Slimme aanpak nieuwe bezuinigingsronde

De economie trekt aan, maar de gemeenten staat een nieuwe bezuinigingsopgave van 4,8 miljard euro in 2018 te wachten. De afgelopen jaren hebben gemeenten al flink bezuinigd. Wat kunnen we daarvan leren? Wat zijn lessen bij een nieuwe bezuinigingsronde?

Goed nieuws: het Centraal Planbureau gaf in juni aan dat het bruto binnenlands product van Nederland met 2,0 procent groeit. Voor concerncontrollers en gemeentesecretarissen in het land lijken bezuinigingen geen actueel thema te zijn. En ook in het publieke debat gaan bezuinigingen over Griekenland en niet over de muziekschool om de hoek. Toch is het financiële perspectief voor gemeenten niet rooskleurig. Recent onderzoek van de Rijksuniversiteit Groningen wijst uit dat gemeenten de komende jaren voor een nieuwe bezuinigingsopgave staanAllers, M. & B. Steiner (2015). Gemeenten in perspectief 2014-2018. Groningen & Almere: COELO en bruno steiner advies.. Op basis van prijs- en volumeontwikkelingen wordt in 2018, bij ongewijzigd beleid, een gezamenlijk een tekort van 4,8 miljard euro verwacht. Dat komt overeen met een gemiddeld bedrag van 284 euro per inwoner. De meicirculaire van dit jaar bevestigt dit sombere beeld.

Besparingen vinden in het beperken van de uitgaven

Omdat er voorlopig geen verruiming van het gemeentelijke belastinggebied lijkt te komen, zijn de mogelijkheden voor inkomstenverhogende maatregelen beperkt. Kortom, bezuinigingen zijn de komende jaren een actueel thema en gemeenten moeten besparingen vinden in het beperken van de uitgaven.

De vraag is hoe gemeenten de nieuwe tekorten zullen opvangen. In dit artikel wil ik gemeenten een helpende hand bieden. Ik blik terug op de ervaringen in bezuinigingstrajecten die mijn collega's en ik van nabij hebben gevolgd of actief hebben begeleid. Vervolgens kijk ik wat we kunnen leren van de maatregelen die zijn genomen en formuleer ik lessen voor de volgende bezuinigingsronde waarmee gemeenten geconfronteerd worden.

Database met duizenden maatregelen

Bezuinigen is een verwarrend begrip. De een heeft het over een kerntakendiscussie, de ander over ombuigingen en weer een derde over een taakstelling. Het zijn verschillende begrippen die allemaal gaan over 'het herstellen van de balans in de begroting', de definitie die ik hanteer. Dat betekent dat ik inkomstenverhogende maatregelen ook zie als bezuinigingsmaatregelen.

Ons bureau heeft een database met 2.901 bezuinigingsmaatregelen sinds 2009 van 21 gemeenten: van klein (Hattem: ruim 11.000 inwoners) tot groot (Amsterdam: ruim 750.000 inwoners). De omvang varieert van 122 euro per inwoner (Bloemendaal) tot 588 euro per inwoner (Almelo). De totale waarde van de maatregelen bedraagt meer dan 982 miljoen euro structureel. De analyse van de maatregelen in onze database leidt tot drie interessante inzichten.

Grote verschillen tussen gemeenten
Ten eerste valt op dat er flinke verschillen zijn in de maatregelen die gemeenten hebben genomen. De gemeente Amersfoort heeft zich bijvoorbeeld voornamelijk gericht op een versobering van het voorzieningenaanbod, zoals beperken van uitgaven aan het minimabeleid met 1,1 miljoen euro. Terwijl de gemeente Ede de maatregel heeft genomen 'nog alternatief in te vullen in programma 9' met een omvang van 225.000 euro. Een maatregel waarvan, op het moment van besluitvormen, de financiële omvang duidelijk is, maar waarvan nog niet helder is wat er binnen programma 9 precies gaat veranderen: Worden openstaande vacatures niet ingevuld? Wordt er versoberd? Worden er processen verbeterd? Of een combinatie?

Een logische verklaring lijkt te liggen in de uitgangspositie van een individuele gemeente. Factoren van invloed die ik tegenkom zijn: de wijze waarop de gemeente is georganiseerd, de mate waarin de lokale economie floreert en de omvang en duur van de bezuinigingsopgave. De gemeente Enschede bijvoorbeeld, met voorheen een artikel 12-status, heeft relatief weinig subsidierelaties met partners en daarom ook beperkt op subsidies kunnen bezuinigen.

