Meer met minder

Onderbouwing met cijfers of goede argumenten voor de stelling dat samenwerking leidt tot bezuinigingen heeft het Rijk niet geleverd en recent onderzoek van de rekenkamers van de G4 wijst eerder op het tegendeelSnelle besparingen jeugdzorg niet haalbaar, Binnenlands Bestuur, 23 september 2014. Het Centrum voor onderzoek van de economie van de lagere overheden (COELO) heeft laten zien dat na herindeling de uitgaven van gemeenten niet dalenVNG Magazine, 11 juli 2014. Het lijkt weinig aannemelijk dat lichtere vormen van samenwerking wel doelmatigheidsvoordelen opleveren. Afstemming tussen gemeenten onderling vergt immers investeringen in tijd en geld. Dit gaat nog sterker op voor samenwerking met en vooral aansturing van de betrokken zorginstellingen.

Doeltreffend tegenwicht bieden aan de professionele deskundigheid in het veld is geen sinecure, want ‘Gemeenten slaan tegenover zorgaanbieders geen deuk in een pakje boter.'Interview met K. Peters, hoogleraar regionaal bestuur, Binnenlands Bestuur, 14 maart 2014. Zij moeten eerst investeren om hun ambtenaren bij te scholen, voordat zij hiertoe in staat zijn. Onzeker is of en wanneer extra investeringen leiden tot besparingen op de zorgkostenSnelle besparingen jeugdzorg niet haalbaar, Binnenlands Bestuur, 23 september 2014.

Verder zijn geluiden over het gebrekkige democratische gehalte van intergemeentelijke samenwerkingsverbanden de laatste jaren toegenomenJ. Smits, S. Buissink en H. Parker Brady, Democratische controle van regionale samenwerkingsverbanden moet en kan beter, B&G september/oktober 2014. De voorzitter van het IPO vroeg in dit verband minister Plasterk haast te maken met tegenmaatregelenBinnenlands Bestuur, 1 oktober 2014.

Hoogstwaarschijnlijk biedt slechts verdere bureaucratisering, dus afname van doelmatigheid, oplossing. Maatwerk tenslotte levert volgens het Rijk (overigens wederom zonder onderbouwing) kostenbesparingen op, maar kan evengoed resulteren in een grotere vraagSnelle besparingen jeugdzorg niet haalbaar, Binnenlands Bestuur, 23 september 2014. Gemeenten begeven zich derhalve in een ongewis avontuur.

Naar een zakelijke bureaucratie
Gemeenten zijn bureaucratische organisaties. De ratio hierachter ligt besloten in onze democratische rechtsstaat en waarden. Het garandeert de burger gelijkheid voor wet en bestuur, behandeling zonder aanzien des persoons, ambtelijke gehoorzaamheid aan de politiek en professionele taakvervulling door de ambtelijke dienstHerman van Gunsteren, Woordenschat voor verwarde politici, Van Gennep, 2003.

Resultaten van gemeentelijke werkprocessen zijn openbaar en elke burger kan hiervan kennisnemen. Deze democratische transparantie en controleerbaarheid vereist schriftelijke voorbereiding van bestuurlijke besluitvorming, overleg met verslaglegging, naleving van regels en onafhankelijk toezicht door accountants en rekenkamers. Dit heeft een keerzijde. Procedures worden niet zelden doel op zich en vormen een uitstekend excuus om zich achter te verschuilen. Ze zijn stroperig en veroorzaken vertraging, omdat iedereen zich ertegenaan bemoeit. Dit staat creativiteit en ondernemingszin in de weg.

De nimmer aflatende stroom van beleidsnota’s, adviezen en memo’s belemmert bovendien helder zicht voor de burger. Deze raakt het spoor bijster, begrijpt niet wat in de lokale politiek speelt en is slecht in staat om verantwoord zijn stem uit te brengenJ.H.A. van Dolron, Accountability, B&G januari 2008.

Maatwerk vraagt een flexibele en bedrijfsmatige houding. Het is zaak daartoe de nadelen van de bureaucratie te minimaliseren, zonder de voordelen aan te tasten. Procedures kritisch tegen het licht houden, ontdoen van overbodige franje, draagt hieraan bij en bevordert intern de doelmatigheid. Meer met minder is haalbaar door ambtenaren hiertoe gericht op te leiden.

Daarvoor zijn investeringen nodig en dat lijkt in periode van bezuinigen lastig. Toch gaat het om een eenvoudig economisch principe: investeren op korte termijn gaat onvermijdelijk vooraf aan behalen van rendement op langere termijn. Het volgende is het overwegen waard: vereenvoudigen en bekorten van schriftelijke communicatie, leren logisch argumenteren, bevorderen van doelmatigheid in hiërarchische verhoudingen en delegatieafspraken en tot slot doelmatiger en doeltreffender vergaderen.

