Stadsvernieuwing als business case in Winschoten

Om het winkelhart van Winschoten gezond te houden, willen de binnenstadsondernemers en de gemeente Oldambt miljoenen investeren in verbetering van winkels en openbare ruimte. Omdat het traditionele model voor bekostiging van stadsvernieuwing niet langer werkt en belastingverhoging ongewenste effecten op de economie heeft, onderzoekt Winschoten de mogelijkheid om een lening te krijgen op basis van een business case waaruit blijkt dat stadsvernieuwing geld oplevert. Het Amerikaanse model van Tax Increment Financing vormt hiervoor de inspiratie.

De situatie in het winkelhart van Winschoten is kenmerkend voor menige regiokern in een krimpgebied. Een gezellig historisch stadje met een groot winkelaanbod voelt de gevolgen van demografische en economische veranderingen.
De bestedingen in winkels nemen af door vergrijzing, ontgroening en bevolkingskrimp (een verwachte afname van de bevolking van 7 procent in de periode 2010-2030Van Krimp naar Kwaliteit, Regionaal Woon- en Leefbaarheidsbasisplan Oost-Groningen, 2010). De economische crisis en de concurrentie van internetwinkels zorgen ook voor teruglopende winkelomzetten. Het gevolg is dat veel winkeliers hun deuren hebben moeten sluiten.Actieprogramma ‘Versterking Binnenstad Winschoten’, Gemeente Oldambt, 2013 De leegstand van winkels in Winschoten was eind 2012 opgelopen tot 20 procent.Detailhandels- en parkeermonitor Winschoten (geactualiseerde detailhandelsvisie), Broekhuis Rijs, 2012 Deskundigen zijn van mening dat een grote leegstand het functioneren van een winkelgebied bedreigt. Het Nieuwe Winkelen, HBD, 2011 Leegstand te Lijf, VNG, 2011.Onder het motto ‘niets doen is geen optie’ hebben de gemeente Oldambt en de binnenstadsondernemers de handen ineengeslagen om het tij te keren.

Niets doen is geen optie in het winkelhart van Winschoten

Het doel is een kleiner winkelaanbod in het stadshart, aanpak van de leegstand en de lelijke plekken, een forse investering in de openbare ruimte, in winkelpanden en in verplaatsing van winkels. Begin 2013 is een ambitieus ‘Actieprogramma Versterking Binnenstad Winschoten’ opgesteld. Actieprogramma ‘Versterking Binnenstad Winschoten’, Gemeente Oldambt, 2013 Winschoten Centrumvisie 2025, Gemeente Oldambt, 2012De provincie Groningen trekt 12,5 miljoen euro uit om een belangrijk deel van het plan uitvoerbaar te maken. 30 miljoen euro extra voor ontwikkeling van Noord(oost) Groningen, persbericht provincie Groningen, 29 mei 2013 De gemeente en de ondernemers hebben vastgesteld dat meer geld nodig is voor de binnenstad, een bedrag in de orde van grootte van 5 tot 10 miljoen euro is gewenst. Dit bedrag is niet in kas bij de gemeente of de binnenstadsondernemers. Traditionele modellen om binnenstadsvernieuwing te bekostigen zijn geen optie. Daarom is de blik gericht op een alternatief financieringsmodel.

Traditioneel bekostigingsmodel
Traditionele manieren om geld bijeen te brengen voor stadsvernieuwing werken niet meer:Gebiedsontwikkeling in zorgelijke tijden. Kan de Nederlandse ruimtelijke ordening zichzelf nog wel bedruipen, E. van der Krabben, Universiteit van Nijmegen, 2011
- Rijkssubsidies voor stedelijke ontwikkeling zijn niet langer beschikbaar. Dat geldt onder andere voor de subsidieregeling ISV (Investeringsprogramma Stedelijke Vernieuwing). Ook veel andere subsidies die eerder dienden als een ‘financiële motor’ voor stadsvernieuwingsprojecten zijn afgeschaft.
- Herontwikkeling leidt niet langer tot opbrengsten. Gemeenten en ontwikkelaars konden, voordat de huidige economische malaise uitbrak, door aankopen, herontwikkelen en verkopen van grond en gebouwen waarde creëren die kon worden ingezet om de onrendabele top van binnenstedelijke herontwikkeling te financieren. Dit model werkt niet meer omdat de vraag naar nieuwe woningen, kantoren en winkels vrijwel geheel is verdwenen – zeker in een krimpregio.
- Financiering is niet makkelijk verkrijgbaar. Ondernemers in Winschoten geven aan dat zij (vrijwel) niet in staat zijn om leningen te krijgen voor het financieren van investeringen in hun pand of bedrijf.

