Ambtelijke samenwerking met gesloten beurs

Bij het aangaan van een gemeenschappelijke regeling wordt een gemeentelijke taak op afstand gezet. Bekend is het geluid vanuit de raden dat zij daardoor steeds minder grip hebben op het gevoerde beleid en de financiën. De gemeenschappelijke regelingen daarentegen krijgen te maken met uiteenlopende zienswijzen bij de behandeling van begroting en jaarstukken. Dat is niet effectief en niet efficiënt. Hoe maak je in het belang van good governance effectieve sturing toch mogelijk? Vanuit een praktische invalshoek werkt een groep financieel adviseurs in Noord-Holland Noord actief samen. Met als resultaat: korte lijnen, eenduidige advisering en betere sturing op de gemeenschappelijke regelingen.

De adviesgroep is ontstaan in 2009 en bestaat uit controllers en adviseurs uit de gemeenten Alkmaar, Hoorn, Den Helder, Heerhugowaard, Hollands Kroon, Schagen en Medemblik. Daarnaast zijn ook de controllers van de Veiligheidsregio NHN en GGD lid. Met een vertegenwoording van twee gemeenten per regio in de adviesgroep is er een evenwichtige afspiegeling van de gemeenten binnen Noord-Holland Noord. De directies van de gemeenten Hoorn, Alkmaar en Den Helder zijn opdrachtgever van de adviesgroep. Vier tot zes keer per jaar komt de adviesgroep bij elkaar voor overleg en afstemming. De werkzaamheden die voortkomen uit de (overleggen van de) adviesgroep worden onderling verdeeld en voeren we uit met gesloten beurs. De leden van de advies groep hebben een communicatielijn naar de collega’s van de verschillende regio’s (Noord Kennemerland, West Friesland en Kop Noord-Holland Noord).

Het werkgebied in Noord-Holland Noord is verdeeld in de regio’s West-Friesland, Noord-Kennemerland en de Kop van Noord-Holland. In totaal bestaat het werkgebied uit negentien gemeenten met circa 645.000 inwoners. De gemeenten zijn eigenaar van vijftien gemeenschappelijke regelingen, met een totaal begrotings- volume van zo’n 75 miljoen euro.

Ambities en successen

De adviesgroep heeft de ambitie om de planning en control in relatie tot gemeen- schappelijke regelingen in Noord-Holland Noord te verbeteren. Hiertoe zijn vijf opdrachten geformuleerd:

  1. Adviseren over trends, ontwikkelingen en sturingsvraagstukken op het gebied van gemeenschappelijke regelingen.
  2. Zorgen voor eenduidigheid in financiële kaders en uitgangspunten.
  3. Jaarlijks voorbereiden, communiceren en (laten) toetsen van de kaders en uitgangspunten.
  4. Stroomlijnen van informatie-, zienswijze- en besluitvormingstrajecten. Met als ideaalplaatje: van negentien adviezen naar één gezamenlijk advies, waarbij ruimte blijft voor lokale invulling.
  5. Regionale afstemming tussen controllers en financiële beleidsmedewerkers van gemeenten en gemeenschappelijke regelingen, o.a. door: delen van kennis en informatie, organiseren van bijeenkomsten over inhoudelijke vraagstukken en bewustwording over rollen.

Elkaar frequent opzoeken en enthousiast werken aan de ambitie werpt zijn vruchten af. Sinds de start van de adviesgroep in 2009 zijn resultaten neergezet die direct of indirect het gevolg zijn van de inspanningen van de adviesgroep. De communicatie tussen gemeenten onderling en met gemeenschappelijke regelingen is verbeterd. We weten elkaar eenvoudiger te vinden. Er zijn bijeenkomsten georganiseerd over inhoudelijke vraagstukken bij gemeenschappelijke regelingen en over bewustwording van de rollen die je als een gemeente hebt bij deelname aan een gemeenschappelijke regeling (eigenaar/opdrachtgever). Er zijn uitgangspunten geformuleerd voor gemeenschappelijke regelingen en er is een beleidskader opgesteld voor samenwerking/centralisaties. Deze worden hieronder toegelicht.