Schriftelijke communicatie
Ambtelijke adviseurs besteden dagelijks veel tijd aan schrijven. Hun vaardigheden stemmen hiermee evenwel weinig overeen, terwijl hun opleidingsniveau toch rond HBO- of academisch niveau ligt. De meeste onderwijsinstellingen besteden dan ook amper aandacht aan schrijven. Velen beheersen de regels van grammatica of spraakleer nauwelijks en formuleren matig. Kinderen op de basisschool leren het niet meer, studenten weten het niet meer en leraren evenminF. Balk-Smit Duyzentkunst, Grammatica voor iedereen, 2007. 

Universiteiten en hogescholen ervaren dit probleem en nemen docenten in dienst om studenten hierin bij te scholen. Sommige, zoals de Universiteit Utrecht en de Haagse Hogeschool, verplichten eerstejaarsstudenten tot het volgen van een module Nederlands. De Universiteit van Amsterdam en de Hogeschool Rotterdam laten eerstejaarsstudenten een basistentamen Nederlands afleggen. In 2007 uitte de Onderwijsinspectie haar zorgen. Internationale studies onder Nederlandse negen- en vijftienjarigen bevestigen ontoereikende prestaties voor taalInspectie van het Onderwijs, De staat van het Nederlands Onderwijs, Onderwijsverslag 2006/2007.

Gemeenten, bij werving van personeel afhankelijk van het hoger onderwijs, ondervinden de nadelige gevolgen. Al hun schriftelijke communicatie dient voor iedere bestuurder, collega en niet in de laatste plaats burger, ongeacht diens opleidingsniveau, begrijpelijk te blijven. De boodschap die ambtenaren opschrijven, mag grammaticaal geen enkel misverstand oproepen en moet doelmatig (korte, eenvoudige zinnen en woorden) en zonder vakjargon zijn opgeschreven.

De meeste ambtenaren zijn daartoe nauwelijks meer in staat. Zij belasten hun lezers met meer tekst dan nodig is en beperken zich niet tot bestuurlijk relevante zaken; ze verliezen zich in details en vervallen in herhalingen. In hun stukken staan verwijzingen naar en citaten uit beleid van andere overheden en adviesorganen. Deze kunnen achterwege blijven en eventueel naar een bijlage. De bureaucratie kent per slot een rationele taakverdeling: de lezer mag erop vertrouwen dat de schrijver, ingehuurd voor zijn deskundigheid, alles terdege heeft onderzocht en aangewend om tot een verantwoord advies te komen.

Zakelijk en doelmatig schrijven levert tijdwinst en dus besparingen op, want iedere belanghebbende kan de stukken snel lezen. Het vergemakkelijkt bovendien interne afstemming en samenwerking. Democratische transparantie is bij dit alles eveneens gebaat, want de stukken worden toegankelijker. Beleidsteksten hoeven niet meer informatie te bevatten dan burgers nodig hebben om te kunnen stemmen. De mogelijkheden en meeropbrengsten van beter leren schrijven zijn in de praktijk reeds onderkend en verschillende gemeenten geven trainingen in grammatica, spelling en schrijvenJ.H.A. van Dolron, Accountability, B&G, januari 2008.

Logisch argumenteren
Zwaarder nog dan toepassing van correct en eenvoudig Nederlands weegt het vermogen tot logisch argumenteren: samenhangend relevante feiten, standpunten en argumenten tegen elkaar afwegen. De lezer moet niet hoeven nadenken over wat de ambtenaar schrijft, maar over wat hij daarvan vindt. Dergelijke doelmatigheid blijkt in de praktijk lastig.

Leren logisch argumenteren ontbreekt nagenoeg in alle opleidingen van het hoger onderwijs, met uitzondering van die tot wiskundige, jurist of filosoof. De gemeente Spijkenisse heeft daarom voor dit doel een training laten ontwikkelen. Beleidsadviseurs, klantmanagers en sociaal rechercheurs van deze en enkele andere gemeenten in de regio hebben de training inmiddels gevolgd. Logisch argumenteren is mogelijk door enkele regels strikt in acht te nemenJ.H.A. van Dolron, Syllabus Logisch argumenteren en schrijven, 2013.

