Overige Eigen Middelen 2006 - 2015 - I

In dit eerste van drie artikelen over de gemeentelijke Overige Eigen Middelen (OEM) een algemene introductie. Volgens de begrotingen was de omvang van de Overige Eigen Middelen (OEM) in 2015 3 miljard euro, driekwart van de opbrengst van de OZB. Wat zijn de OEM, wat is hun omvang? En hoe zijn ze opgenomen in het verdeelmodel van het gemeentefonds? Hoe verhouden de veronderstelde OEM van het gemeentefonds zich tot de feitelijke?

De (OEM) spelen een rol in het verdeelmodel van het gemeentefonds en staan daarom van tijd tot tijd ter discussie. Zo adviseerde de Raad voor de financiële verhoudingen in 2014 een herbezinning op hoe de OEM in het verdeelmodel zijn verwerkt.

Indirect kwamen de OEM in het nieuws toen VNG ervoor pleitte het lokale belastingengebied sterk uit te breiden en tegelijk belastingen met een gering financieel gewicht af te schaffen. Die af te schaffen belastingen maken deel uit van de OEM.

Wat zijn de OEM?

De OEM zijn de som van de saldi van 21 posten in de gemeentelijke begrotingen - en rekeningen. Het gaat dus om de netto-resultaten van die posten. Alle tezamen vormen deze een inkomstenpost, maar sommige zijn altijd een netto-kostenpost, zoals openbaar vervoer. Bij andere onderdelen wisselt de uitkomst, zoals het saldo van de grondexploitatie. De 21 posten kunnen in zes groepen en drie typen worden ingedeeld, namelijk: 

Groep Typering Begrotingsfuncties
Leningen en uitzettingen c.a.Financieel beleidGeldleningen en uitzettingen, Overige financiële middelen
Netto mutatie bestemmingsreserves Financieel beleidSaldo van toevoegingen en onttrekkingen bestemmingsreserves
GrondexploitatieBedrijfsmatigBouwgrondexploitatie
NutsbedrijvenBedrijfsmatigNutsbedrijven
Kleine belastingenBelastingenRoerende-zaakbelasting, Baat-, Forensen-, Toeristen- (50%), Honden-, Reclame- en Precariobelasting.
Economie en vervoer BedrijfsmatigOpenbaar vervoer, Zeehavens, Luchtvaart, Handel en ambacht, Marktgelden, Industrie, Agrarische productie en ontginning, Overige agrarische zaken, jacht en visserij

En wat is hun omvang?

Om een indruk te geven van de omvang van de OEM zijn in tabel 1 voor 2014 de bedragen van de zes groepen opgenomen uit de CBS-statistiek voor begrotingen en rekeningen.

Tabel 1 Gemeentelijke OEM in 2014

Groep (typering) Begroting 2014 Rekening 2014
1, Leningen en uitzettingen c.a.€ 1.258€ 1.335
2, Mutatie bestemmingsreserves€ 947€ 950
3, Bouwgrondexploitatie € 88 -€ 417
4, Nutsbedrijven € 215€ 278
5, 'Kleine' belastingen€ 333€ 366
6, Economie en vervoer -€ 548-€ 553
Totaal OEM € 2.293 € 1.958

De OEM worden sterk bepaald door netto-opbrengsten uit leningen en uitzettingen (inclusief 'bespaarde rente'). Groot is ook de bijdrage van de netto-onttrekking aan bestemmingsreserves. Hierbij moet worden opgemerkt dat dit een zeer instabiele post is.

Bovendien is 2014 níet representatief omdat de begrote en gerealiseerde onttrekkingen in de meeste jaren níet gelijk zijn. Over 2006/14 begrootten de gemeenten een netto-onttrekking aan de reserves van 7,2 miljard euro. Feitelijk hebben ze in dit tijdvak minder, namelijk 2,6 miljard euro, (netto) aan de bestemmingsreserves onttrokken; wel is dit bedrag het resultaat van grote plussen en minnen in de afzonderlijke jaren.

Ook bij de netto-opbrengst van grondexploitaties zien we grote verschillen tussen begroting en rekening en van jaar op jaar

Ook bij de netto-opbrengst van grondexploitaties zien we grote verschillen tussen begroting en rekening en van jaar op jaar. Over de hele periode 2006/14 begrootten de gemeenten tezamen een winst van 2,6 miljard euro, de jaarrekeningen lieten een verlies van 1,7 miljard euro zien.

