Uitgelicht

Expertisecentrum Gemeentefinanciën, Vereniging van Nederlandse Gemeenten.

Schatkistbankieren brengt hogere kosten

Veel gemeenten en provincies hebben de afgelopen jaren gelden geïncasseerd uit de verkoop van aandelen in energiebedrijven. Het Rijk heeft zijn oog op deze gelden laten vallen. De minister van Financiën wil het schatkistbankieren ook voor decentrale overheden verplicht stellen, maar dan zonder leenfaciliteit. Het verlaagt optisch gezien de EMU-schuld van Nederland. Dat schuldbegrip is een brutoschuld. Onderlinge schulden tussen Rijk en decentrale overheden worden ‘weggeconsolideerd’. Tegoeden van gemeenten bij banken tellen niet mee in de EMU-schuld, maar dus wel als ze bij het Rijk worden gestald. Het Rijk denkt dat daarmee de rente op nieuw aan te trekken staatsleningen daalt. Aangezien de werkelijke overheidsschuld met de ingreep niet wijzigt, is dat een discutabele claim.

Maar valt er bij gemeenten wel wat te halen? Dat valt flink tegen. Ondanks de inkomsten uit de verkoop van aandelen zijn de schulden van de gezamenlijke gemeenten blijven stijgen. De opbrengsten uit de aandelenverkoop hebben de gevolgen van de recessie gedempt. Van de eerste 3,2 miljard euro die uit de aandelenverkoop werd ontvangen, is volgens het CBS (Webmagazine 4 juli 2012) alleen al in 2010 1,9 miljard euro besteed aan investeringen als scholen, sporthallen en infrastructuur. Dat dempen van de recessie was ook de afspraak die gemeenten met het Rijk hadden gemaakt. Daarbij betekende de opbrengst voor de meeste gemeenten een verlaging van de schuldpositie in plaats van een reservepotje.
 
In het mei-juninummer van dit blad meldden wij dat de brutoschuld exclusief overlopende passiva van de gezamenlijke gemeenten in 2011 met 400 miljoen euro verder is opgelopen naar 45 miljard euro. De nettoschuld is zelfs harder gestegen en wel met 1,7 miljard euro naar 38,1 miljard euro. Deze zomer heeft de VNG op haar site de lijst met kengetallen over de schulden van individuele gemeenten op
31 december 2010 gepubliceerd. De meeste gemeenten hadden eind 2010 een nettoschuld en dus per saldo geen geld op de bank.

In Europa geldt voor landen een EMU-schuldplafond van 60% van het bruto binnenlands product. Reken je die norm om naar een EMU-schuld als aandeel van de inkomsten, dan bedraagt dat plafond ongeveer 130%. Dertig gemeenten, de dieprode gemeenten op de kaart van Nederland (zie kaart), hadden op 1 januari 2011 zelfs een hogere brutoschuld dan dit schuldplafond. Alleen de donkerblauwe gemeenten op kaart van Nederland hadden op 1 januari 2011 een positief banksaldo. Dat zijn 47 gemeenten, waaronder geen grote gemeenten zitten. Doordat de recessie doorbloedt en de schulden verder oplopen, is daar in 2011 en de eerste helft van 2012 ongetwijfeld nog een aantal vanaf gevallen.

Moeten nu alleen deze gemeenten zonder schulden zich druk gaan maken? Nee, alle gemeenten worden door het schatkistbankieren zonder leenfaciliteit geraakt. De bankrekeningen van alle gemeenten worden gekoppeld aan een rekeningcourant bij het Ministerie van Financiën. Iedere dag tegen de avond worden deze bankrekeningen door het ministerie afgeroomd en ’s morgens vroeg worden de tegoeden weer teruggestort. Bij tekorten worden deze tot een bepaald niveau door het ministerie aangezuiverd. Dit is de zogenaamde roodstandfaciliteit.

 Kaart nettoschuld als aandeel inkomsten gemeenten ultimo 2010

Dat gaat nog een hele operatie worden. Ongetwijfeld heeft het een uitbreiding van de apparaatskosten bij de rijksoverheid en banken tot gevolg. En de gevolgen voor gemeenten? Naast het verlies aan renteresultaat voor het kleine aantal gemeenten zonder schulden, stijgen de kosten voor het betalingsverkeer van alle gemeenten. Immers, banken verliezen inkomsten uit het ‘speelgeld’ van de rekeningcourant van gemeenten. Hoezo een bezuinigingsmaatregel…?
Geen wonder dat veel gemeenten en de VNG het Rijk per brief hebben opgeroepen het besluit terug te draaien.