Vertrekpunt zijn de drie basisvoorwaarden goede wil, intuïtie en gezond verstand. De eerste betreft de bereidheid een discussie (of betoog) integer te voeren: de ander niet op het verkeerde been zetten, te slim af willen zijn of van het onderwerp afleiden. Als discussianten hiervan afwijken, komen heikele punten niet aan de orde, blijven conclusies uit en het meningsverschil of beleidsprobleem onopgelost. Het lukt zelfs niet het met elkaar eens te worden over het feit dat men het oneens is. Bij politici valt gebrek aan goede wil nogal eens waar te nemenJ.H.A. van Dolron, Integriteit in het openbaar bestuur, B&G, mei/juni 2009.

Zij passen, omwille van het eigen politieke gelijk, retorische kunstgrepen toe, verwarren wens met werkelijkheid en vermijden waarheidsvragen. In hun kielzog voelen ambtenaren zich gedwongen in beleidsstukken feiten en argumenten selectief weer te geven of te vertekenen met bedekte termen, vage bewoordingen en suggestieve formuleringen. Zij zetten met ijzeren vanzelfsprekendheid doelredeneringen op, waarvan de uitkomst van tevoren vaststaat. Wens en werkelijkheid lopen door elkaar heen, en drogredeneringen, irrelevante of strijdige argumenten komen voorbijJ.H.A. van Dolron, Integriteit in het openbaar bestuur, B&G, mei/juni 2009 J.H.A. van Dolron, Meetbaar beleid, een dwingend democratisch beginsel, B&G oktober 2009. Zo ontstaat een mistgordijn, waar de lezer nauwelijks doorheen kan kijken.

De intuïtie consequent en kritisch volgen, zorgt ervoor dat de schrijver waakt over zijn eigen goede wil en de lezer gebrek daaraan signaleert. Beiden hoeven slechts te luisteren naar opkomende gevoelens van irritatie, verbazing, verveling, onmacht, spot en zelfspot. Deze waarschuwen vanzelf voor minder fraaie bedoelingen. Daarna, als derde voorwaarde, het gezonde verstand gebruiken, zorgt voor het blootleggen, analyseren en corrigeren van argumentatiefouten. ‘Deze kom je op het spoor door taalgebruik in al zijn vaagheid, implicietheid en indirectheid onder de loep te nemen.’F. van Eemeren en R. Grootendorst, Dat heeft u mij niet horen zeggen ..., 2002.

Politici en ambtenaren hebben gescheiden verantwoordelijkheden. Politici doen wenselijkheidsuitspraken, daarmee aangevend hoe zij subjectief tegen de werkelijkheid aankijken en deze willen veranderen. Ambtenaren doen werkelijkheidsuitspraken door objectieve weergave en analyse van feiten. Zij dragen argumenten aan om de werkelijkheid te veranderen overeenkomstig de politieke wensen. Politici maken op basis hiervan keuzes en nemen besluiten.

Ondubbelzinnig aanbrengen van dit onderscheid bevordert sneller begrip bij iedereen die kennisneemt van beleidsstukken. Logische ordening van argumenten tenslotte, vereenvoudigt lees- en denkwerk nog verder. Dit vereist interne geldigheid van de argumentatie; uit elkaar houden van oorzaak en gevolg.

Argumenten mogen niet met elkaar in tegenspraak zijn, moeten onderling samenhangen, relevant zijn en het standpunt ondersteunen. Tevens is externe geldigheid noodzakelijk: komen de argumenten overeen met de werkelijkheid en observeerbare verschijnselen, kloppen deze met de feiten. De schrijver legt door logische ordening de puzzel voor de lezer en laat alle stukjes naadloos in elkaar grijpen.

Leidinggeven en delegeren
Leidinggeven en delegeren verloopt in de bureaucratie volgens vaste regels, afspraken en gewoonten. Niet alle daarvan zijn echter steeds even doelmatig en ze hebben soms een wat ritueel karakter. ‘Je kunt het niet uitbannen, maar wel de uitwassen bestrijden’ Interview R. ten Bos, hoogleraar Radboud Universiteit, Binnenlands Bestuur 19, 4 oktober 2014 .

Saneren is derhalve haalbaar. Managers beoordelen wekelijks talloze adviezen, nota’s en memo’s, met een hoog abstractiegehalte, door en voor deskundigen geschreven, en vol detailinformatie. Zij lezen alles gewoontegetrouw zorgvuldig, vanuit de overtuiging slechts zo hun hiërarchische verantwoordelijkheid te kunnen waarmaken. Toch is dit minder vanzelfsprekend dan het lijkt. Consequenter delegeren, doordat managers zich voortaan uitsluitend beperken tot de kern van hun functie, levert tijdwinst en besparingen op. Deze kern behelst het bewaken van integrale beleidsvorming.

