Financiële risico's en kapitaalinbreng bij gemeenschappelijke regelingen

Provincies, gemeenten en waterschappen kunnen een gemeenschappelijke regeling (GR) treffen ter behartiging van een gezamenlijk belang. De wettelijke basis voor de regeling is de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) uit 1984. Krachtens deze wet kan een zogenoemd openbaar lichaam worden ingesteldIn bijzondere gevallen kan een gemeenschappelijk orgaan worden ingesteld zonder rechtspersoonlijkheid. Deze gevallen laten wij in dit artikel buiten beschouwing. voor de uitvoering van de GR. Een openbaar lichaam heeft voor de wet een eigen verantwoordelijkheid en aansprakelijkheid, kan bezittingen en schulden hebben, personeel in dienst nemen, contracten sluiten, rechtszaken aanspannen of zelf aangeklaagd worden. Het merendeel van de gemeenschappelijke regelingen kan worden betiteld als ‘verlengd lokaal bestuur’, omdat de deelnemers uitsluitend gemeenten zijn. Deze regelingen vallen onder toezicht van de deelnemende gemeenteraden en van de provincie.

Daarnaast zijn er gemeenschappelijke regelingen van provincies en gemeenten. Die vinden we vaak bij complexe en omvangrijke gebiedsontwikkelingsprojecten. Deze regelingen vallen eveneens onder het toezicht van de deelnemers.
Daarnaast is er een toezichthoudende rol weggelegd voor het ministerie van BZK omdat de provincie geen toezicht op zichzelf kan houden.

Het kapitaal van een openbaar lichaam
Als een openbaar lichaam bezittingen en schulden heeft, beschikt het per definitie over een eigen vermogen (EV). Dit EV zal slechts bij toeval en hoge uitzondering gelijk zijn aan nul. Toch zien wij in de balansen van sommige openbare lichamen dat het EV na bestemming van het resultaat jaar na jaar op nul uitkomt of op nul wordt gehouden. Dit is mogelijk als het openbaar lichaam begint met EV=0 en als jaarlijks het resultaat (positief of negatief) wordt uitgekeerd aan, of verhaald op, de deelnemers van het openbaar lichaam.
Het begrip EV wordt zo geëlimineerd uit de boekhouding van het openbaar lichaam. Het argument daarbij is dat de deelnemers van de GR het kapitaal verschaffen en de risico’s dragen. Op de balansen van de deelnemers worden reserves aangehouden voor het vereiste weerstandsvermogen van de GR. Dit argument krijgt impliciete steun van de externe accountant door de goedkeurende controleverklaring van de jaarrekening en de sanctionering door de toezichthouder, die hierbij geen kanttekeningen plaatst.

Dat deze praktijk gedoogd wordt voor gemeenschappelijke regelingen met geringe of verwaarloosbare kapitaalrisico’s – zoals een gemeenschappelijke archiefdienst of een recreatieschap – is nog voorstelbaar. Maar de praktijk is in strijd met de bedoelingen van de wetgever en is onwenselijk uit het oogpunt van kapitaalbeheer en de publieke controle op de beschikbaar gestelde middelen. Dat geldt vooral voor gemeenschappelijke regelingen die risicovolle opgaven, zoals een complexe gebiedsontwikkeling, moeten vervullen.

Even googelen levert al snel jaarverslagen van tientallen complexe gemeenschappelijke regelingen met omvangrijke tekortperspectieven voor de grondexploitatie en een hoog risicoprofiel waarvoor buffers nodig zijn. Voorbeelden zijn o.a. het regionaal bedrijventerrein Twente en het bedrijvenschap Harnaschpolder en de Ontwikkeling van de Zuidplaspolder, beide in Zuid Holland. Zie de lijst met gemeenschappelijke regelingen die wordt bijgehouden door het Agentschap van de Centrale Thesaurie van Ministerie van Financiën. Deze lijst bleek overigens onvolledig, onder andere de gemeenschappelijke regeling Area Development Twente bleek te ontbreken.http://www.dsta.nl/zoekresultaten...

 Bedoelingen van de wetgever
De bedoelingen van de wetgever blijken uit het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV). Het BBV bevat eisen ten aanzien van de rapportage over onder andere de weerstandscapaciteit en de financiële positie. Ook een GR valt onder het BBV. Tot de weerstandscapaciteit behoren de financiële middelen waarover het openbaar lichaam kan beschikken om niet begrote kosten te dekken. Deze middelen horen op de balans als deelneming bij de activa en als onderdelen van het eigen vermogen en de voorzieningen bij de passiva. Het begrip ‘financiële positie’ wordt in het BBV niet gedefinieerd, maar in art. 20 lid 2 wordt wel omschreven welke elementen in dat begrip thuis horen. Dit zijn bijvoorbeeld de stand en het verloop van de reserves en van de voorzieningen. Informatie over het verloop van de reserves impliceert dat informatie wordt gegeven over het totale geïnvesteerde (eigen) vermogen en de daarop als verlies of winst cumulatief afgeschreven of bijgeschreven bedragen.

