Gemeentelijke prestaties vergelijken. Doen?

Sinds dit begrotingsjaar is het mogelijk om de netto schuldquote van de gemeente Amsterdam te vergelijken met die van de gemeente Leeuwarden en de structurele exploitatieruimte van de gemeente Deventer te vergelijken met die van de gemeente Nijmegen.

Dezelfde kengetallen

Door een aanpassing van het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) hebben alle gemeenten sinds dit jaar dezelfde vijf kengetallen over de financiële positie opgenomen in hun begroting. Met het conceptwijzigingsbesluit 'Vernieuwing BBV ter bevordering van de interne sturing', voorgelegd door het Ministerie van Binnenlandse Zaken, wordt toegewerkt naar een veel fundamentelere wijziging van het BBV.

Betere vergelijking

Hierin staat een ingrijpende wijziging van de huidige gemeentelijke begrotingsopbouw centraal die gepaard gaat met de invoering van een verplichte basisset van maatschappelijke effectindicatoren. Beiden met het doel om gemeenten vergelijkbaarder te maken en daarmee de horizontale verantwoording te versterken.  Deze aanpassingen zijn er dus op gericht om gemeentelijke sleutelspelers, maar ook journalisten en burgers, beter in staat te stellen om de prestaties van verschillende gemeenten te vergelijken. 

Gebruik prestatievergelijkingsinformatie

Hoe en in welke mate zijn gemeentelijke sleutelspelers bereid om verkregen prestatievergelijkingsinformatie daadwerkelijk te gebruiken? Alexander Kroll (2012) stelt dat het gebruik van prestatie-informatie essentieel is om een prestatiemetingsproces te voltooien. Hij beschrijft dit proces als volgt: 'Setting goals, defining measures, collecting data and reporting it and using it'Kroll, A. (2012). Why Public Managers Use Performance Information (Doctoral dissertation, University of Potsdam). 

Wanneer prestatie-informatie niet wordt gebruikt, kunnen alle voorgaande stappen als overbodig worden beschouwd. De gerapporteerde prestatie-informatie beschrijft dan een werkelijkheid die slechts 'in de boeken' bestaat.

Voor dit onderzoek is met zestien raadsleden en wethouderspolitiek-bestuurlijke circuitsen gemeentesecretarissen en controllersambtelijke circuitsgesproken over hun bereidheid om prestatievergelijkingsinformatie te gebruiken. 

Politiek-bestuurlijke circuits

Nagenoeg alle geïnterviewde raadsleden en wethouders zijn bereid om prestatievergelijkingsinformatie te gebruiken. Dit wordt allereerst gebruikt om meer inzicht te krijgen in het handelen van de gemeentelijke organisatie. Benoemd wordt dat zowel politiek-bestuurlijke circuits als burgers en andere derden baat hebben bij deze vorm van transparantiebevordering.

Ten tweede gebruiken respondenten prestatievergelijkingsinformatie om een oordeel te geven over het gemeentelijk handelen. Op basis van prestatievergelijkingsinformatie zijn respondenten bereid om te stellen dat een gemeente bijvoorbeeld te weinig re-integratietrajecten start of dat een gemeente meer moet bezuinigen. Bij deze gevallen wordt de prestatie-informatie gebruikt als een agendazettend instrument waaruit concrete beleidswijzigingen voort kunnen komen. 

mankementen

Raadsleden en wethouders hebben een en ander aan te merken op het gebruik van prestatievergelijkingsinformatie.

vaak weinigzeggend

Een grote groep geeft aan dat de uitkomst van een prestatievergelijking niet altijd zoveel zegt. Hiervoor worden vier redenen voor genoemd.

Appels met peren vergelijken
Raadsleden en wethouders geven aan dat gemeenten nooit helemaal vergelijkbaar zijn. Er zullen altijd verschillen bestaan in de opbouw van begrotingscijfers en in het toerekenen van kosten. Deze verschillen worden alleen maar groter door de toename van ambtelijke fusies en verschillende gemeentelijke samenwerkingsverbanden.

Causale relatie ontbreekt
De uitkomst van een benchmark is niet altijd een causaal effect van de prestaties die door gemeenten zijn geleverd. Ook inspanningen van andere partijen, economische en maatschappelijke ontwikkelingen zijn van (grote) invloed op de uitkomst van de benchmark. 

Verhouding ontbreekt
Een hoge score in een benchmark kan worden verklaard omdat een gemeente significant meer financiële middelen heeft ingezet op een bepaald beleidsterrein dan een andere gemeente. Doordat een benchmark geen inzicht geeft over de verhouding tussen de uitgaven en geleverde prestaties valt op basis van een benchmark moeilijk te concluderen of de ene gemeente doelmatiger heeft gehandeld dan de andere. 

Zicht ontbreekt
Een benchmark score is een gemiddelde score; dit lijkt erg betrouwbaar. Maar raadsleden en wethouders geven aan dat ze juist ook geïnteresseerd zijn in uitschieters. Een citaat van een raadslid over sportparticipatie: 'Stel er is 95% gescoord op sportparticipatie. Dan zou je kunnen zeggen; het gaat hartstikke goed hier. Natuurlijk is het dan niet zo dat het dan ook echt goed gaat. Er kunnen nog steeds mensen buiten de boot vallen die graag willen sporten. Daar moet je dan nog steeds voor opkomen.' 

