnen partijen het Rijk vragen te bemiddelen. Bovendien kan een gemeente het Rijk vragen maatregelen te nemen.’

Dit schreef staatssecretaris Tommel in 1997 in de beleidsbrief waarin hij een aanpassing van het Besluit Beheer Sociale Huursector (BBSH) toelichtte. ‘De bedoelingen waren goed’, schrijft de VNG-adviescommissie Relatie gemeenten en woningcorporaties in haar in april verschenen rapport Gemeenten en corporaties; de vrijblijvendheid voorbij, ‘maar aan de werkelijke uitvoering van deze beleidsvoornemens heeft het de afgelopen vijftien jaar erg geschort.’ Voor zover er prestatieafspraken werden gemaakt tussen gemeenten en corporaties, constateert de commissie, waren ze bepaald niet eenduidig en SMART geformuleerd. ‘Ze waren zowel procesgericht, inspanningsgericht als resultaatgericht.’ Bovendien werden ze vaak niet nagekomen. Verder was het niet gebruikelijk om de financiële mogelijkheden van corporaties als uitgangspunt te nemen bij de afspraken, hadden gemeenten veelal geen recente woonvisie en maakte het Rijk totaal geen werk van zijn taak als toezichthouder.

Verantwoordelijkheid
Deze vrijblijvendheid leidde ertoe dat er in Nederland niet of nauwelijks een coherent lokaal volkshuisvestingsbeleid van de grond kwam. Om dit vlot te trekken, nam het kabinet Rutte II in het regeerakkoord op dat corporaties weer onder de rechtstreekse aansturing van gemeenten zouden moeten worden gebracht. Hierop vroeg de Vereniging van Nederlandse Gemeenten een commissie onder voorzitterschap van oud-minister Sybilla Dekker te adviseren over hoe het voornemen uit het regeerakkoord zou kunnen worden vormgegeven. Ervan uitgaande dat er
niet getornd moet worden aan de bedrijfseconomische zelfstandigheid van de corporaties en dat inhoudelijke sturing door gemeenten niet te verenigen is met een toezichtrelatie door gemeenten, zegt de commissie geen voorstander te zijn van een formele, hiërarchische relatie tussen gemeente en corporatie. ‘De verantwoordelijkheid voor het eigen beleid behoort bij de corporatie te blijven liggen.’

Om gemeenten en corporaties - in de geest van het regeerakkoord - te dwingen tot een effectievere samenwerking, stelt de adviescommissie-Dekker een reeks van maatregelen voor. Zo dienen corporaties op 1 juli voorafgaand het begrotingsjaar een meerjarig overzicht van geplande activiteiten te verstrekken aan elke gemeente waarin zij werkzaam zijn en worden gemeenten verplicht over een actuele woonvisie te beschikken. Deze woonvisie heeft een brede inhoud; onder andere moet daarin aandacht worden besteed aan de gewenste ontwikkeling van de woonvoorraad (koop en huur) met de (des)investeringen die daarvoor nodig zijn, de betaalbaarheid en bereikbaarheid van de woningvoorraad voor de lagere inkomensgroepen, de kwaliteit en duurzaamheid van de woningen, de leefbaarheid van de woonomgeving en
de woningtoewijzing aan bijzondere doelgroepen.
 
Arbitrageorgaan
De gemeentelijke woonvisie wordt het richtsnoer voor de activiteiten van
corporaties. Het overleg hierover moet  op tijd zijn afgerond zodat de afspraken hun doorwerking kunnen krijgen in de begroting en meerjarenprognose van beide partijen. Voor de kwaliteit van het overleg moeten de gemeenten inzicht krijgen in de investeringscapaciteit van corporaties. De Financiële Woonautoriteit of de minister moet hiervoor een toetsingskader ontwikkelen dat gemeenten in staat stelt om in concrete situaties te beoordelen of een corporatie eventueel extra investeringsmogelijkheden heeft. Als een gemeente en een corporatie er samen niet uitkomen, kunnen beide partijen het initiatief nemen naar een nog door de VNG en Aedes in te stellen arbitrageorgaan te stappen. Dat moet vervolgens binnen drie maanden een bindende uitspraak doen. Daarnaast zou de minister zich periodiek een oordeel moeten vormen of corporaties zich voldoende inspannen om tot prestatieafspraken te komen. Als een corporatie in gebreke blijft, dient de minister actie te ondernemen, wat uiteindelijk kan leiden tot een aanwijzing. Ook kan hij gemeenten aanspreken op hun beleid als daar reden voor is.

Zowel bij het opstellen van de gemeentelijke woonvisie als de beleidsplannen van de corporatie moeten huurdersorganisaties worden betrokken. Indien arbitrage nodig is om tot een prestatieovereenkomst te komen, moet de arbitrage mede gebaseerd zijn op de zienswijze van huurdersorganisaties. Omdat de woningmarkt zich op regionale schaal afspeelt, stelt de commissie nadrukkelijk dat gemeentelijke woonvisies idealiter ingebed moeten zijn in een regionale woonvisie. Bij voorkeur, zegt de commissie, worden de afspraken vastgelegd in een SMART-geformuleerde prestatieovereenkomst waarin ook is voorzien in monitoring en een jaarlijkse evaluatie van de gemaakte afspraken.

