Burgerkracht: een nieuwe krachtbron?

Een stevig deel van de verzorgingsstaat is nu de taak van de gemeente. Burgers zijn sinds 1 januari voor thuiszorg, beschutte werkplekken, sociale bijstand, jeugdzorg, begeleide dagbesteding, begeleiding naar betaald werk en nog enkele andere voorzieningen aangewezen op hun gemeentebestuur. Hiermee nemen de 393 gemeenten een fors aandeel in de levering van sociale zekerheid. In hoeverre kunnen zij daarbij rekenen op burgerkracht? De Radboud Universiteit Nijmegen deed hiernaar een onderzoek.

Bij het aanvaarden van de nieuwe, nog groeiende verantwoordelijkheid werden gemeentebestuurders niet moe te herhalen dat gemeenten efficiënter werken dan gespecialiseerde en geprofessionaliseerde instanties als UWV of het provinciale bureau jeugdzorg. Er komen, nu de sociale zekerheid is gelokaliseerd, immers keukentafelgesprekken, sociale wijkteams, de een-gezin-een-plan-aanpak, et cetera.

Daarnaast zou het gemeentebestuur met meer effect dan de provinciale bureaus jeugdzorg of het UWV een beroep kunnen doen op burgerkracht: dus op het vermogen van burgers om hun naasten, zowel in familieverband als ook in de eigen straat of buurt, met raad en daad te ondersteunen. Nico de Boer en Jos van der Lans (2011), Burgerkracht: de toekomst van het sociaal werk in Nederland, Den Haag, Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling

Voordat het gemeentebestuur een claim op thuiszorg mag toekennen, zal overeenkomstig de Wmo eerst worden vastgesteld dat familieleden of buurtbewoners niet in staat zijn deze noodzakelijk geachte zorg te bieden.

Hoe meet je burgerkracht?
Toen onze vakgroep bestuurskunde medio 2014 van het ministerie van Binnenlandse Zaken het verzoek kreeg te verkennen of de bestuurskracht van gemeenten wel in gelijke mate over de acht typen gemeenten is verdeeld, hebben wij burgerkracht aangemerkt als een van de zeven hulpbronnen waarover een gemeente kan beschikken bij het vervullen van haar wettelijke en autonome taken. De andere zes hulpbronnen zijn: ambtenarenkracht, samenwerkingskracht, politieke betrokkenheid van burgers bij hun gemeentebestuur, financiële reserves per inwoner, budget per inwoner en verantwoordingskracht Vanuit deze definitie van bestuurskracht hebben wij een poging gedaan de zelfwerkzaamheid van de burger bij de uitvoering van gemeentelijke taken kwantitatief zichtbaar te maken. Dat was niet eenvoudig. Anno 2014 zijn er nog niet veel indicatoren op jaarbasis beschikbaar die iets melden over de eigen inspanningen van burgers om gemeentelijke taken door naleving van regels tot een succes te maken. Toch hebben wij drie, onderling schaalbare De drie genoemde items (mantelzorgers, hergebruik, percentage gescheiden inzameling) hebben bij het samenstellen van de tel-index eenzelfde gewicht gekregen en theoretisch verdedigbare, indicatoren gevonden die een eerste benadering geven van de omvang van de burgerkracht. De drie indicatoren worden jaarlijks gepubliceerd.

De eerste indicator die in de tel-index wordt opgenomen, is het aantal mantelzorgers per 1.000 inwoners. De beide andere indicatoren hangen samen met inspanningen die burgers zich getroosten om het huishoudelijk afval conform de gemeentelijke regels gescheiden aan te bieden. Een gemeente kan haar afvalscheidingsdoelen (bijvoorbeeld 60 procent recyclen) alleen halen als burgers bereid zijn om gedisciplineerd de regels uit de lokale afvalstoffenverordening in de eigen huishouding na te leven.

De tweede indicator is het percentage hergebruiken de derde indicator is het scheidingspercentage bij fijn en grof huishoudelijk afval. Samen vormen deze drie indicatoren een redelijk verdeelde en consistente tel-index voor burgerkracht.

Waarmee hangt de waargenomen variatie in burgerkracht samen?
De aldus gemeten burgerkracht is bovengemiddeld hoog in meerkernige (zonale) streekgemeenten zonder centrumfuncties en met een minder welvarende bevolkingZie tabel 5.1 en figuur 5.1 in Verborgen Krachten, p.35. Dus kort gezegd in de plattelandsgemeenten, vaak in de periferie van ons land. Deze burgerkracht is bovengemiddeld laag in eenkernige (nodale) centrumgemeenten met een welvarende bevolking Zie tabel 5.5 en figuur 5.11 in Verborgen Krachten, p.53. Vaak gelegen in de drie Randstedelijke provincies. De andere zes typen gemeenten bevinden zich wat burgerkracht betreft tussen beide uitersten in Figuur 3, Bijlage 5, Verborgen Krachten, p.90.

