Grondbeleid: nieuwe ronde, nieuwe kansen

Het vorig jaar verschenen advies Grond, geld en gemeenten van de Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv) heeft veel discussie opgeroepen. Belangrijkste vraag: welke ruimte is er nog voor actief, risicodragend gemeentelijk grondbeleid en welke ruimte moet er zijn in de toekomst?

In de praktijk en in de wetenschap lopen de meningen uiteen. Zijn er meer opties voor actief grondbeleid dan het advies van de Raad?

Geen actief grondbeleid?

Het advies Grond, geld en gemeenten gaat uitgebreid in op de historie van de gemeentelijke grondbedrijven in de crisistijd en de forse scheuren in de broek die zij hebben opgelopen.

De belangrijkste aanbeveling van de Raad is dat gemeenten bij voorkeur afzien van actief grondbeleid. Het voor eigen risico aankopen en exploiteren van grond zouden gemeenten alleen moeten doen wanneer de private sector (projectontwikkelaars, corporaties, beleggers) een ruimtelijke ontwikkeling niet oppakt die voor het publiek belang noodzakelijk of wenselijk wordt gevonden. In dat geval is een bedrijfsmatig solide aanpak van de grondexploitatie geboden, waarbij risico´s met buffers worden afgedekt.

Geen winst
In geen geval mag een grondexploitatie nog dienen om winst te maken, om daarmee de gemeentekas te vullen of om een andere, verliesgevende grondexploitatie mee te verevenen. De aanbeveling van de Raad om opbrengsten van grondexploitaties binnen het gemeentelijk grondbedrijf te houden en niet af te dragen aan de algemene dienst verdient steun. 

Groeiregio’s

Belangrijkste condities voor de grond- en vastgoedmarkt en dus voor het gemeentelijk grondbeleid vormen de ruimtelijk-economische en demografische ontwikkeling.

Een groeiscenario voor stedelijke regio's geldt vooral voor de Randstad, Midden-Brabant en West-Gelderland met uitlopers naar Nijmegen en Zwollehet 'rompertje' van Nederland. Groei is hier hoofdzakelijk woningbouw. Aan nieuwe winkels en kantoren bestaat voorlopig weinig behoefte.

Hier zal de ver-nieuwbouw-vraag vooral kwalitatief zijn, gericht op vernieuwing, verduurzaming en transformatie. Voor wat betreft bedrijventerreinen gaat het deels om herstructurering en in bepaalde regio’s om selectieve uitbreiding.

Tekort aan woningbouwlocaties
In stedelijke regio’s als Utrecht, Amsterdam en Den Haag dreigt in 2018 alweer een tekort aan woningbouwlocaties. Andere steden en stedelijke regio´s zullen volgen. Gemeenten en provincies zouden het voortouw moeten nemen met de planvorming in deze drukgebieden.

In beginsel kunnen marktpartijen de grondexploitatie ter hand nemen. Maar voor complexe, langlopende exploitaties - vooral in binnenstedelijke locaties - kan de ’klassieke’ publiek-private samenwerking (PPS), een goede aanpak zijn.

Dubbelrol gemeente

De dubbelrol als marktpartij en marktmeester wordt vaak bekritiseerd, zo ook in het rapport van de Rfv. Deze twee petten kunnen bijvoorbeeld leiden tot een ’eigen grond eerst’-politiek; de gemeente blokkeert planologisch kansrijke ontwikkellocaties van marktpartijen ten gunste van de eigen posities. Deze praktijk komen we regelmatig tegen; sommige gemeenten zijn daar zelfs transparant in en zetten dit openlijk in beleidstukken. Met erkenning van het spanningsveld van de dubbelrol, neem ik afstand van een principiële benadering, omdat ik ook voordelen blijf zien van actief gemeentelijk grondbeleid.

Dit heeft als voordeel dat een gemeente zich voor tien à vijftien jaar financieel-economisch aan een gebiedsontwikkeling verbindt; dat zorgt voor continuïteit. De politiek-bestuurlijke dynamiekdoor degenen die de werking van de politieke rationaliteit niet begrijpen vaak verward met onbetrouwbaarheid brengt met zich mee dat plannen en eisen vrij plotseling kunnen veranderen. De financieel-economische betrokkenheid van de gemeente houdt politieke veranderingen binnen de perken.