Drijfveren
‘Ik vind het een wijs advies’, zegt Jim Schuyt, bestuursvoorzitter van corporatie de Alliantie. ‘Het belangrijkste is dat het advies erkent dat gemeenten en corporaties er groot belang bij hebben om samen op te trekken. Uit overtuiging en niet omdat ze moeten. Tegen die achtergrond is het ook goed dat gemeenten inzicht hebben in de financiële huishouding van corporaties. Dan komt er hopelijk ook een eind aan de indianenverhalen over straatarme corporaties of corporaties waar het geld tegen de plinten klotst. Beide situaties komen weinig voor.’
Door de bank genomen zegt Schuyt erg optimistisch te zijn over de samenwerking tussen corporaties en gemeenten. ‘De relatie tussen gemeenten en corporaties is in negen van de tien gevallen goed en constructief. Dat is echt een heel ander beeld dan de relatie tussen de corporatiesector en de Rijksoverheid.’ De voorgestelde maatregelen die uiteindelijk hun beslag in de aangepaste Herzieningswet moeten krijgen, ervaart hij dan ook min of meer als “statuten”. ‘Die leg je vast en berg je op, ervan uitgaande dat je ze nooit meer uit de la hoeft te halen. Als je de gewenste samenwerking moet gaan afdwingen ben je een eind van huis. Het gaat erom dat gemeenten en corporaties zich in elkaars rol en positie verplaatsen. Als een corporatie snapt dat een gemeente bepaalde belangen en wensen heeft ten aanzien van investeringen die corporaties doen en gemeenten zich realiseren dat corporaties niet de flappentappers van de samenleving zijn, als ze elkaars drijfveren snappen, dan komen ze er altijd uit,’ denkt hij.

Ondanks zijn optimisme over de samenwerking tussen gemeenten en corporaties, had Schuyt graag gezien dat de teksten in het advies over de regionale woonvisie ‘minder vrijblijvend’ waren. ‘Regionale woonvisies zijn essentieel. Corporaties maken regionale investeringsafwegingen. Je moet vooraf voorkomen dat een woonvisie van de ene gemeente kan schuren met die van een gemeente in dezelfde regio. De vrijblijvendheid moet ook tussen gemeenten onderling een halt worden toegeroepen.’

Volgens de Eindhovense wethouder Staf Depla, die deel uitmaakte van de VNG-adviescommissie, is er lang over gesproken of een regionale woonvisie verplicht moet worden. ‘Daar is niet voor gekozen, omdat we geen nieuw planologisch figuur wilden creëren. Maar ook omdat we onwillige gemeenten geen instrument in handen wilden geven om regionaal de boel plat te leggen. Want je kunt dan wel sancties op gaan leggen, daarmee krijg je een onwillige gemeente nog niet in het gareel. In onze plannen is het zo dat als er bijvoorbeeld van de elf gemeenten in een regio er twee niet willen meewerken aan een regionale woonvisie, je die met zijn negenen kunt maken. Als je er een verplichte figuur van maakt, dan geef je onwillige gemeenten het ideale instrument in handen om een regionale woonvisie tegen te houden. Dan zouden alle gemeenten in de regio geen recht van spreken hebben om afspraken met corporaties te maken. En als er geen regionale woonvisie is, kan een corporatie bij de arbitragecommissie zeggen dat voor hen niet duidelijk is wat ze moeten doen en hoeven ze niet mee te werken aan plannen van de gemeenten. Het belang voor gemeenten is dus evident. Als er geen regionale woonvisie is, kunnen ze niet op een fatsoenlijke manier aan het huisvestingsklimaat werken.’

Cruiseschepen
Minister Blok (Wonen) heeft duidelijk aangegeven dat corporaties zich voortaan nog alleen met hun kerntaken moeten bezighouden. Hoe die kerntaken uiteindelijk precies gedefinieerd worden, is nog niet duidelijk. Wél was bij het ter perse gaan van dit nummer al duidelijk dat Blok het werkterrein van corporaties wil beperken tot sociale woningen met een huur tot 688 euro per maand. De bouw en exploitatie van duurdere woningen moet worden overgelaten aan de markt.