Om deze relatief grote spreiding in een van de hulpbronnen van gemeenten te interpreteren, is eerst de bestuurskundige literatuur geraadpleegd. Daarin wordt de veronderstelling aangehangen dat het tot stand brengen van draagvlak een stimulerende voorwaarde is voor het slagen van coproductie. Dus als burgers actief bij bepaalde besluiten zijn betrokken en die besluiten ook onderschrijven, zijn zij ook bereid aan de uitvoering daarvan medewerking te verlenenPeter Franklin en Peter Noordhoek (2013) The past, present and future of the Big Society, in: Bestuurskunde, jaargang 22, aflevering 1, pp.23-34; M.M. Boedeltje (2009) Draagvlak door interactief bestuur. Enschede; J. Edelenbos en R. Monnikhof (2001) Lokale interactieve beleidsvorming. Utrecht.

Concreet zou dit betekenen dat als burgers in relatief groten getale deelnemen aan de gemeenteraadsverkiezingen de burgers relatief betrokken zijn bij het gemeentebestuur en er naar hen zal worden geluisterd. Dit zou zich – zo wordt verondersteld – vertalen in een grotere bereidheid de afspraken na te leven en de publieke taken te behartigen. Deze hypothese hield bij toetsing echter geen stand. De correlatie tussen bijvoorbeeld opkomstcijfers gemeenteraadsverkiezingen 2010 (toch een indicatie voor betrokkenheid van burgers bij hun gemeentebestuur) en de index voor burgerkracht vertoonde wel het verwachte positieve teken, maar het verband was zwak en (net) niet statistisch significan. De correlatie tussen burgerkracht en opkomst bij gemeenteraadsverkiezingen maart 2010 is +.09, alfa > 0.05, n=367. Alternatieve operationalisaties van de hulpbron politieke betrokkenheid van burgers bij het bestuur van hun gemeente leveren met de index voor burgerkracht vergelijkbare, niet-significante, statistische verbanden op.

Dus er zijn nogal wat gemeenten, met name beneden de grote rivieren, die zich kenmerken door relatief lage opkomst- cijfers bij verkiezingen, maar ook relatief hoge scores op het kenmerk burgerkracht. Bij rijke forensengemeenten met een relatief hoog opgeleide bevolking is veel politieke betrokkenheid (zoals gemeten met opkomstcijfers), maar een relatief lage burgerkracht. Er spelen hier dus verschillende samenhangen die met eenvoudige correlatie en regressie slechts beperkt worden blootgelegd.

Vervolgens is voor de interpretatie van de verschillen in burgerkracht aansluiting gezocht bij de geconstateerde verschillen tussen de acht typen gemeenten. De hypothese is nu dat de drie achtergrondfactoren met behulp waarvan de acht gemeentetypen van elkaar worden onderscheiden – het aantal kernen, de welvaart van de bevolking en het vervullen van centrumfuncties – ook een verklaring leveren voor verschillen in burgerkracht. Via regressieanalyse is geprobeerd de bijdrage van deze achtergrondfactoren aan de verschillen in burgerkracht in kaart te brengen. Tabel 1 vat de bevindingen samen. 

​Tabel 1: ​Bijdrage drie ​achtergrondfactoren ​aan verschillen in burgerkracht

​indicator​bèta coëfficiënt​t-toets​significantie
​aantal kernen met meer dan 500 adressen​+.13​+2,7​0,01
​gemiddeld inkomen van de inwoners​-.28​-5,2​0,00
​budget per inwoner​-.48​-9,1​0,00
​R-kwadraat = .24​ ​N=321   

In tabel 1 valt op dat gemeenten die een minder welvarende bevolking huisvesten, mogen rekenen op een wat hogere bereidheid van hun inwoners om mantelzorg te verrichten en een wat grotere discipline van hun inwoners bij het scheiden van huishoudelijk afval.

Hoe meer budget per inwoner, hoe lager de burgerkracht

Ook de meer uitgestrekte gemeenten, dus met meer afzonderlijke kernen, kunnen beschikken over iets meer burgerkracht. De meest dominante factor is echter de negatieve invloed van de hoogte van het budget per inwoner op de burgerkracht. Ruw gesteld komt het erop neer dat hoe meer budget per inwoner aan de gemeente toekomt, hoe lager de burgerkracht waarop deze gemeente een beroep kan doen. Deze statistische samenhang roept diverse vragen op. Om eventuele misverstanden te voorkomen, gaan wij in de volgende paragraaf dieper in op de gevonden samenhang.

Wat is de causaliteit tussen budget per inwoner en burgerkracht?
Het gemeentebudget per inwoner neemt toe met het aantal centrumfuncties die vooral eenkernige nodale gemeenten vervullen (centrumgemeenten), met hun inwonertal en met de mate waarin de vaak minder welvarende inwoners van deze vaak grootstedelijke gemeenten een beroep doen op sociale voorzieningenVerborgen krachten, hoofdstuk 6, pp. 59 e.v..