De gemeente Amsterdam, met een omvangrijke organisatiestructuur, heeft flinke besparingen doorgevoerd door de organisatie anders in te richten. Een andere voor de hand liggende factor, de politieke kleur van het lokale bestuur, blijkt niet bepalend te zijn voor het soort bezuinigingen. Overmans, J. F. A. & M. Noordegraaf (2014). 'Managing austerity: rhetorical and real responses to fiscal stress in local government'. Public Money & Management, 34:2 pp 99-106.

Overlap tussen gemeenten
Maar het is niet zo dat gemeenten geheel unieke keuzes maken. Ik zie tevens overlap in de maatregelen die de gemeenten hebben genomen. In nagenoeg alle 21 gemeenten komen maatregelen voor als taakstellingen op de bedrijfsvoering, het verlagen van subsidies, het verlagen van het onderhoudsniveau in de openbare ruimte, het sluiten van voorzieningen als wijkaccommodaties en bibliotheken. Deze overlap in maatregelen met een belangrijk effect in de samenleving verbaast mij.

Vanuit de veronderstelling dat gemeenten verschillen en politici niet onnodig pijnlijke maatregelen willen nemen, vind ik de grote overlap in maatregelen met een versoberend karakter onlogisch. Overlap had ik eerder verwacht in 'slimme' maatregelen die geen impact hebben in de samenleving. Want waarom zou je als politicus besluiten om het voorzieningenaanbod te verlagen als je nog begrotingstechnische maatregelen kunt nemen die de samenleving geen pijn doen?

Een mogelijke verklaring hiervoor kan de wijze zijn waarop bestuurders worden geadviseerd. Met andere woorden: in hoeverre is omvang van de strategische advisering in de ambtelijke organisatie bepalend voor het type bezuinigingsmaatregelen dat wordt genomen? Grote gemeenten, met meer formatie voor strategisch advies, zouden dan in het voordeel zijn. Dat zie ik echter niet terug in de maatregelen uit onze database. De gemeente Eindhoven (ruim 200.000 inwoners) en Amersfoort (ruim 145.000 inwoners) hebben bijvoorbeeld relatief veel meer versoberende maatregelen genomen dan de gemeentes Heerde (ruim 18.000 inwoners) en Steenwijkerland (ruim 43.000 inwoners).

Verschillen binnen gemeenten
Ten derde zijn er grote verschillen tussen de individuele bezuinigingsrondes binnen gemeenten. Elke bezuinigingsronde in een gemeente heeft een eigen karakter. Ook als de rondes plaatsvinden in dezelfde collegeperiode. Gemeenten zetten in de meeste bezuinigingsrondes specifiek in op één of twee soorten bezuinigingen. Een voorbeeld is de gemeente Amsterdam. De bezuinigingsronde 'Inzet op Herstel II' was met name begrotingstechnisch georiënteerd, en wijkt flink af van 'Eén stad één opgave' dat voor een groot deel leunt op veranderingen in de organisatie.

Iedere bezuinigingsronde heeft een eigen karakter

Een ander voorbeeld is de gemeente Haarlemmermeer die in de 'Financiële begroting 2015' de kaasschaaf heeft gehaald over een groot aantal budgetten terwijl ze in de 'Eerste tranche' de balans in de begroting nog heeft hersteld door vooral de precariobelasting te verhogen. Gemeenten hanteren bij een nieuwe bezuinigingsronde een andere focus dan in de vorige ronde. Het lijkt erop dat gemeenten de overtuiging hebben, bewust of onbewust, dat bezuinigingen gelijkmatig verdeeld moeten worden of dat het niet opportuun is om bij een nieuwe ronde dezelfde type maatregelen ter besluitvorming voor te leggen.

Vier praktische lessen voor nieuwe bezuinigingen

Ons adviesbureau heeft bij een flink aantal gemeenten van dichtbij meegemaakt welk proces zij hebben doorlopen om te komen tot bezuinigingen. Op basis van deze ervaringen formuleer ik vier lessen die bijdragen aan een succesvol verloop van een bezuinigingsronde.