Maximaal nadeel na herverdeling
In de bestuursafspraken 2011-2015 is de volgende zin opgenomen: ‘De herverdeeleffecten van de decentralisaties via de fondsen en van andere herverdelingen in de fondsen worden voor een gemeente waarvoor deze effecten nadelig zijn, beperkt tot - opgeteld voor alle herverdelingen - 15 euro nadeel per inwoner per jaar.’ Deze afspraak is niet nieuw, die staat ook in een aantal eerder gesloten bestuursakkoorden. Maar hoe moet deze afspraak uitgelegd worden?
Gemeenten krijgen er taken bij: jeugdzorg en begeleiding van de AWBZ. Dit betekent een herverdeling van de budgetten voor jeugdzorg en begeleiding. In de bestuursafspraken 2011-2015 is afgesproken dat eventuele nadelen door deze herverdeling voor gemeenten beperkt moeten blijven. Het nadeel mag voor gemeenten niet meer zijn dan 15 euro per inwoner per jaar. Deze afspraak behelst dus een overgangsmaatregel waardoor gemeenten het complete nadeel niet van de ene op de andere dag ervaren. Zij hebben in de tijd dat de overgangsmaatregel geldt, de mogelijkheid om de kosten aan te passen aan de (lagere) inkomsten.

 

Berekening maximaal nadeel herverdeling
De efficiencykorting op de jeugdzorg en begeleiding AWBZ is bijna 30 euro per inwoner ( 300 miljoen euro respectievelijk ongeveer 140 miljoen euro). Hoe wordt dan de berekening van het maximale nadeel van 15 euro per inwoner per jaar gemaakt? Voor die berekening wordt de efficiencykorting op beide decentralisaties vooraf afgetrokken van de nulsituatie (historische verdeling) en de nieuwe situatie (het nieuwe verdeelmodel). Alleen het verschil dat veroorzaakt wordt door een nieuwe verdeling, telt dus mee voor de 15-euroregel. Niet het verschil dat veroorzaakt wordt door de daling van het macrobudget.
Het totale budget (macrobudget) voor gemeenten zou voldoende moeten zijn om de totale korting op te vangen. De afspraken die hierover zijn gemaakt, met name over de beleidsvrijheid die gemeenten krijgen bij de nieuwe taken, dragen daartoe bij. Maar toch kan dat niet een-op-een doorvertaald worden naar de individuele gemeenten. De ervaring leert dat de historische kosten per gemeente niet aansluiten bij de uitkomst van de wenselijk geachte verdeelmodellen.

Nadeel en voordeel
Bij herverdelingen heeft de helft van de gemeenten een voordeel, de andere helft heeft een nadeel. De negatieve herverdeeleffecten worden beperkt tot maximaal 15 euro per inwoner per jaar.
Deze beperking op het nadeel wordt gefinancierd door de voordeelgemeenten: zij krijgen tijdelijk minder voordeel. Dat moet wel, omdat het macrobudget dat verdeeld wordt onder gemeenten, niet verandert. Als een gemeente zowel bij de twee decentralisaties als bij de herverdeling van het gemeentefonds negatieve herverdeeleffecten heeft die oplopen
tot 60 euro per inwoner, dan heeft die gemeente vanwege deze afspraak vier jaar de tijd de kosten aan te passen aan de inkomsten. Andersom moet er een gemeente zijn die een positief effect heeft van 60 euro (of meerdere gemeenten die samen een positief effect van 60 euro hebben).
De beperking van de herverdeeleffecten geldt voor alle herverdelingen samen. Dat wil zeggen voor:

1. het verdeelmodel voor de decentralisatie van de begeleiding;
2. het verdeelmodel voor de decentralisatie van de jeugdzorg;
3. de herijkingsoperatie van het gemeentefonds.

Herverdeeleffecten die te maken hebben met de Wet werken naar vermogen, tellen niet mee voor deze afspraak. Dat geld wordt immers niet via het gemeentefonds verdeeld onder gemeenten, maar via een specifieke uitkering.

Verschillende invoeringsmomenten
Nu spelen de drie operaties niet in hetzelfde jaar. De decentralisatie van de begeleiding begint in 2014. De decentralisatie van de jeugdzorg vindt in zijn geheel plaats in 2015. De herijkingsoperatie van het gemeentefonds is uitgesteld tot ten minste 2014. In 2014 treden er dus mogelijk herverdeeleffecten op door de decentralisatie van de begeleiding en de herijking van het gemeentefonds. In 2015 zijn er herverdeeleffecten mogelijk van alle drie de operaties. Omdat de afspraak is dat het nadelig effect voor alle herverdelingen samen wordt bekeken, kan het zijn dat vanaf 2014 een nadelig effect van de ene operatie (deels) gecompenseerd wordt door een positief effect van een andere operatie.
Als een gemeente in 2014 vanuit de decentralisatie van de begeleiding een negatief herverdeeleffect heeft van 26 euro per inwoner en vanuit de herijking van het gemeentefonds een positief herverdeeleffect van 9 euro per inwoner heeft, is het negatieve saldo van het herverdeeleffect van alle operaties samen 17 euro per inwoner. Vanwege de afspraak dat het saldo van het herverdeeleffect maximaal 15 euro per inwoner per jaar is, ervaart deze gemeente in 2014 een nadeel van 15 euro en (afgeleid van de mogelijke herverdeeleffecten van de decentralisatie jeugdzorg) per 2015 een nadeel van 17 euro per inwoner. Dit laatste is de structurele situatie voor deze gemeente.