Managers hebben een coördinerende, sturende rol en op grond daarvan de taak stukken die hen passeren zo te toetsen. Zij moeten afgaan en rekenen op de deskundigheid van hun medewerkers. Als de organisatie daarop bij werving van personeel toeziet, kunnen managers zonder enig voorbehoud delegeren en beleid louter op integrale aspecten beoordelen. Samenvattingen, die bestudering van de gehele tekst overbodig maken, stellen managers hiertoe in staat en voorkomen nodeloos leeswerk. Op grond van hun rol zorgen zij tevens voor afstemming en besluitvorming binnen het managementteam.

Samenvattingen maken ook dit eenvoudig, mits daaruit het totaalbeeld zelfs voor niet-ingewijden beknopt en duidelijk naar voren komt. Mutatis mutandis zijn de voordelen in de communicatie met gemeentebestuur en de rest van de organisatie evident.

Doelmatig en zakelijk opereren vraagt wel verandering in hiërarchisch denken. Het management beperkt zich voortaan werkelijk en geheel tot sturen op hoofdlijnen. Sluitende delegatie van bevoegdheden en verantwoordelijkheden garandeert dat elke discipline levert wat van haar wordt verwacht. Elk hoger niveau in de hiërarchie kan met de resultaten of conclusies van vakspecialisten verder werken zonder zich af te vragen of de onderbouwing wel klopt. Controle daarop is onnodig tijdrovend. Voor integrale afstemming tussen managers onderling geldt hetzelfde. Zij dragen verantwoordelijkheid voor de eigen portefeuille en kunnen volstaan met het lezen van en vertrouwen op de samenvattingen van elkaars stukken. Recent bleek uit onderzoek van Huibers en van Berenschot dat kostenbesparingen op overhead mogelijk zijn. Steeds slimmere ICT-systemen maakt zelfsturing door medewerkers eenvoudiger te realiseren en doet het aantal operationele managers afnemen Bye bye overhead, Binnenlands Bestuur, 12 september 2014 Binnenlandsbestuur.nl, Laatste stuiptrekkingen overhead gemeenten, 9 november 2014.

Vergaderen
Ambtenaren besteden behalve aan schrijven, ook veel tijd aan vergaderen. In een special van Binnenlands Bestuur (uit 2007) over het onderwerp, naar aanleiding van een representatief onderzoek onder ambtenaren, staan hierover enkele behartigenswaardige uitspraken: ‘Vergaderen als doel op zichzelf. Voor de liefhebbers is er niets mooiers dan dat. Voor alle anderen kan het aantal vergaderingen met een factor vijf verminderd worden, als zulke vergaderingen principieel verboden zouden mogen worden. Vergaderingen in een ambtelijke setting hebben een wat apart karakter en kleuren de ingewikkelde wereld van het openbaar bestuur. Heel vaak trof het mij dan dat het juist niet de bedoeling is om uiteindelijk tot een eenduidige conclusie te komen. Allen die rond de tafel zitten vertegenwoordigen meestal hun eigen belang en om dat te beschermen moet voorkomen worden dat voor iedereen aan het einde duidelijk is hoe het verder gaat.’Wat verder ter tafel komt, Gerard van Westerloo, Binnenlands Bestuur, 26 oktober 2007

Dit klinkt nog wat karikaturaal. In dezelfde special staat het ook serieuzer: ‘Ambtenaren vergaderen vaker en langer dan ze zelf nodig achten. Te veel tijd gaat verloren door een slechte voorbereiding van de deelnemers, oeverloos geklets aan tafel en onduidelijke slotafspraken, met als gevolg dat dezelfde agendapunten vaak een volgende vergadering weer op de agenda komen te staan.’Hans Bekkers, Wat je zegt ben je zelf, Binnenlands Bestuur, 26 oktober 2007

‘Ambtenaren vergaderen veel meer dan niet-ambtenaren. Ze vergaderen ook langer. (...) Een grote meerderheid – bijna driekwart – van de respondenten vindt dat de vergadertijd flink korter kan, zonder dat de slagvaardig- heid en het resultaat eronder lijden. Wat de ambtenaar betreft, kan de vergadertijd met de helft worden ingekort.'Hans Bekkers, Vergaderen, omdat het moet, Binnenlands Bestuur, 26 oktober 2007