Terugval in oude fouten?

De huidige post crisissituatie vertoont een parallel met de eerste helft van de jaren tachtig toen een vergelijkbare discussie over actief grondbeleid is gevoerd. Na de toenmalige crisis trokken de gemeenten zich veelal terug uit de grondexploitatie, kopschuw gemaakt door verliezen die zij in de crisis hadden geleden.

Grondwaardestijging
De lancering van de Vinex-plannen in de jaren negentig leidde tot grondwaardestijging waarvan de revenuen aanvankelijk vooral naar de private sector gingen. Marktpartijen (ontwikkelaars en grote bouwers) hadden het grondaankooprisico genomen, soms op verzoek van gemeenten, zoals de gemeente Utrecht.

Locatieontwikkeling
Met de terugkeer naar actief grondbeleid wilden de gemeenten een graantje meepikken en hun greep op de locatieontwikkeling versterken. De winsten uit de lucratieve locaties boden de mogelijkheid tot verevening op het schaalniveau van de gemeente: compenseren van verlieslatende, veelal binnenstedelijke ontwikkelingen. Later werden winstafdrachten aan de algemene dienst gebruikelijk.

Risicoverwaarlozing?
Deze geschiedenis leidt tot de vraag of gemeenten in een nieuwe economisch zonnige periode de smaak toch weer te pakken krijgen en met wensdenken risico's gaan verwaarlozen. Het leervermogen van de overheid, van de mensheid in het algemeen, is niet indrukwekkend. Daar staat tegenover dat de nieuwe, aangescherpte eisen van de commissie BBV de bedrijfsmatige en boekhoudkundige discipline van het grondbedrijf versterken. Het schrikt te onvoorzichtig en risicovol handelen af. Daarnaast ziet het ernaar uit dat het aantal potentieel lucratieve locaties niet de omvang van de jaren negentig zal bereiken. 

Wel actief grondbeleid?

De keuze voor actief grondbeleid blijft terecht een keuze binnen het autonome domein van de afzonderlijke gemeenten. De nieuwe Omgevingswetwaarin het grondbeleid zijn wettelijke basis krijgt voorziet daar in. Sterker nog: op hoofdlijnen zal het instrumentarium en organisatie voor actief en faciliterend gemeentelijk grondbeleid zal geen majeure wijziging ondergaan. De invoering van de vennootschapsbelasting vormt de uitzondering.

Het is aan de gemeenteraad om een weloverwogen positie en strategie te kiezen in het domein van grondbeleid en grondexploitatie. De verplichte vijfjaarlijkse nota grondbeleid biedt hiervoor het geschikte kader. Ik vermeld daar direct bij dat veel gemeenten voorlopig niet veel te kiezen hebben omdat ze nog voor veel jaren met grondposities in lopende gebiedsontwikkelingen zitten.

Randvoorwaarden
Indien een gemeente actief grondbeleid overweegt, noemt het advies van Rfv de volgende randvoorwaarden:

• gemeentelijke grondexploitatie is een instrument om ruimtelijke (her-)ontwikkeling te bevorderen en geen middel om geld te verdienen; afdrachten van het grondbedrijf aan de algemene dienst zijn dus ongewenst;
• het grondbedrijf vergt een zuiver bedrijfsmatige opzet; een discussiepunt is een nog verder verzelfstandigde positie van het grondbedrijf;
• de gemeente moet de nodige expertise en competenties in eigen huis hebben om het grondbedrijf professioneel te runnen;
• financiële buffers moeten beschikbaar zijn om tegenvallers op te vangen.

Deze voorwaarden lijken mij alle relevant. Alleen al de financiële eisen die hieruit voortvloeien zal de discussie binnen een groot aantal gemeenten aanzienlijk bekorten.

Doelen
Voor degenen die wel kunnen voldoen aan de randvoorwaarden, is de volgende vraag: welke publieke doeleinden lenen zich voor (een vorm van) actief grondbeleid.