Het gevolg is omvangrijke ambtelijke diensten en relatief weinig samenwerking met andere gemeenten. De grootstedelijke centrumgemeenten die over een hoog budget per inwoner beschikken zijn vooral doegemeenten: ze hebben veel taken en die doen ze bij voorkeur zelf.

Het andere uiterste wordt gevormd door de qua oppervlakte uitgestrekte plattelandsgemeenten, zonder centrumfuncties, en met relatief weinig inwoners per vierkante kilometer. Het gemeentebudget per inwoner is in deze zonale streekgemeenten aanmerkelijk lager, de ambtelijke dienst per 1.000 inwoners relatief veel kleiner dan in de centrumgemeenten. Deze plattelandsgemeenten besteden relatief veel taken uit, zowel aan private aannemers als ook aan centrumgemeenten en/of samenwerkingsverbanden. Er wordt – gelet op de relatief grote omvang van de intergemeentelijke samenwerking – wel gesproken over regiegemeenten: als opdrachtgever schakelen deze gemeenten heel wat derden in. Hun inkoopkracht is echter bescheiden.

De in tabel 1 aangetroffen negatieve samenhang tussen burgerkracht en budget per inwoner kan niet eenduidig worden geïnterpreteerd. Grootstedelijkheid gaat gepaard met centrumvoorzieningen en een relatief hoog beroep op voorzieningen in het sociale domein. Dit verklaart waarom de grotere steden meer budget per inwoner ontvangen van het Rijk. Juist in de budgetten in het sociale domein zal de komende jaren het mes worden gezet. Het is dan relevant om op te merken dat de burgerkracht in deze centrumgemeenten relatief laag ligt.

De kans dat de Big Society hier een extra vangnet gaat bieden is klein. Niet alleen de euro maar ook het uur vrijwilligerswerk kan maar één keer worden uitgegeven Een lage bevolkingsdichtheid en het ontbreken van centrumvoorzieningen gaat gepaard met een laag budget per inwoner, met een relatief kleine ambtelijke dienst, en veel uitbesteding. De burgerkracht in deze meer perifere gebieden ligt hoger. Omdat het gemeentebestuur ruimtelijk wat verder ligt en ook over wat minder budget beschikt, zijn de inwoners van de verspreid gelegen kernen genegen om taken zelf op te pakken en bij voorzieningen op het vlak van sport en cultuur veel zelfwerkzaamheid aan de dag te leggen.

 

Onduidelijk is of hier geen plafondeffecten optreden. Hiermee wordt gedoeld op het gegeven dat als inwoners van meer perifere streekgemeenten meer mantelzorgtaken in het sociale domein moeten vervullen het relatief rijke sociale leven (sportclubs, schoolbesturen, dorpsverenigingen, et cetera) hieronder zal gaan lijden. Niet alleen de euro maar ook het uur vrijwilligerswerk kan maar één keer worden uitgegeven.

Hoe is de burgerkracht over gemeenten verdeeld?
De opgeworpen vraag kan worden beantwoord: de burgerkracht is ongelijk over de Nederlandse gemeenten verdeeld. Bij de forse terugtredende overheid in het sociale domein is het goed te weten dat de burgerkracht in de grootstedelijke centrumgemeenten achterblijft bij die van de gemiddelde Nederlandse gemeente.

Verder is het goed te weten dat de perifere streekgemeenten met een minder welvarende bevolking die ook te kampen hebben met bevolkingskrimp, kunnen beschikken over een bovengemiddelde burgerkracht. Het is dus mogelijk gebleken om de burgerkracht in een kwantitatief kengetal te vatten. Maar er zal nog heel wat water door de Waal stromen, voordat we beschikken over een algemeen aanvaarde en jaarlijks gepubliceerde index voor de burgerkracht per gemeente.

Nu de afslanking van de lokale verzorgingsstaat verder voortschrijdt, is het verstandig zicht te houden op de ontwikkeling van de omvang van de lokale burgerkracht. Er is dus het nodige werk aan de winkel. De voorgestelde tel-index voor burgerkracht moet verder worden ontwikkeld. Ook de door ons aangereikte verklaringen zijn duidelijk voor verbetering vatbaar. Een en ander vraagt om vervolgonderzoek. We hopen dat onderzoekers en gemeenten de nodige initiatieven op dit grotendeels braakliggende terrein zullen gaan ontplooien.

Auteurs van Verbonden Krachten
Beide auteurs zijn verbonden aan de vakgroep bestuurskunde, Radboud Universiteit Nijmegen. Juriaan van Kan Msc als contractonderzoeker en prof. dr. Michiel Herweijer als bijzonder hoogleraar. Samen met Dr. Marieke van Genugten en Mr. drs. Jan R. Lunsing publiceerden zij: Verborgen Krachten: over de bestuurskracht van vijf typen gemeenten, 6-12-2014, Nijmegen

Trefwoorden: Tags: Voorzieningen

Uw bijdrage

Log in met om uw bijdrage te plaatsen.