Les 1: maak de situatie inzichtelijk
Bij een nieuwe opgave rijst al snel de vraag waar de nieuwe bezuinigingen moeten vallen. Na een aantal bezuinigingsrondes zijn raadsleden en collegeleden vaak van mening dat het tijd wordt dat ambtenaren snijden in de eigen organisatie. Omgekeerd vinden ambtenaren, net bijgekomen van de vorige taakstelling, dat raadsleden en bestuurders keuzes moeten maken: wat gaan we niet meer doen? Raadsleden, bestuurders en ambtenaren vinden dus iets van de manier waarop voorbije bezuinigingsrondes zijn ingevuld en dat kleurt hun beeld voor de nieuwe ronde.

Bij de start van een nieuwe bezuinigingsronde is het daarom nodig om de situatie inzichtelijk te maken. In de startfase helpt het om antwoord te vinden op vragen als: Hoe groot is de absolute en relatieve opgave? Hoe verhoudt deze zich tot eerdere opgaven? Wat hebben we in het verleden al gedaan? Waar ligt logischerwijs ruimte voor aanvullende bezuinigingen? Wat doen andere gemeenten om de balans in de begroting te herstellen? Antwoorden op deze vragen laten zien waar nog financiële ruimte is en kunnen helpen om de impasse te doorbreken. Het inzicht creëert een gezamenlijk speelveld en geeft duidelijkheid in tegenstrijdige standpunten.

Les 2: neem de tijd en betrek financieel en juridisch specialisten
Bundels met bezuinigingsmaatregelen komen vaak tot stand onder tijdsdruk. Hierdoor is er te weinig tijd voor reflectie en een gebrek aan ambtelijke capaciteit om pakketten met maatregelen samen te stellen en financieel en juridisch uit te werken. Ik zie keer op keer dat ambtenaren, collegeleden en raadsleden tijd nodig hebben om een nieuwe bezuinigingsopgave te accepteren en dat zij tijd nodig hebben om een nauwgezet beeld en oordeel te vormen hoe zij de balans in de begroting willen herstellen. Door het college in een vroeg stadium stevig te adviseren creëer je tijd en kun je als gemeente anticiperen. Ik realiseer me dat dat in mijn rol als adviseur, aan de zijlijn, makkelijker is gezegd dan gedaan.

Maar het is echt de moeite waard, want tijd is cruciaal en biedt de mogelijkheid om als coalitie, bestuurders en als gemeenteraad de invulling van het nieuwe bezuinigingspakket gaandeweg te heroverwegen. Tijd is ook nodig om te komen tot een goede uitwerking. Veel gemeenten maken financiële en juridische inschattingen bij wijze van spreken op een bierviltje, waardoor de geschatte opbrengsten in een later stadium tegenvallen en aanvullende maatregelen nodig zijn.

Andere gemeenten gaan te grondig te werk en maken per maatregel een uitgewerkte businesscase terwijl het reguliere werk blijft liggen. Slim faciliteren van de lokale financieel en juridisch specialisten helpt om bezuinigingsrichtingen pragmatisch en gericht uit te werken. Eén of enkele werkbijeenkomsten met de juiste mensen zorgt voor tempo in het proces en voorkomt dat gemeenten de werkelijkheid te rooskleurig inschatten.

In alle gemeenten bleek er nog steeds 'lucht' in de begroting te zitten

Lokale financieel specialisten hebben, beter dan mijn collega's of ikzelf als buitenstaanders, een scherp beeld waar nog ruimte is in de begroting voor financieel-technische maatregelen. In alle gemeenten die ik de afgelopen jaren heb geholpen, bleek er nog steeds 'lucht' in de begroting te zitten. Het gaat dan bijvoorbeeld om onderbesteding van posten in de begroting, hoogte van de post onvoorzien, het aanhouden van buffers die per saldo niet nodig zijn, de hoogte van de interne rekenrente, et cetera.

Les 3: weet waar je heen wilt
Het is essentieel een scherp beeld te hebben van je rol als lokale overheid en wat voor type organisatie daarbij past. Veel gemeenten willen 'ruimte bieden aan de samenleving', een 'regierol pakken' of 'doorontwikkelen naar een netwerkorganisatie'. Maar zonder vertaling naar concrete beleidsterreinen blijven deze uitspraken holle frasen. Met als groot nadeel dat de bezuinigingsronde niet als middel wordt benut voor strategische vernieuwing, bijvoorbeeld in de lijn van de principes van Smart Governmen. Smart Government gaat over radicaal anders organiseren in de publieke sector door informatietechnologie toe te passen en gebruik te maken van kennis van burgers en partners.