Er is ruimte voor actief grondbeleid als:

• een publiek belang bij de gewenste ruimtelijke ontwikkeling is geformuleerd en
  marktpartijen het laten afweten; deze optie noemt ook het advies van de Rfv;
• het voor de gemeente gaat om belangrijke, langlopende, complexe exploitaties, met een hoog procesrisico; hierop kan worden samengewerkt met marktpartijen;   
• met selectieve, strategische aankopen de gewenste ruimtelijke ontwikkeling kan worden veilig gesteld.

Tussen zuiver faciliterend grondbeleid en het zelf volledig regelen van de grondexploitatie bestaan tussenvormen die overweging verdienen.

Vormen
De meest voorkomende varianten bevatten de volgende maatregelen:

• aankopen en veilig stellen van grond;
• financiering, in de rol van bank;
• risicodragend mee-investeren in een echte joint-venture met marktpartijen;
• subsidie in de onrendabele top van tekortplannen.

Het uitzetten van een beleid en vooral de implementatie daarvan vergt kennis, competenties en transparantie van de gemeente in al haar geledingen op het terrein van grondbeleid en het grondbedrijf. En dat vergt 'missie en zending'. De Vereniging van Grondbedrijven met haar partners kan hier een sleutelrol in spelen.

Betaalbaarheid ruimtelijke ontwikkeling

In dit kader past een opmerking over wat men wel 'de betaalbaarheid van de ruimtelijke ontwikkeling' noemt. Met name binnenstedelijke transformatieplannen vertonen vaak een miljoenentekort in de grondexploitatie:

• rijkssubsidies (ISV) zijn er niet meer;
• de reserves van de meeste gemeentelijke grondbedrijven zijn verdampt;
• het sociale domein geniet nu prioriteit in de lokale arena;
• de corporaties investeren nauwelijks nog in gebiedsontwikkelingen;
• en marktpartijen hebben doorgaans een kortere financiële polsstok.

Hier en daar springt een rijke provincie bij, maar dat is incidenteel. Kostbare, binnenstedelijke grondexploitaties zijn daarmee aanmerkelijk marktafhankelijker dan voorheen.

Het betekent dat sommige transformatieplannen zich heel geleidelijk aan - organisch - voltrekken, met een variëteit aan kleine initiatieven, vormen van tijdelijk gebruik en functiemixen. Het is een voordeel van de crisis dat deze manier van werken en 'laten gebeuren' in ons land terrein heeft gewonnen.

Nieuwe vormen van PPS?
Dit alternatief voor stedelijke herontwikkeling kenden we in ons land bijna niet meer. Maar elders zal een steviger ingreep onvermijdelijk zijn, bijvoorbeeld om aan de woningvraag te voldoen of om ruimtelijke kwaliteitssprong te realiseren.

Veelal zal de schaal van die plannen geringer zijn dan voor de crisis, om een businesscase met een haalbaar risicoprofiel en dito financieringsarrangement op te stellen. De plannen zijn minder pretentieus, vraaggerichter, flexibeler, en beter faseerbaar. We zoeken naar vernieuwde vormen van publiek-private samenwerking, waarbij bijvoorbeeld op gebiedsniveau afspraken worden gemaakt over zaken als aanpassing van infrastructuur en gebiedspromotie tussen de private locatie-ontwikkelaars en de gemeente.

Zicht op nieuwe bronnen van inkomsten voor de gemeente - zoals revival van de baatbelasting - zie ik als politiek onhaalbaar, als ze al wenselijk zouden zijn. Het enige goede alternatief, forse verruiming van het gemeentelijk belastinggebied, dreigt weer een tijd achter de politieke horizon te verdwijnen. Een gemiste kans. 

Over de auteur
Prof. mr. Friso de Zeeuw is praktijkhoogleraar Gebiedsontwikkeling aan de TU Delft en directeur Nieuwe Markten bij BPD. Voor dit artikel heeft hij inspiratie opgedaan bij een vorig jaar gehouden rondetafelgesprek over advies over gemeentelijk grondbeleid van de Raad voor de financiële verhoudingen, georganiseerd door zijn praktijkleerstoel.