Hoe zijn de OEM verwerkt in het gemeentefonds?

In 1997, het jaar dat het huidige stelsel in werking trad, bedroegen de OEM en de OZB beide 5% van de algemene middelen en het gemeentefonds was goed voor 90%. Nieuw was dat in het verdeelmodel vanaf 1997 twee submodellen kende: een uitgavenmodel en een inkomstenmodel. Op zijn beurt bestond het uitgavenmodel uit een dozijn 'uitgavenijkpunten' en het inkomstenmodel uit de 'inkomstenijkpunten' OZB en OEM. De omvang van de submodellen was gelijk aan de feitelijke geldbedragen van toen. Afgerond waren die:
Gemeentelijke netto-uitgaven:   20 miljard gulden
Gemeentefonds                         18 miljard gulden
OZB                                           1 miljard gulden
OEM                                           1 miljard gulden

Het uitgavenmodel sommeerde voor alle gemeenten tot 20 miljard gulden. Ook de omvang van de afzonderlijke submodellen (de ijkpunten voor de onderscheiden beleidsterreinen) was gelijk aan de feitelijke omvang. Dat was een principiële keuze: de verdeling over de beleidssectoren ('de allocatie') van de gezamenlijke gemeenten stond niet ter discussie; wel leidde het verdeelmodel tot een aanzienlijke herverdeling tussen gemeenten door dat binnen elk beleidsmatig 'cluster' een herverdeling werd bewerkstelligd. Van het tot 20 miljard gulden sommerende uitgavenmodel werd 2 miljard gulden aan inkomsten van afgetrokken, zodat precies de omvang van het gemeentefonds werd verdeeld. 

Het ijkpunt OZB heeft veel stof doen opwaaien

Het ijkpunt OZB heeft veel stof doen opwaaien. De Raad voor de gemeentefinanciën had geadviseerd die 1 miljard gulden volledig via de waarde af te verevenen. De wetgever veranderde dat in driekwart. Het overige kwart werd niet verevend.

Fel debat
Wat betreft de OEM was er consensus over twee uitgangspunten:

  • Risico's van bedrijfsmatige activiteiten (zoals grondexploitatie) worden niet op het collectief afgewenteld.
  • De effecten van financieel beleid worden niet verevend. Vooral kleine gemeenten – die meestal eerst spaarden en dan pas investeerden – waren beducht voor afroming van hun reserves en inkomsten daaruit.

Fel debat was er over de uitwerking. Die kon bijvoorbeeld vorm krijgen door het ijkpunt OEM gelijk te stellen aan een bedrag per inwoner. Na wikken en wegen werd besloten dat niet te doen. In plaats daarvan werd de OEM gekoppeld aan het uitgavenmodel via een vast percentage van 5%.

Gemiddeld genomen was dat gunstig voor kleine gemeenten, zie tabel 2. Het verdeelmodel kwam er dus zo uit te zien:
Gemeentefondsuitkering = uitgavenijkpunten – ijkpunt OZB – 5% van de uitgavenijkpunten.
Oftewel: Gemeentefondsuitkering = 95% uitgavenijkpunten – ijkpunt OZB.

Zo was het in 1997 en zo is het in principe nog, met een uitzondering die we verderop bespreken.

Gemeentefondsuitkering = 95% uitgavenijkpunten – ijkpunt OZB

Eerst lichten we toe waarom die 5% van belang is voor de monitoring van het verdeelmodel. Discussies over de kwaliteit van het model beginnen vaak met de bewering dat de verdeling niet aansluit bij de noodzakelijke kosten. Lobbygroepen wijzen op hun eigen uitgaven en betogen dat die ten onrechte niet in de uitgavenijkpunten zijn verwerkt. Voor een reële vergelijking tussen feitelijke uitgaven en de ijkpunten moeten de laatste met 5% worden verhoogd; het model veronderstelt immers dat de feitelijke uitgaven voor 5% via OEM zijn gedekt.