 

Belastingverhoging niet aantrekkelijk
Om het gewenste bedrag bijeen te krijgen zou de gemeente nieuwe of hogere belastingen kunnen heffen. De gemeente heeft enkele fiscale mogelijkheden om gericht in het winkelhart belastingen te innen en die vervolgens in het stadscentrum te besteden aan verbeteringen.Evaluatie Experimentenwet Bedrijven Investeringszones (BIZ), Berenschot, 2012 Deze belastingen stuiten op de nodige bezwaren:
- De baatbelasting is uitsluitend voor verhaal van kosten van investeringen in openbaar gebied; investeringen van ondernemers kunnen niet worden bekostigd. De hoge eisen die aan toerekenbaarheid worden gesteld, maken deze belasting in de praktijk onuitvoerbaar.Value Capturing, Potentieel Financieringsinstrument voor Nederland?, R.N. Offermans e.a., Achtergrondrapport voor ‘Ieder zijn deel: Locatiebereikbaarheid anders aanpakken’, Erasmus Universiteit Rotterdam / Raad voor Verkeer en Waterstaat, 2004
- De reclamebelasting, een belasting op openbare reclame-uitingen, wordt in het winkelhart van Winschoten geheven en besteed aan activiteiten in de binnenstad. Het ligt niet voor de hand om deze belasting te verhogen ten bate van stadsvernieuwing. Een recent adviesrapport van BerenschotEvaluatie Experimentenwet Bedrijven Investeringszones (BIZ), Berenschot, 2012 geeft aan dat ondernemers deze grondslag als minder rechtvaardig kunnen ervaren (de relatie tussen een reclamebord en stadsvernieuwing kan niet makkelijk worden uitgelegd). Een praktisch bezwaar is dat de opbrengst van de reclamebelasting (enkele honderden euro’s per reclamebord) beperkt is in relatie tot de gewenste investering van 5 tot 10 miljoen euro. Er is aanleiding om te vermoeden dat hoge tarieven vooral zullen leiden tot minder reclameborden. Evaluatie Experimentenwet Bedrijven Investeringszones (BIZ), Berenschot, 2012
- De bedrijveninvesteringszone (BIZ), een gebiedsgerichte opslag op de onroerendezaakbelasting (OZB) kent ook de nodige beperkingen. Uit onderzoek Evaluatie Experimentenwet Bedrijven Investeringszones (BIZ), Berenschot, 2012 blijkt dat de opbrengst beperkt is (50.000 - 100.000 euro per BIZ per jaar). De beperkte looptijd (vijf jaar), de mogelijkheid die de wet biedt om een BIZ tussentijds te stoppen op basis van een stemming onder ondernemers en  de beperkte toepasbaarheid (net zoals de baatbelasting uitsluitend voor investeringen in openbaar gebied) maken het instrument minder geschikt voor het financieren van een aanzienlijke investering in zowel openbaar gebied als in winkels gedurende een langer lopende periode. Positief is wel dat het ontwerp wetsvoorstel voor verlenging van de BIZ de toepasbaarheid van de BIZ-heffing uitbreidt tot bekostiging van internetpresentie van een winkelgebied.Consultatie Wetsvoorstel Bedrijveninvesteringszones, overheid.nl, 2013

Een algemene belastingverhoging is geen voor de hand liggende optie. Dit kan leiden tot een verdere verslechtering van de toch al moeizame economische situatie en tot weerstand bij burgers en bedrijven. Een probleem is verder dat hogere OZB-opbrengsten (deels) teniet gedaan kunnen worden door een lagere uitkering uit het gemeentefonds. Evaluatie Experimentenwet Bedrijven Investeringszones (BIZ), Berenschot, 2012

 