De VNG-adviescommissie onderschrijft dat corporaties moeten stoppen met commerciële avonturen. Depla: ‘Avonturen met cruiseschepen enzovoort zijn nergens goed voor. Het is zelfs zo dat de corporatiesector jarenlang de verliezen in projectontwikkeling heeft afgedekt met sociale activiteiten. Ook in relatief goede tijden.’ Het is dus prima, zegt de adviescommissie, dat er een knip komt tussen zogeheten DAEB-activiteiten en niet-DAEB-activiteiten. DAEB-activiteiten zijn Diensten van Algemeen Economisch Belang, zoals het bouwen, aankopen en verhuren van huurwoningen tot de liberalisatiegrens van 681,02 euro (prijspeil 2013) en investeringen in de leefbaarheid van dorpen en wijken. Onder niet-DAEB-activiteiten valt het bouwen van middeldure huurwoningen en goedkope koopwoningen. Depla: ‘Maar de grens tussen DAEB  en niet-DAEB moet niet te smal worden.
Als je investeringen in leefbaarheid heel erg eng definieert, dan creëer je een probleem, want dan ondergraaf je een van de sterkste kanten van corporaties. Leefbaarheid is meer dan dat de boel netjes geschilderd is. Woningcorporaties kunnen vaak ook heel goed de extra zorg bieden die noodzakelijk is om wijken breed toegankelijk te houden voor grote groepen mensen.’ ‘Ook’, zegt Depla, ‘is het niet goed als je de groep die recht op een sociale huurwoning heeft te smal maakt. Je moet daarin regionale verschillen toestaan. In het ene gebied is een inkomensgrens van 34.000 euro goed, maar in een andere regio moet je misschien wel naar 43.000 euro, omdat ook die huishoudens niet meer kunnen betalen dan de liberalisatiegrens (tevens de huurtoeslaggrens) en er daar voor hen nauwelijks een betaalbare huurwoning in de vrije sector te vinden is.’

Daarnaast vindt de adviescommissie, zegt hij, dat corporaties de mogelijkheid moeten houden om middeldure huurwoningen en goedkopere koopwoningen te bouwen
op plekken waar projectontwikkelaars geen kansen zien. ‘Soms is dat nodig om gemengde wijken te krijgen, want zeker in deze financieel onzekere tijden is er geen projectontwikkelaar te vinden die bijvoorbeeld in Rotterdam-Zuid of in de Haagse Schilderswijk gaat bouwen. Corporaties moeten dat dan wel vanuit een BV doen  en de minister moet daarvoor vooraf toestemming geven, meent de commissie.’ In plaats van de minister, zou Jim Schuyt liever zien dat gemeenten hierin ‘een belangrijke say’ krijgen. ‘Als het Rijk het wel of niet ontwikkelen van niet-DAEB-activiteiten niet aan corporatiebestuurders wil overlaten, laat het dan gewoon deel uitmaken van de gemeentelijke woonvisie. Daarmee voorkom je óók dat corporaties onverantwoorde marktactiviteiten gaan doen.’

Gespannen woningmarkt
Directeur Frank van Blokland van de Vereniging van Institutionele Beleggers in Vastgoed, Nederland (IVBN) erkent dat er wijken zijn waar de sociale problematiek zo groot is dat commerciële partijen daar moeilijk kunnen investeren. Maar als daar ruimte is voor duurdere huur- en koopwoningen, dan ziet hij liever dat er in die wijken op een verstandige en zakelijke manier wordt samengewerkt tussen corporaties, gemeenten en marktpartijen. ‘De problematiek in achterstandswijken los je volgens mij op door gerichte sociale investeringen in de leefbaarheid van wijken. Het toevoegen van wat duurdere huur- en koopwoningen is daarbij een onderdeel van de aanpak. Dat moet je pas doen als dat in de markt mogelijk is. Ik vind dat marktpartijen in alle gevallen ook daar de woningen boven de liberalisatiegrens zouden moeten bouwen en dat corporaties zich alleen moeten focussen op het segment daaronder. Aangezien woningcorporaties meestal de grond in die wijken in bezit hebben, zouden er met marktpartijen afspraken gemaakt kunnen worden over de te betalen grondprijs en daarmee van een overheveling van een deel van de winst op de duurdere huur- en/of de koop naar corporaties.’

Van Blokland ziet het advies als een uitstekende manier om het speelveld van corporaties in te perken en een begin te maken met het herstel van de markt voor middeldure huurwoningen. ‘Die is de afgelopen tien, vijftien jaar helemaal kapotgemaakt door corporaties die jarenlang woningen hebben kunnen bouwen die gezien de kwaliteit een huurprijs hadden moeten hebben tussen de 750 en 900 euro, maar verhuurd werden voor een prijs  onder de liberalisatiegrens.’ Zo zijn er, volgens hem, in de gespannen woningmarkten zeker zo’n 500.000 corporatiehuurwoningen (van de 2,3 miljoen corporatiewoningen) die eigenlijk in het vrijemarktsegment hadden moeten worden verhuurd. Als het aan hem ligt worden dergelijke huurwoningen door corporaties in een commercieel dochterbedrijf gezet dat marktconform gaat werken en waarin marktpartijen aandeelhouder kunnen worden. ‘Dat is ook nodig om de woningmarkt gezonder te maken en het grote aantal scheefwoners binnen het corporatiebezit te verkleinen.’