Een belangrijke functie van de publicatie van het jaarverslag met balans en resultatenrekening is dat dit informatie biedt aan derden (geïnteresseerde burgers en partijen). Deze informatie voor derden is verplicht volgens het BBV met ingang van verslagjaar 2004. Een transparante verslaggeving vereist dat de tabellarische overzichten van balans en resultatenrekening volledig zijn en dat voor de (gecumuleerde) kapitaalbijdragen van de deelnemers niet hoeft te worden gezocht in voorgaande jaarverslagen en/of de boeken van de deelnemers van het openbaar lichaam.

Het BBV is recentelijk aangepast. Bij de informatievoorziening in de paragraaf weerstandsvermogen van een gemeente  of provincie moet nu een lijst worden opgenomen met mutaties vanwege het ‘belang’ dat de deelnemers hebben in de gemeenschappelijke regeling. Het begrip ‘belang’ wordt overigens niet verder uitgewerkt. Ook moet informatie worden gegeven over de vermogenspositie van de regeling op achtereenvolgende balansdata. Deze ‘aanscherping’ van het BBV is een stap in de goede richting, maar onvoldoende om de bezwaren weg te nemen die hieronder worden genoemd.

Het budgetrecht
Het budgetrecht is een van de belangrijkste grondrechten van de volksvertegenwoordiging. De essentie van het budgetrecht is dat gemeenteraad of provinciale staten door vaststelling van de begroting het bestuur machtigt tot uitvoering conform die begroting. De begroting is daarmee  het belangrijkste instrument voor de beleidsbepaling en de beleidsuitvoering en de basis voor de verantwoording door middel van de jaarstukken. Het gaat hierbij om kaderstelling en controle, basistaken van een algemeen bestuursorgaan dat een uitvoerend bestuursorgaan aanstuurt en toeziet op de verrichtingen van dit orgaan.

De begroting maakt deel uit van een meerjarenbegroting over een periode van vier jaar die jaarlijks wordt bijgesteld op grond van actuele informatie en in het licht van gewijzigde omstandigheden. Op grond van de begroting worden beslissingen genomen die betrekking hebben op zowel de lopende rekening als de kapitaalrekening. Het budgetrecht heeft daardoor een dynamische rol. Die rol wordt echter niet altijd goed gespeeld. Gemeenteraden en provinciale staten hebben over het algemeen een gering historisch besef, sturen voornamelijk op jaarbegrotingen en hebben nauwelijks zicht op de cumulatieve investeringen die voor publieke doelen worden gemaakt.

Financiële verslagen van overheden geven geen inzicht in rendement op investeringen met economisch nut, en de kapitaalrekening is een verwaarloosd hoofdstuk in de openbare financiën. Dit wreekt zich bij complexe intergemeentelijke gebiedsexploitaties met een hoog en langdurig vermogensbeslag (een grondexploitatie loopt vijftien tot twintig jaar), omdat de omzetdoelstellingen pas veel later te realiseren zijn.

De Wgr ontneemt het budgetrecht aan gemeenteraad en provinciale staten. De begroting, de meerjarenraming en de jaarrekening worden krachtens art. 8 lid 2 sub b van de Wgr vastgesteld door het Algemeen Bestuur van de GR en niet door de raden of staten. Deze organen kunnen slechts hun zienswijze geven op de stukken. Daarmee zou te leven zijn, als het openbaar lichaam belast zou zijn met routineactiviteiten met een voorspelbare stabiele jaarlijkse exploitatie en relatief kleine beheersbare risico’s. Maar het verlies van het budgetrecht wordt bedenkelijk als het openbaar lichaam de bevoegdheid heeft om ambitieuze investeringsplannen uit te voeren met grote risico’s, zonder dat een plafond gesteld is aan het opeisbare kapitaal. Dan krijgt het openbaar lichaam als het ware een blanco cheque. Dat werkt declaratiegedrag in de hand, neemt prikkels weg om te letten op rendement en is niet bevorderlijk voor de financiële discipline.

De nieuwe Wgr
Na de dualisering van gemeente- en provinciebestuur in 2002 en 2003 kwam de vraag op of – en zo ja hoe – de Wgr daarop moet worden aangepast. Een kernvraag betrof het toezicht op openbare lichamen. In maart 2012 kwam een concept wetsontwerp gereed dat door het ministerie van BZK werd onderworpen aan een internetconsultatie. Het wetsontwerp is vervolgens besproken door de Vaste Kamercommissie voor Binnenlandse Zaken en wacht nu op behandeling door de Tweede Kamer.

