Uitgelicht

Wat speelt er momenteel op het gebied van gemeentefinanciën? Medewerkers van het expertisecentrum Financiën en Economie van de VNG lichten enkele belangrijke onderwerpen toe.

Verplichte kost: CPB over sociaal domein
Het Centraal Planbureau (CPB) bracht eind juni zijn vervolgrapportage over de decentralisaties in het sociaal domein uit. In deze rapportage gaat het CPB meer in detail in op de (beleids)instrumenten waarmee de risico’s van de decentralisaties kunnen worden beheerst of weggenomen. En waarmee de kansen optimaal kunnen worden benut. Bovendien biedt deze rapportage nadere kwantitatieve onderbouwing van de eerder geïnventariseerde kansen en risico’s. Wij willen geen afbreuk doen aan de gehele rapportage die voor iedereen die betrokken is bij de decentralisaties verplichte kost zou moeten zijn. Maar we zetten in deze Uitgelicht drie onderwerpen in deze etalage.

Het lokale belastinggebied
Het CPB besteedt een uitgebreide passage aan de rol van lokale belastingen die op dit moment ongeveer 10 procent van de gemeentelijke inkomsten uitmaken. Met de decentralisaties wordt het relatieve belang van rijksuitkeringen nog groter. Het CPB noemt een aantal argumenten om het aandeel van de lokale belastingen te vergroten.

1. Lokale belastingen stellen gemeenten financieel in staat om het aanbod van voorzieningen aan te passen aan de lokale vraag. Als er in een gemeente behoefte is aan een genereus aanbod van bepaalde voorzieningen, dan kan hieraan worden voldaan door meer belasting te heffen. In een gemeente waar de wensen soberder zijn, hoeven inwoners minder belasting te betalen. Lokale belastingen spelen ook een rol bij het compenseren van financiële tegenvallers.

2. Als de mogelijkheid om meer belasting te heffen beperkt is, dan komt er meer druk te staan op het aanbod van voorzieningen. Het kan daardoor zijn dat het aanbod van bepaalde voorzieningen achter blijft bij de vraag. Het is in dat geval bijvoorbeeld denkbaar dat er maatschappelijk rendabele investeringen in het fysieke domein achterwege blijven in gemeenten die met hoge kosten in het sociale domein worden geconfronteerd. Of dat de kwaliteit van sociale voorzieningen lager komt te liggen dan uit maatschappelijk oogpunt gewenst is.

3. Als gemeenten voor hun inkomsten grotendeels van het Rijk afhankelijk zijn, wordt verwacht dat het Rijk ook bijspringt als een gemeente door financiële krapte niet in staat is om het voorzieningenniveau op peil te houden. Deze situatie kan zich bijvoorbeeld voordoen als het beroep op sociale voorziening in een gemeente hoog uitvalt. Als de ruimte om eigen inkomsten te genereren beperkt is, wordt er gesneden in uitgaven. Het is echter de vraag of de samenleving het in deze situatie accepteert als een sociale voorziening, als zorg of begeleiding niet meer naar behoren geleverd wordt omdat een gemeente financieel krap zit. Het lijkt aannemelijk dat er politieke druk op het Rijk ontstaat om bij te springen. Deze verwachting ondermijnt de begrotingsdiscipline en de prikkel om financiële risico’s te beperken.

4. Een verruiming van het aandeel van lokale belastingen in de inkomsten van gemeenten versterkt de democratische verantwoording en de begrotingsdiscipline. Doordat burgers zo directer geconfronteerd worden met de kosten van gemeentelijke voorzieningen, kunnen ze deze beter tegen de baten afwegen.

5. Uit internationaal vergelijkend onderzoek blijkt dat decentralisatie vaker samengaat met een kleinere omvang van de publieke sector als geheel, als de afhankelijkheid van lokale belastinginkomsten en de autonomie hierover substantieel zijn. Terwijl de totale overheidsuitgaven juist kunnen stijgen als de decentralisatie van taken vooral gefinancierd wordt met uitkeringen van het Rijk.

Het CPB noemt ook een risico van het vergroten van het lokale belastinggebied. Namelijk het risico op onderaanbod van gemeentelijke voorzieningen waarvan de baten elders terechtkomen. Als dergelijke voorzieningen gefinancierd worden met lokale belastingen, dragen inwoners immers wel de volledige kosten. Toch concludeert het CPB dat de omvang en vormgeving van het lokaal belastinggebied nader moet worden onderzocht. Een mooie klus voor de minister van Binnenlandse Zaken?

Risicoverevening in de jeugdzorg
Op dit moment wordt gewerkt aan het objectieve verdeelmodel voor de jeugdzorg. Dit objectieve verdeelmodel wordt per 2016 gebruikt bij de verdeling van de middelen die het Rijk beschikbaar stelt voor de gemeentelijke jeugdhulp. Gemeenten krijgen dan een vaste uitkering van het Rijk waarin rekening is gehouden met observeerbare verschillen in de behoefte van voorzieningen en de kosten om deze aan te bieden. Daarbij resteert een financieel risico voor gemeenten. Want ook al is het objectieve verdeelmodel geënt op zorggebruik en zorgkosten uit het nabije verleden, het zal niet 100 procent sluitend zijn bij het voorspellen van de kosten voor jeugdhulp voor individuele gemeenten.