Uitgangspunten gemeenschappelijke regelingen (2012)De uitgangspunten zijn te raadplegen op http://praktijkvoorbeelden.vng.nl/4968. aspx
In 2009 kwam het verzoek van de Veiligheidsregio NHN om duidelijke richtlijnen voor het gebruik van indexering van de gemeentelijke bijdragen. De economische crisis en de roep vanuit gemeenteraden om meer grip sloten daarop aan. Het verzoek is door de adviesgroep opgepakt en tegelijk verbreed met andere kaders en uitgangspunten. Zo is er niet alleen nagedacht over de indexering, maar ook over de wijze waarop omgegaan dient te worden met het weerstandsvermogen. Daarnaast zijn afspraken vastgelegd over de bestuurlijke planning van begroting, jaarstukken en bijbehorend zienswijzetraject. Specifiek is ook uitwerking gegeven aan richtlijnen bij bezuinigingsopdrachten en nieuw beleid. Een belangrijk dilemma bij de uitwerking van de uitgangspunten was grip versus toepasbaarheid. Samen optrekken met vakspecialisten van een gemeenschappelijke regeling was een belangrijke succesfactor voor het draagvlak.

Een belangrijk dilemma was grip versus toepasbaarheid

De uitgangSpunten zijn in 2012 in nagenoeg alle gemeenteraden in Noord-Holland Noord vastgesteld en zijn overgenomen door het algemeen bestuur van een aantal gemeenschappelijke regelingen. Zij vormen nu het kader bij het vaststellen van nieuwe gemeenschappelijke regelingen, recentelijk nog bij de vorming van de Regionale UitvoeringsDienst (RUD). De uitgangspunten zijn vertaald naar een toetsingsformulier dat bij de begroting en jaarrekening gehanteerd wordt als input voor de zienswijze van de gemeenteraad. Enkele grote gemeenschappelijke regelingen hebben een klankbordgroep met vertegenwoordigers van de deelnemende gemeenten. De klankbordgroep is verantwoordelijk voor het (laten) opstellen van de zienswijze en verspreiding naar alle deelnemende gemeenten. De ‘kleinere’ gemeenschappelijke regelingen worden onderling verdeeld. Elke gemeente ‘adopteert’ een gemeenschappelijke regeling. Op deze manier hoeft niet elke gemeente een eigen zienswijze op te stellen. De zienswijze die is voorbereid in de regio is direct te gebruiken voor de eigen zienswijze, met slechts het toevoegen van lokale aandachtspunten. Het is belangrijk om goede afspraken te maken over bijvoorbeeld de planning. Je moet erop kunnen vertrouwen dat de zienswijze goed is voorbereid en tijdig wordt aangeboden.

Indexeren en bezuinigen

In de uitgangspunten is nadrukkelijk gekozen om deze onderwerpen te scheiden: de indexering van de gemeentelijke bijdrage wordt objectief vastgesteld en voor 1 januari aan de gemeenschappelijke regeling gecommuniceerd. Een eventuele bezuinigingsopgave wordt apart kenbaar gemaakt. Dit lijkt op papier eenvoudig, in de praktijk blijkt dit lastig te zijn: bestuurders zijn geneigd om indexering en bezuinigen te koppelen. Het is niet alleen een financieel vraagstuk; bij het bepalen van de bezuinigingsopgave spelen inhoudelijke en politieke argumenten ook een rol.

Weerstandsvermogen

Belangrijk vertrekpunt bij dit uitgangspunt is dat gemeenten het weerstandsvermo gen vormen. Daarom is gekozen voor het opbouwen van een beperkt eigen vermogen bij de gemeenschappelijke regeling: 2,5 procent van de totale lasten, tenzij er zwaarwegende argumenten zijn hiervan af te wijken. Ook is in de uitgangspunten geregeld dat de gemeenschappelijke regeling goed inzicht moet bieden in de risico’s. Dit is weer van belang voor de gemeenten om te betrekken bij de bepaling van hun benodigde weerstandsvermogen.