De nieuwe wet bevat een aantal onmiskenbare verbeteringen. Zo is het volgens de huidige wet mogelijk dat de leden van het Dagelijks Bestuur (DB) de meerderheid uitmaken van het Algemeen Bestuur (AB), waardoor het in de wet gemaakte onderscheid tussen de verantwoordelijkheden van AB en DB inhoudloos wordt. In de nieuwe wet wordt dit uitgesloten. Maar wat betreft het budgetrecht blijft in de nieuwe wet alles bij het oude. Het wekt dan ook geen verbazing dat leden van de Vaste Kamercommissie er bij de regering op aandringen helder aan te geven op welke wijze dit wetsvoorstel bijdraagt aan een steviger positie van de afzonderlijke gemeenteraden op het bestuur en beleid van de gemeenschappelijke regelingen.
De commissie hecht eraan dat de invloed van gemeenteraden op begroting en jaarrekening van het openbaar lichaam, de bedrijfsvoeringsorganisatie en het gemeenschappelijk orgaan wordt versterkt.

Voorstellen
Er zijn meerdere manieren denkbaar waarop de positie van de raden kan worden versterkt. Zo pleiten grotere gemeenten er wel voor dat de taken van een gemeenschappelijke regeling worden overgenomen door een centrumgemeente, omdat zij het gevoel hebben te weinig grip te hebben op het beleid vanwege de vele partijen die daarbij zijn betrokken. Een ander idee is om de kaderafspraken die zijn gemaakt bij de oprichting van de gemeenschappelijke regeling statutair vast te leggen en een juridische status te geven. Dan worden vermeende overschrijdingen van bevoegdheden niet louter politiek beoordeeld, maar kunnen ze desnoods worden voorgelegd aan de rechter.

Ons voorstel voor vergroting van de democratische verantwoordelijkheid is gebaseerd op best practices uit het bedrijfsleven. Dit voorstel is erop gericht de mogelijkheid uit te sluiten dat een openbaar lichaam onbegrensde trekkingsrechten kan uitoefenen op de deelnemers van de GR (zie kader). Daartoe zou in de Wgr moeten worden opgenomen dat het trekkingsrecht van een openbaar lichaam op het kapitaal van de deelnemers bij de oprichting statutair wordt vastgelegd. Dit is alleen te wijzigen op voorstel van het openbaar lichaam en met instemming van de deelnemers. Dat maakt een einde aan de verwachting dat verliezen automatisch zullen worden gecompenseerd door de deelnemers, draagt bij aan een beter kostenbewustzijn en bevordert de financiële discipline.

Bij zo’n koerswijziging past dat gemeenschappelijke regelingen zich houden aan de formele eisen van het BBV zodat de balans en toelichting een volledig beeld geven van het eigen vermogen en de weerstandscapaciteit. Een uitstekend voorbeeld troffen wij aan in het jaarverslag van de gemeenschappelijke regeling Groningen Seaports.Een goede boekhoudkundige systematiek is overigens geen garantie voor goed beleid en geen firewall tegen boekhoudkundige trucs. Zie de ophef die is ontstaan naar aanleiding van een artikel in het NRC Handelsblad van 31 augustus 2013 over verliezen van Groningen Seaports door handel in derivaten die zouden zijn verdoezeld in de verslaglegging.http://www.groningen-seaports.com
Ten slotte pleiten wij voor een zwaardere inhoudelijke rol van de deelnemers bij het vaststellen van de verantwoordingsstukken, zoals de jaarrekening of een (gedeeltelijke) na- of voortgangscalculatie van een grondexploitatie. Het is nu zo dat de deelnemers zienswijzen kunnen indienen op begrotingsstukken, maar dit is een nogal formele procedure zonder borging op effectieve behandeling. De mogelijkheid om zienswijzen in te dienen op de jaarrekening of grondexploitatie ontbreekt zelfs geheel.

Er zijn verschillende mogelijkheden om controle op risicovolle gemeenschappelijke regelingen te versterken: door een plafond te stellen aan de kapitaalinbreng bij risicovolle gemeenschappelijke regelingen, door een actiever en procedureel zwaarder ingezet zienswijzetraject en door een beter gevulde paragraaf over het eigen vermogen en de weerstandscapaciteit met daadwerkelijk beschikbare buffers op de balans van de GR. Dergelijke maatregelen vergroten de democratische sturing, zonder afbreuk te doen aan de doelstellingen.