Dezelfde auteur draagt ook oplossingen aan: ’(...) vooraf het doel van de vergadering duidelijk maken, to the point zijn, heldere conclusies trekken en een actiepuntenlijst opstellen van wie wat wanneer doet. De voorzitter mag het doen: van hem of haar wordt een strakke, zakelijke leiding verwacht. (...) Ongetwijfeld kan een kordate opstelling van degene die de vergadering voorzit, bijdragen aan een snellere besluitvorming. Alleen al het afhameren van mensen die te zeer uitwijden, levert aanzienlijke tijdwinst op.’Hans Bekkers, Wat je zegt ben je zelf, Binnenlands Bestuur, 26 oktober 2007

Voorts biedt een bedrijfsmatiger aanpak uitkomst: De oplossing is om alle inhoud binnen een organisatie op te knippen, en elk stukje te delegeren naar een intern deskundige, de probleemeigenaar. Die is en blijft verantwoordelijk. De voorzitter, en de rest van de vergadering, moet blind kunnen varen op de ingebrachte expertise. Je moet als team opereren, met ruimte en respect voor ieders kwaliteiten. Taakverdeling scheelt iedereen een hoop leeswerk en er hoeft minder vaak overlegd te wordenHan Oomen, Tussen sleur en status, Binnenlands Bestuur, 26 oktober 2007.

Een special van VNG Magazine drie jaar later bevestigt deze onderzoeksresultaten. ‘Gemeenteambtenaren vergaderen te vaak en te lang.’ Het kan veel efficiënter, weet vergaderdeskundige Wilbert de Vree. Gemeenten blijven volgens hem achter bij het verbeteren van hun vergadercultuur. Gebrekkige voorbereiding is de grootste boosdoener. Ook periodieke vergaderingen vindt hij een probleem. Als er weinig te bespreken valt, kun je een vergadering natuurlijk altijd bekorten of zelfs afgelasten. ‘Het zal duidelijk zijn: de rol van de voorzitter is cruciaal. (...) Het besef dat vergaderen tijd en daarmee geld kost, dringt steeds meer door. Dus ook bij gemeenten, die zuinig aan moeten doen de komende jaren.'Paul van der Zwan, Efficiënter vergaderen begint bij goede voorbereiding, VNG Magazine, 30 april 2010 Sic!

Weer vier jaar later blijkt de vergadercultuur nog even hardnekkig. Het betreft kennelijk een verschijnsel dat organisaties, en niet alleen de ambtelijke bureaucratie, nauwelijks kunnen of durven aanpakken. Het actualiteitenprogramma Een Vandaag besteedde aandacht aan een studie naar ondoelmatig vergaderen. ‘Verveeld achterover hangen, elkaar vliegen afvangen en uiteindelijk niets besluiten. Vergaderen haalt vaak het slechtste in de mens naar boven. (...) Ze zijn een aanslag op je creativiteit en kosten heel veel tijd, geld en levensvreugde.’ Een gemiddelde werknemer besteedt 6,5 uur per week aan vergaderen en de loonkosten die daarmee zijn gemoeid, bedragen 60 miljard euro per jaarVergaderen? Stop ermee!, Een Vandaag, 15 november 2014.

Cultuuromslag
Gemeenten staan voor een schier onmogelijke taak: meer doen met minder. Toch zijn adequate oplossingen denkbaar. Deze kunnen zonder meer leiden tot grotere doelmatigheid en bezuinigingen, mits tegelijkertijd genomen en in onderlinge samenhang uitgevoerd. Het vergt wel een andere invulling van het traditionele bureaucratisch-hiërarchische denken. Dat weer begint met een cultuuromslag bij het management, want veranderingen komen pas werkelijk op gang als leidinggevenden hiervan het belang inzien. Zij vervullen per slot formeel en informeel een voorbeeldfunctie.

Het management moet voor deze omslag eerst en vooral loslaten: delegeren en louter sturen op hoofdlijnen, vertrouwend en afgaand op de deskundigheid en het verantwoordelijkheidsgevoel van hun medewerkers. Ieder doet dan gewoon waarvoor hij is ingehuurd, hetgeen tijdrovende toetsingsmomenten overbodig maakt. Als managers hiertoe de durf opbrengen, dan hoeven zij slechts diepte-investeringen te doen in sluitende procedures om geschikt personeel te werven, en in het duurzaam verbeteren van schrijf-, argumentatie- en vergadertechnieken.

Mits consequent doorgevoerd levert dit op termijn voor gemeenten structureel besparingen op, nodig om de directe zorg- en hulpverlening te ontzien. En het bevordert de democratische transparantie en controleerbaarheid. Gemeenten kunnen aldus meer taken (laten) uitvoeren met minder inspanningen.

_{over de auteur
Hans van Dolron was werkzaam bij de gemeente Spijkenisse en is nu zelfstandig gevestigd coach, trainer en onderzoeker.}