Innovaties financiering gebiedsontwikkeling
De situatie waarin Winschoten zich bevindt, doet zich op veel plaatsen voor. Het gevolg hiervan is dat lokale overheden zich oriënteren op een breed scala van alternatieven voor het aanjagen van stedelijke vernieuwing. De VNG Leegstand te Lijf, VNG, 2011 en het Rijk Website Toolbox financieringsconstructies, AgentschapNL, 2012 informeren over deze nieuwe werkwijzen. De wetenschap heeft interesse in de veelheid van alternatieven die op dit moment opbloeit. Erwin van der Krabben, hoogleraar vastgoed- en locatieontwikkeling in Nijmegen, heeft een handzaam overzicht opgesteld van 37 innovaties bij gebiedsontwikkeling die op dit moment in Nederland worden onderzocht of uitgeprobeerd. Onderzoek innovaties bij integrale gebiedsontwikkeling en knooppuntontwikkeling, E. van der Krabben e.a., Universiteit van Nijmegen in opdracht van Knooppunt Arnhem-Nijmegen, 2013 Van der Krabben deelt de vernieuwingen in drie categorieën in: nieuwe methoden van governance (een andere verdeling van verantwoordelijkheden voor stedelijke ontwikkeling en beheer tussen gemeente en burgers en bedrijven), juridische instrumenten (het gaat hierbij om zowel het ‘afstoffen’ van niet gebruikte wettelijke mogelijkheden als het introduceren van nieuwe mogelijkheden om leegstand en verpaupering te bestrijden en ontwikkelingen aan te jagen) en financiële innovaties (nieuwe vormen van financiële samenwerking tussen overheid en bedrijfsleven zoals de hiervoor besproken bedrijfsinvesteringszones).

Verbetering van het winkelgebied leidt tot financiële meerwaarde voor de ondernemer

Binnenstadsvernieuwing kan geld opleveren. Vanuit deze gedachte onderzoeken de gemeente Oldambt en de ondernemers in Winschoten binnenstadsvernieuwing als ‘business case’. Zij doen dit met steun van de provincie Groningen Subsidie Reserve Leefbaarheid Krimpgebieden, persbericht Provincie Groningen en Platform31, de nationale kennisorganisatie voor stad en regio. Experimenten Tweede ronde Bevolkingsdaling bekend, persbericht Platform31, 30 mei 2013 Het idee om stadsvernieuwing te zien als business case is ontleend aan het Amerikaanse model van Tax Increment Financing (zie kader). Het uitgangspunt is dat verbetering van het winkelgebied leidt tot financiële meerwaarde voor de ondernemer: toename van verkopen (omzet) en een positief effect op de waarde van panden. Uit dit gegeven vloeit een simpele vraag voort: Kunnen de ondernemers en/ of de gemeente op basis van deze ‘economische plus’ een lening krijgen om de verbetering van het winkelhart te bekostigen? Twee werkgroepen gaan in samenwerking met de binnenstadsondernemers en de gemeente Oldambt aan de slag om deze financieringsvraag te verkennen:
- Werkgroep investeringen. Een team van lokale deskundigen, bestaande uit vastgoed- en detailhandelspecialisten, brengt de economische effecten van de investeringen in het winkelhart zo concreet mogelijk in beeld. Het doel is om investeringen met een duidelijke economische plus voor de ondernemers op te sporen. Deze plus kan per deelgebied van de binnenstad verschillend zijn. Een eerste verkenning bij de binnenstadsondernemers geeft inzicht in de maatregelen die zij op voorhand in het onderzoek willen betrekken: een andere bekostiging van het parkeren in de binnenstad, een betere presentatie/ uitstraling van leegstaande panden en lege plekken, verbetering van winkelpanden, verhuizing van winkels naar het centrumgebied (de gemeente verstrekt subsidie voor een deel van de kosten van verbouwing en verhuizing), betere routestructuren, meer publiekstrekkende activiteiten en aanwezigheid van het winkelhart op het internet.
- Werkgroep financiering. Een groep van experts, waaronder die van BNG Advies, buigt zich over de manier waarop (commerciële) financiering kan worden verkregen voor de investeringen waarvoor een business case kan worden opgesteld. Een belangrijk onderscheid is dat sommige investeringen uitsluitend een collectief of openbaar belang dienen (investeringen in openbaar gebied of een internetpresentie van de winkeliers) terwijl andere investeringen rechtstreeks in het belang zijn van individuele ondernemers (bijvoorbeeld investeringen in de uitstraling van winkelpanden en bedrijfsvoering). Beide soorten investeringen zijn van groot belang voor het functioneren van het winkelhart. Toch ligt het (vanwege het verschil in direct belang) voor de hand om de financiering van openbare en bedrijfsinvesteringen verschillend te benaderen. Het financieringsmodel zou ook rekening moeten houden met het gegeven dat de opbrengsten van openbare investeringen per deelgebied van de binnenstad verschillend kunnen zijn.