Nieuw beleid

In de uitgangspunten is vastgelegd welke onderwerpen aan de gemeenteraad voor een zienswijze worden voorgelegd. Dit gaat dan bijvoorbeeld om een verhoging van de gemeentelijke bijdrage met meer dan de indexering of als er sprake is van een heroverweging van missie en visie.

Ook vanuit de gemeenschappelijke regelingen is enthousiast op de uitgangspunten voor gemeenschappelijke regelingen gereageerd. Behalve dat er nu eenduidigheid bestaat over de wijze waarop bijvoorbeeld de indexatie voor de begroting wordt bepaald, zijn er als gevolg van dit proces klankbordgroepen ontstaan – bestaande uit gemeentelijke beleidsmedewerkers onder voorzitterschap van de controller van de gemeenschappelijke regeling – waarin behalve de begroting en de jaarstukken ook andere fi anciële vraagstukken worden besproken. Door deze besprekingen met een vertegenwoordiging van de gemeenten is bijvoorbeeld het aantal vragen vanuit de gemeenten over de begroting en de jaarstukken sterk afgenomen, omdat de input vanuit de klankbordgroep reeds in het voortraject is meegenomen vóórdat de definitieve versie van die documenten is verstuurd. Dit zorgt voor een zachte landing bij de gemeenten, omdat over de discussiepunten vooraf al afstemming heeft plaatsgevonden.

Financieel beleidskader bij samenwerking (2013)Het financieel beleidskader bij samenwerking en de bijbehorende rekentool zijn te raadplegen op http://praktijkvoorbeelden. vng.nl/4962.aspx
Het is een bekend fenomeen dat er bij samenvoeging van taken vragen ontstaan rondom de financiën, ongeacht de juridische vorm waarin de samenwerking tot stand wordt gebracht. De financiële implicaties doen zich dan met name voor op het gebied van tarieven, overhead en ontvlechtingskosten, ook wel aangeduid als frictie- en desintegratiekosten. De praktijk in Noord-Holland Noord verschilt niet van andere regio’s in Nederland; besluitvormingsprocessen verlopen nogal eens moeizaam door het verschil van inzicht tussen de partners, verschillen in kostensystemen, interpretatie, politiek en emotie. In 2013 heeft de adviesgroep een financieel beleidskader opgesteld dat hulp biedt bij het inzichtelijk maken van de financiële implicaties en het doorlopen van het besluitvormingsproces. Met als doel: het zo transparant mogelijk maken van de effecten en het aanreiken van de bestuurlijke keuzes die daarbij komen kijken.

Appels met appels vergelijken

Het beleidskader moet gezien worden als basisrecept waarmee elke nieuwe vorm van samenwerking kan worden uitgewerkt. In heldere taal staat een eenduidige procesaanpak beschreven en is een definitiekader uitgewerkt van kostensoorten. Dat laatste is nodig om (toekomstige) samenwerkingspartners dezelfde taal te laten spreken en appels met appels te kunnen vergelijken waar het gaat om de begrotingsvergelijking, kapitaalinbreng en waarderingsgrondslagen. Een financiële beleidsnotitie verdwijnt in de regel al snel in de la. De kracht van deze notitie schuilt in een ontwikkelde excel-applicatie die door controllers en adviseurs als rekentool op maat gemaakt kan worden, en waarmee de gegevens worden doorgerekend ten behoeve van het opstellen van de exploitatiebegroting, meerjarenraming en de impact van de ontvlechting op de samenwerkingspartners. De notitie en de rekentool zijn door de leden van de adviesgroep breed verspreid en toegelicht in de diverse gremia, waaronder controllersoverleggen, kringoverleggen secretarissen en colleges van B&W. De eerste praktijkervaring is al opgedaan bij de regionalisering van brandweertaken naar de Veligheidsregio Noord-Holland Noord. Daar is dit voorjaar op basis van de conceptbegroting 2015 een impactanalyse gemaakt voor alle deelnemende gemeenten.