Zonder focus op het toekomstperspectief lijken bundels met bezuinigingsvoorstellen op de menukaart van het lokale Chinese restaurant waaruit de raad mag kiezen. Ondoordachte bezuinigingen vergroten het risico op keuzes die op de langere termijn geld kosten. Het is beter om het toekomstbeeld als kader te nemen voor nieuwe bezuinigingsmaatregelen. Een goed voorbeeld is de gemeente Utrecht die in 2011 met 'Via B' de bezuinigingsopgave heeft benut door de organisatie te vernieuwen en tegelijkertijd besparingen te realiseren.

Zonder focus lijken bundels met bezuinigingsvoorstellen op de menukaart van het lokale Chinese restaurant

Les 4: betrek de medewerkers en de ondernemingsraad
Het is moeilijk met de kalkoen het kerstdiner te bespreken, luidt een Nederlands spreekwoord. Maar de ervaring van mij en mijn collega's in bezuinigingstrajecten is een andere. Medewerkers zijn enorm betrokken bij de organisatie en hebben talloze ideeën hoe het anders en goedkoper kan. Zij nemen daarin hun verantwoordelijkheid en dragen zelfs ideeën aan voor versobering van de eigen secundaire arbeidsvoorwaarden. Het helpt dus om medewerkers een belangrijke rol te geven in het bezuinigingsproces. Door de ondernemingsraad eveneens in het bezuinigingsproces te betrekken, ontstaat een constructieve houding van meedenken en meewerken.

Bezuinigingen blijven actueel
Bezuinigingen blijven voor gemeenten de komende jaren een actueel thema. Een opgave die vraagt om moeilijke besluiten, omdat in het verleden al flink is bezuinigd. Hoewel er stemmen opgaan voor het verruimen van het lokale belastinggebied, zal de bezuinigingsopgave vooral worden ingevuld door te snijden in de uitgaven. Daarvoor is het nodig om een helder beeld te hebben van de lokale situatie en de strategische ontwikkelopgave van de gemeente. Vervolgens kan samen met de eigen medewerkers gewerkt worden aan het herstellen van de balans in de begroting.

Gemeente Utrecht beweegt Via B

Via B is de naam van het organisatievernieuwingstraject van de gemeente Utrecht. De naam Via B komt voort uit de gedachte dat effectieve organisatievernieuwing te realiseren is als er steeds wordt gewerkt vanuit de nieuwe situatie B. Situatie B wordt gekenmerkt door innovatie, wendbaarheid, doelmatigheid en doeltreffendheid en gaat uit van de gedachte dat de gemeente Utrecht zo veel mogelijk moet bereiken met zo min mogelijk gemeenschapsgeld. Met Via B zijn in totaal meer dan twintig organisatieveranderingen in gang gezet en tegelijkertijd bijna dertig maatregelen genomen om de balans in de begroting te herstellen. Voorbeelden van ingeboekte bezuinigingsmaatregelen zijn het gemeentebreed sturen op inkoop (ter waarde van 15 miljoen euro); normeren en verminderen van management en secretariaten en het bundelen van ICT, Personeel & Organisatie en Financiën (12,9 miljoen euro); en een nieuwe wijze van samenwerken in de ruimtelijke keten (4,4 miljoen euro).

Door Via B heeft het gepiept en gekraakt in de organisatie. Maar Via B heeft er, samen met andere factoren, wel voor gezorgd dat de organisatie meer een eenheid is dan de som van verschillende diensten. De wendbaarheidsmonitor bijvoorbeeld laat zien dat er 13 procent meer beweging is van personeel, waarvan een groot deel tussen de organisatieonderdelen. En de energie die bijvoorbeeld wordt gestoken in Big Data maakt zichtbaar dat er volop ruimte is voor innovatie. Tot slot zien medewerkers Via B als een verandering van organiseren in plaats van als een operatie om te bezuinigen.
Trefwoorden: Tags: Utrecht; Uitgaven; Via B; Bezuinigingen

Uw bijdrage

Log in met om uw bijdrage te plaatsen.