Verlies essentiële informatie

Prestatievergelijking is een instrument waarbij de prestaties van gemeenten worden weergegeven in getallen. Het beperkt zich zo tot objectiveerbare en meetbare informatie. Enkele raadsleden en wethouders vinden het kwalijk dat hierdoor essentiële en waardevolle informatie buiten beschouwing blijft. Het gaat dan bijvoorbeeld om de meer subjectieve en kwalitatieve oordelen van professionals en burgers over het handelen van gemeenten. Een wethouder vindt dan ook dat er ten onrechte meer gewicht wordt gehangen aan 'objectieve' dan aan 'subjectieve' oordelen over het gemeentelijk handelen.

oneerlijk

Sommige gemeenten hebben bepaalde condities en kenmerken waardoor ze altijd slecht uit benchmarks zullen komen. Voorbeelden hiervan zijn gemeenten met een constante hoge groep werklozen of gemeenten met een slappe bodem. Prestatievergelijking houdt hier geen rekening mee en wordt daardoor als een oneerlijk instrument ervaren. De bereidheid om de verkregen prestatievergelijkings-informatie te gebruiken neemt bij deze groep dan ook af. 

misbruik door het Rijk

Gemeentelijke prestatievergelijking kan door de Rijksoverheid ingezet worden als een instrument om te normaliseren. Terwijl het als positief wordt benoemd dat gemeenten juist van elkaar verschillen. Raadsleden en wethouders vinden het vervelend dat de Rijksoverheid vergelijkingen tussen gemeenten kan misbruiken om een 'eenheidsworst' te maken van Nederlandse gemeenten. Als gevolg hiervan neemt de bereidheid om gemeentelijke prestaties te vergelijken dan ook af. 

AMBTELIJKE CIRCUITS

Alle geïnterviewde gemeentesecretarissen en controllers zijn bereid om prestatievergelijkingsinformatie te gebruiken. Ambtelijke circuits gebruiken deze informatie vooral om te leren van de prestaties van andere gemeenten. De prestatie-informatie wordt dan ook gezien als 'een reden voor een gesprek' met andere gemeenten.

In de praktijk vinden er al heel wat ambtelijke werkbezoeken plaats waarbij gemeenten inspirerende voorbeelden met elkaar delen. Daarnaast geven enkele respondenten aan bereid te zijn de informatie te gebruiken om het eigen handelen kritisch te onderzoeken. 

gemeentesecretarissen en controllers

Ook gemeentesecretarissen en controllers benoemen een viertal mankementen van prestatievergelijkingsinformatie. 

vaak weinigzeggend

Er worden drie redenen genoemd waarom de uitkomst van een prestatievergelijking niet altijd zoveel zegt.

Appels met peren vergelijken
Ook ambtelijke circuits hebben moeite met de vergelijkbaarheid van gemeenten. Respondenten geven aan dat er gewoonweg geen identieke gemeenten bestaan. Het vinden van het juiste niveau en de juiste diepgang van benchmarks wordt dan ook als een zoektocht ervaren.

Momentopname
Meerdere respondenten geven aan dat de dynamiek in prestatiecijfers erg groot is. Vandaag kunnen de cijfers heel anders zijn dan vorige week, waardoor er een heel ander verhaal ligt. Dit staat op gespannen voet met het statische karakter van prestatievergelijkingsinformatie, dat beschouwd kan worden als een momentopname.

Niet alleen de prestatiecijfers zijn dynamisch. Ook het handelen van gemeenten is niet altijd voorspelbaar en statisch. Genoemd wordt dat gemeenten werkzaam zijn in een wereld die beschouwd kan worden als een 'rommeltje', waar gemeentelijke prestaties per dag kunnen veranderen. Ook dit staat op gespannen voet met het statische karakter van prestatievergelijkingsinformatie, dat beschouwd kan worden als een momentopname. 

Veel bureaucratie

Respondenten ervaren het verzamelen en rapporteren van prestatievergelijkings-informatie als een verhoging van de bureaucratische lasten, vooral wanneer deze informatie slechts wordt opgevraagd om te 'hebben'. Te vaak wordt er niets met deze prestatieinformatie gedaan en zijn gemeenten kostbare tijd verloren met het boven tafel krijgen van de infor

matie. 

Outcomesturing 

Prestatievergelijkingen leveren vaak outputcijfers op, terwijl veel respondenten de outcome van hun handelen veel belangrijker vinden. Het behalen van de gewenste maatschappelijke effecten staat bij meerdere respondenten centraal. Zo gaat het bijvoorbeeld niet om het aantal geasfalteerde meters fietspad, maar gaat het erom dat of het fietspad bevalt en of de burgers tevreden zijn. 

Netwerksturing

Gemeentelijke prestatievergelijkingsinformatie stelt sec de gemeentelijke prestaties centraal. Dit terwijl de gemeentelijke organisatie slechts een van de partijen is die dingen in een dorp of stad doet. Enkele respondenten geven dan ook aan netwerksturing veel relevanter is dan sturing sec op de gemeentelijke prestaties. Dit door bijvoorbeeld samen met stakeholders te bepalen aan welke waarde er wordt gewerkt. Ook het samen met stakeholders op een reflexieve wijze terugkijken naar geleverde prestaties wordt als waardevoller ervaren dan enkel te kijken naar het gemeentelijke aandeel dat blijkt uit een gemeentelijke benchmark. 

Over de auteur
Maarten van der Sloot is beleidsmedewerker op het Expertisecentrum Financiën & Economie van de VNG. Dit artikel is gebaseerd op zijn masterscriptie voor de opleiding Publiek Management aan de Universiteit Utrecht.​