Samen optrekken

Naast de bijeenkomsten van de adviesgroep is er regelmatig overleg met controllers en financieel adviseurs in de regio. Hierin vindt terugkoppeling plaats van de onderwerpen uit de adviesgroep en worden inhoudelijke onderwerpen voorbereid. We wisselen informatie uit over gemeenschappelijke regelingen; algemene informatie, zoals op handen zijnde wetswijzigingen, maar ook specifieke informatie over een gemeenschappelijke regeling. Ook via e-mail en telefonisch weten we elkaar snel te vinden. Dat heeft als voordeel dat we makkelijk samen optrekken in bijvoorbeeld advisering over stukken van vergaderingen van het algemeen bestuur en daarmee bestuurders en colleges goed kunnen ondersteunen. Een recent voorbeeld van succesvol samen optrekken is het aanhouden van een voorstel van een gemeenschappelijke regeling door het algemeen bestuur waarin een verhoging van het weerstandsvermogen werd geagendeerd. In dit voorstel waren de kaders uit de financiële uitgangspunten niet in acht genomen. Door ambtelijke afstemming vooraf en uniforme standpuntbepaling hierin heeft het algemeen bestuur gevraagd dit voorstel eerst nader te onderbouwen.

Doorgaan en uitbreiden

Natuurlijk loopt ook bij ons niet alles altijd meteen op rolletjes. Verschillende politieke standpunten bij de interpretatie van de uitgangspunten, maar ook de onderlinge afstemming van werkzaamheden zorgen ervoor dat wij gaandeweg een aantal hobbels hebben moeten nemen en nog zullen tegenkomen. Dat weerhoudt ons er niet van om de werkzaamheden van de adviesgroep voort te zetten en uit te breiden. In dat kader hebben we een aantal ambities voor de toekomst geformuleerd.

  • Kennisdelen met kleinere gemeenschappelijke regelingen: In de afgelo pen periode heeft de adviesgroep zich vooral gefocust op grote gemeenschap pelijke regelingen. Deze zijn inmiddels bekend met de (werkzaamheden van de) adviesgroep. Nu willen we ook de kleinere regelingen betrekken bij de werkzaamheden van de adviesgroep.
  • Nieuwe en meer samenwerkingsvormen: Door allerlei ontwikkelingen ontstaan er nieuwe en andere samenwerkingsvormen. Ook in Noord-Holland Noord. De adviesgroep kan ondersteunen in de keuzes waarvoor de organisatie komt te staan. Het financieel beleidskader bij samenwerkingen kan daarbij helpen.
  • Sturen op meer output in de begrotingen van gemeenschappelijke regelingen. De financiële uitgangspunten zijn goede basis voor de toetsing van de begroting en de jaarstukken van gemeenschappelijke regelingen. Wij merken dat de begrotingen van de gemeenschappelijke regelingen nog onvoldoende antwoord geven op de vraag ‘wat krijg ik ervoor terug’ (output). In overleg met de controllers van de gemeenschappelijke regelingen willen we hieraan meer aandacht gaan geven.  

Aanbevelingen voor succesvolle samenwerking

  1. ​Zorg voor invloed aan de voorkant. Reageren op de begroting is te laat, zelfs als er wat meer tijd beschikbaar is om de begroting door te nemen. Geef meer aandacht aan de uitgangspunten van de begroting en het meedenken over het meerjarenbeleid. 
  2. Ga bewust om met de belangentegenstellingen en de invloed van ongelijke informatie en risicoperceptie. 
  3. Werk zorgvuldig aan ambtelijke voorbereiding en bovenal: zoek elkaar op! 
  4. Stel een gemeenschappelijk kader op waarop begrotingen/ resultaten en beleid worden beoordeeld. Meer algemeen: stel een normenkader op voor beleid, contracten, budget- en prestatieafspraken, kengetallen, risicoanalyses, informatie en toezicht. 
  5. Maak kaderafspraken juridisch bindend in aanvulling op de politieke verantwoordelijkheid, bijvoorbeeld via de statuten.
  6. Zorg voor duidelijkheid over de opdrachtgevers, het budget en de formatie voor de coördinatie van de samenwerking. 
  7. Laat de deelnemers ieder een eigen gemeenschappelijke regeling adopteren en maak ze als eerste verantwoordelijk voor de governance en coördinatie.
Trefwoorden: Tags: Organisatie

Uw bijdrage

Log in met om uw bijdrage te plaatsen.