Het CPB beschrijft een van de onderdelen van het financiële risico waarmee gemeenten te maken krijgen: de toevalsfactor. Dit risico is vooral relevant voor voorzieningen waarvan relatief weinig gebruik wordt gemaakt en speelt vooral bij kleine gemeenten. Het CPB illustreert dit door te bekijken wat de kans is dat een gemeente geconfronteerd wordt met gebruik van een bepaalde jeugdzorgvoorziening dat minstens 50 procent hoger ligt dan het verwachte gebruik volgens het objectieve verdeelmodel. Onder de beschreven aannamen blijkt dat gemeenten met vijfduizend jongeren voor jeugdzorgplus een risico van 17 procent hebben op een overschrijding met 50 procent van het verwachte zorggebruik. En in bijna de helft van alle gemeenten in Nederland is het aantal jongeren kleiner en het risico dus groter. Wetende dat een bed in de jeugdzorgplus per jaar ruim 100.000 euro kost, zijn dat rekenexercities waar niet lichtzinnig tegenaan gekeken kan worden. Maar met alleen die constatering eindigt het CPB niet. Natuurlijk kunnen die (kleine) gemeenten met tegenvallers omgaan door hun uitgavenpatroon aan te passen, door in te teren op hun reserves of belastingen te verhogen. Maar die maatregelen nemen de risico’s niet weg. Risicodeling tussen gemeenten kan dat wel. Door op regionaal niveau het risico op deze forse overschrijdingen van zorggebruik en dientengevolge de zorgkosten – te verevenen, wordt het risico voor elke individuele gemeente in die regio fors lager. Risicoverevening is bij deze decentralisatieoperatie niet verplicht en blijft een bestuurlijke keuze. Maar gemeenten moeten zich wel bewust zijn van de risico’s die zij lopen als zij dat niet doen.

Stapelingsmonitor
Het CPB heeft onderzocht wat de overlap in voorzieningengebruik is tussen regelingen op het gebied van werk en inkomen – waaronder bijstand, wajong en schuldsanering – en de langdurige zorg, zoals huishoudelijke hulp, persoonlijke verzorging en begeleiding. Dit over het jaar 2011. Dit najaar volgt een nieuw overzicht van de overlap in voorzieningengebruik, waarin dan ook de jeugdhulp is opgenomen.

Het CPB laat zien dat 55 procent van de gebruikers van de onderzochte voorzieningen een beroep doet op slechts één regeling. De overige 45 procent doet een beroep op twee of meer voorzieningen. Daarbij is het patroon zichtbaar dat er relatief weinig overlap is tussen de zorgregelingen en de werk- en inkomensregelingen. Dat komt doordat deze voorzieningen op verschillende doelgroepen zijn gericht; werken inkomensregelingen zijn vooral bedoeld voor 18 tot 64-jarigen terwijl het voornamelijk ouderen zijn die van de zorgregelingen gebruikmaken.

Opvallend is wel de overlap van individuele begeleiding met de werk- en inkomens- regelingen. Individuele begeleiding in de leeftijdsgroep 18 tot 64 gaat vaak naar mensen met een psychische aandoening of verstandelijke handicap. Dezelfde doelgroep is vaak niet in staat om in een reguliere baan te werken en maakt gebruik van de sociale werkplaats of een uitkering. Daarnaast krijgen wajongers relatief veel groepsbegeleiding.

Het totaalbeeld dat ontstaat is dat de overlap zich voornamelijk concentreert op het terrein van zorg óf op het terrein van werk en inkomen. Begeleiding vormt de schakel tussen de twee terreinen. Aangezien gemeenten verantwoordelijk worden voor vrijwel alle taken op het terrein van werk en inkomen en daarnaast ook verantwoordelijk worden voor begeleiding, verdwijnen hier belangrijke schotten.

Met de beperkte overlap in voorzieningengebruik tussen zorg en werk en inkomen komt de vraag op wat dat betekent voor de opzet van wijkteams. Moeten die worden opgezet als één breed team voor alle mogelijke problematiek of als meerdere gespecialiseerde teams, eventueel met één loket waar de cliënt wordt doorverwezen naar het juiste team? Het CPB stelt dat het gezien de beperkte overlap van zorgregelingen en werk- en inkomensregelingen te verdedigen is om met verschillende teams te werken die zich richten op de verschillende doelgroepen. Er is echter een kleine groep cliënten die op beide terreinen problemen ervaart. Dit is een zeer kwetsbare groep, waarvoor een breed team waarschijnlijk effectiever is dan meerdere gespecialiseerde teams.

Bij de vraag welke vorm een wijkteam moet krijgen, speelt ook de geografische spreiding van problemen. In veel gemeenten ziet het CPB een clustering van problemen in bepaalde wijken. Daarnaast kan de leeftijdsopbouw van wijken sterk verschillen, waardoor ook de problematiek sterk kan verschillen. Ieder wijkteam heeft een opzet nodig die is toegesneden op de problematiek in de wijk. Gemeenten die nog bezig zijn met de (finale) opzet van wijkteams doen er goed aan de excelbestanden op de CPB-website te raadplegen. Daarin is per gemeente te vinden wat het individueel gebruik van voorzieningen is, uitgesplitst naar partij die daarvoor verantwoordelijk is en uitgesplitst naar type regeling.

Trefwoorden: Tags: Gemeentefonds; Algemene uitkering; Belastingen

Uw bijdrage

Log in met om uw bijdrage te plaatsen.