Tax Increment Financing 

Het experiment in Winschoten is geïnspireerd op Tax Increment Financing (TIF), een methode die de vaak weinig vermogende Amerikaanse gemeenten helpt om aan geld te komen voor gebiedsontwikkeling. Het principe is als volgt: De gemeente investeert in een gebied. Dit leidt tot toename van de waarde van het onroerend goed en tot een toename van de onroerendgoedbelasting. Om de investering te bekostigen sluit de gemeente een lening af. Die wordt terugbetaald in een periode van twintig tot dertig jaar met de extra opbrengst van de onroerendgoedbelasting. Voor de realisatie van de investering en het verwerven van financiering richt de gemeente een publiekrechtelijke organisatie op, een Redevelopment Agency. Burgers en bedrijven hebben een stem bij de oprichting van de Agency en zijn vertegenwoordigd in een ‘projectgebiedcommissie’. TIF werkt in de VS het best als het gebied een nieuwe functie krijgt – daardoor ontstaat een waardesprong van het vastgoed die leidt tot een vrij zekere toename van belastingopbrengsten. Een Redevelopment Agency kan ook werken in een gebied dat (deels) bestaande functies en eigenaren houdt. De Agency kan dan bevoegdheden krijgen om privaat onroerend goed te verbeteren op basis van subsidies en bijdragen van ondernemers. Meer weten? Zie o.a. Onderzoek innovaties bij integrale gebiedsontwikkeling en knooppuntontwikkeling, E. van der Krabben e.a., Universiteit van Nijmegen in opdracht van Knooppunt Arnhem-Nijmegen, 2013 Tax Increment Financing, process and planning issues, Rachel Weber and Laura Godderis, Lincoln Institute of Land Policy Working Paper, 2007 Tax Increment Financing, a tool for local economic development, R. Dye en D. Merriman, Land Lines, January 2006, Lincoln Institute of Land Policy 'Las Vegas Redevelopment Agency’ in de Wikipedia, 2013

 

 De grafiek hiernaast wordt vaak gebruikt als toelichting op het werkingsprincipe van TIF. De verticale as toont de waarde van het onroerend goed en de belastingopbrengst. Op het startmoment van de stedelijke vernieuwing worden de opbrengsten van de onroerendgoedbelasting in het vernieuwingsgebied die afvloeien naar de gemeentekas gefixeerd (de 'base AV') gedurende een projectperiode (looptijden van vijfentwintig tot dertig jaar zijn normaal). Door de stedelijke vernieuwing zal de waarde van het onroerend goed naar verwachting stijgen. In de grafiek is dit weergegeven als een geleidelijke stijging – het is echter aannemelijker dat een waardesprong in de eerste jaren plaatsvindt gevolgd door een afvlakkende waardestijging. Dit leidt tot toename van de opbrengsten van de onroerendgoedbelasting. Alle meeropbrengsten van de belasting boven de 'base AV' komen beschikbaar om de stedelijke vernieuwing en het gebied te financieren. Dit wordt weergegeven door de rode driehoek. Na afloop van het stedelijk vernieuwingsproject vloeit de onroerendgoedbelasting weer naar de gemeentekas. Dit wordt weergegeven door het bruine vlak aan de rechterzijde van de figuur.

Een derde werkgroep houdt zich bezig met juridische middelen om leegstand en verwaarlozing te bestrijden. De drie werkgroepen komen drie keer bij elkaar en for-
muleren op basis van discussie antwoorden. Zij krijgen input van andere gemeentes die experimenteren met innovatieve methoden voor stadsvernieuwing (zoals BIZ, ondernemersfondsen en juridische middelen) en van ondernemersorganisaties (MKB Nederland en Koninklijke Horeca Nederland). Het einddoel is een plan van aanpak om de financiering in de praktijk uit te werken. Het college van B&W heeft opdracht gegeven om het onderzoek naar de nieuwe financieringsvorm uit te voeren en heeft de raad hierover geïnformeerd. De gemeente accepteert dat de uitkomst van het onderzoekstraject onzeker is. De resultaten en een plan van aanpak zullen voor besluitvorming worden voorgelegd aan B&W en de raad.

Bedrijfseconomische rationale
Vanuit bedrijfseconomisch oogpunt is er een rationale om binnenstadsvernieuwing te financieren met een lening. Net zoals bij andere investeringen realiseert de economische meerwaarde voor de ondernemer zich immers niet onmiddellijk, maar in de loop van een aantal jaren. Het onderzoek wil zo concreet mogelijk becijferen hoeveel geld de vernieuwing van de binnenstad en panden voor de ondernemer oplevert. Als deze jaarlijkse meerwaarde (gemiddeld) ten minste enkele duizenden euro’s per ondernemer bedraagt, dan ontstaat al snel een basis voor financiering. Een verkennende berekening laat zien dat in de loop van vijftien jaar een jaarlijkse bijdrage van de ondernemers ter hoogte van 0,5 procent van de waarde van het commerciële onroerend in de gehele binnenstad van Winschoten leidt tot een contante waarde in de orde van grootte van 7,5 miljoen euro. Dat betekent voor een pand van 250.000 euro een jaarlijkse bijdrage van 1.250 euro. Als de centrumverbetering zorgt voor een bescheiden waardetoename van het commerciële onroerend goed, leidt dit al snel tot een extra OZB-opbrengst in de binnenstad van enkele miljoenen euro’s (op basis van contante waarde). Deze extra OZB-opbrengst kan ook voor de financiering worden ingezet.

Innovaties
Kernvraag is of het lukt om een duidelijke business case te formuleren. Als dat lukt, vraagt het uitwerken van het financieringsmodel om vernieuwingen op alle terreinen die Van der Krabben noemt in zijn overzicht van innovaties bij gebiedsontwikkeling. Onderzoek innovaties bij integrale gebiedsontwikkeling en knooppuntontwikkeling, E. van der Krabben e.a., Universiteit van Nijmegen in opdracht van Knooppunt Arnhem-Nijmegen, 2013 Aandachtspunten liggen onder andere op de volgende gebieden:
- Governance: een verdeling van verantwoordelijkheden tussen ondernemers en de overheid, een organisatiemodel voor de investeringen en de financiering (met onderscheid tussen investeringen in bedrijven en in openbaar gebied). Een belangrijke vraag is ook of de ondernemers voldoende interesse hebben in het financieringsmodel. Het voorlopige antwoord hierop is intensieve samenwerking en een zeer aantrekkelijke business case met een meerwaarde die voor de ondernemer volstrekt overtuigend is. We gaan ervan uit dat een ondernemer onder die voorwaarden in principe ‘ja’ zou moeten zeggen tegen een jaarlijkse bijdrage aan rente en aflossing.
- Juridische instrumenten: een juridische grondslag voor de financiering. Kan  die worden gevonden in een belastinginstrument of in een privaatrechtelijke afspraak?
- Financiële vernieuwing: de verstrekker van een lening zal zeker willen zijn van terugbetaling en rente. Dat vraagt om afspraken met een solide partij. De financieringsbehoefte richt zich op investeringen met collectief belang in openbaar gebied en investeringen van binnenstadsondernemers. Deze vorm van financiering roept veel vragen op waarop de deskundigen in de werkgroep financiering hopelijk een antwoord hebben. Hoe bundel je de financieringsbehoefte voor collectieve en bedrijfsinvesteringen? Welke rol hebben bedrijfsleven en overheid bij het verkrijgen de lening? Moet en kan de overheid garant staan voor de lening? Kan de Europese Unie een subsidie verstrekken om het idee makkelijker uitvoerbaar
te maken? Wat betekenen wettelijke voorschriften voor staatssteun en de financiële positie van de gemeente (zoals de Wet houdbare overheidsfinanciën die normen stelt aan de tekorten van overheden)? Een aandachtspunt is dat een hogere OZB-opbrengst voor de gemeente (deels) teniet kan worden gedaan door een lagere uitkering uit het gemeentefonds. Evaluatie Experimentenwet Bedrijven Investeringszones (BIZ), Berenschot, 2012

Wenkend perspectief
De ondernemers, de gemeente, de provincie en Platform31 vinden het zeer de moeite waard om helderheid te krijgen over deze vragen. Als in Winschoten een werkzaam nieuw model kan worden ontwikkeld, kan dit een oplossing bieden voor veel meer kernen in een vergelijkbare situatie. Dat perspectief wenkt.

Gert Jan van ’t Land is aan de Erasmus Universiteit opgeleid als econoom en thans werkzaam als zelfstandig adviseur op het gebied van financiering van stedelijke vernieuwing en subsidies. Hij coördineert het onderzoeksproject dat in dit artikel wordt beschreven. Het artikel is op persoonlijke titel geschreven. De indrukken en meningen in  het artikel zijn niet noodzakelijk die van de gemeente Oldambt.

Trefwoorden: Tags: Ruimtelijke ordening; Financiering; Sociaal domein

Uw bijdrage

Log in met om uw bijdrage te plaatsen.