Uitzondering: taakoverhevelingen
In beginsel geldt de norm van 5% nog steeds. De uitzondering betreft taakoverhevelingen. Dat laat zich illustreren aan de recente decentralisaties in het sociale domein. In 2015 werd 10 miljard euro toegevoegd aan het gemeentefonds. Modelmatig betekent dat het uitgavenmodel met datzelfde bedrag steeg.

Als bij de monitoring zou worden verondersteld dat gemeenten naast die 10 miljard euro ook nog 500 miljoen euro (=5%) aan extra OEM genereren, dan was het gemeenteland te klein. Daarom zijn vanaf 1997 nooit OEM toegerekend aan taakmutaties. In de praktijk is het ijkpunt OEM daarom niet meer 5% van de uitgavenijkpunten, maar minder; de 5% OEM-opslag geldt alleen voor de 'oude' ijkpunten van 1997 en niet voor latere toevoegingen eraan.

Hoe zijn OEM volgens ijkpunt over de gemeenten verdeeld?

Een globale indruk van de verdeling van de veronderstelde OEM geeft tabel 2. Die geeft voor 2014 de gemodelleerde OEM per groottegroep, uitgedrukt in euro per inwoner. Het bedrag per inwoner loopt geleidelijk op met het inwonertal, conform de uitgavenijkpunten van 1997 waarvan het 5% uitmaakt. Wel moet worden bedacht dat de spreiding binnen de groottegroepen veel groter is dan ertussen.

Tabel 2 Veronderstelde OEM in 2014 per groottegroep (€/inwoner)

Groottegroep IJkpunt OEM 2014
0 - 25.000 inwoners-40
25 - 50.000 inwoners-40
50 - 100.000 inwoners-44
100 - 250.000 inwoners-47
Grote Vier-61
Totaal 45

Veronderstelde versus feitelijke verdeling van de OEM
De vraag hoe de veronderstelde OEM zich tot de feitelijke verhouden beantwoorden we door de gemiddelde bedragen in 2006/14 volgens het ijkpunt, de begrotingen en de rekeningen te vergelijken. Ter toelichting het volgende:

  1. Het ijkpunt OEM is gekoppeld aan de uitgavenijkpunten en wordt dus bepaald door verdeelmaatstaven die die op het niveau van groottegroepen relatief stabiel zijn. Het maakt daarom niet zo veel uit of we aparte jaren nemen of het gemiddelde van meerdere jaren.
  2. De feitelijke OEM kennen juist wel onderdelen die tussen de jaren sterk fluctueren, vandaar dat het middelen over meerdere jaren een beter beeld geeft.
  3. De feitelijke OEM kent bovendien sterke verschillen tussen begroting en rekening. Zo is in de begrotingen van 2009 niets te vinden van wat wel uit de rekeningen bleek: 5 miljard euro opbrengst door verkoop van nutsbedrijven.

Kortom: voor een zinvolle vergelijking van veronderstelde en feitelijke OEM moet men het ijkpunt naast een meerjarig gemiddelde van de rekeningen zetten. Dat gebeurt in tabel 3.

Zet het ijkpunt naast een meerjarig gemiddelde van de rekeningen voor een zinvolle vergelijking van veronderstelde en feitelijke OEM

Tabel 3 Veronderstelde en gerealiseerde OEM in 2006/14 per groottegroep (€/inwoner)

Groottegroep 1, IJkpunt OEM 2006/14 (def) 2, OEM Rekeningen  2006/14 3, verhouding feitelijk en ijkpunt (=2/1)
0 - 25.000 inwoners-39-1644,2
25 - 50.000 inwoners-40-1423,6
50 - 100.000 inwoners-44-1282,9
100 - 250.000 inwoners-47-1272,7
Grote Vier-63-2754,4
Totaal -43 -157 3,7

Het eerste dat opvalt is het grote verschil in de omvang. Het ijkpunt veronderstelt dat de OEM voor heel Nederland 43 euro per inwoner bedragen, een slordige 0,7 miljard euro; de feitelijke OEM zijn bijna viermaal zo groot, zeg 2,5 miljard euro.

Ook de verdeling van de feitelijke OEM over de gemeente wijkt nogal af van de veronderstelde. Het neemt ijkpunt geleidelijk toe met het inwonertal, met een vrij sterk verschil tussen grote vier en de andere grote gemeenten. De feitelijke OEM per inwoner is juist hoog bij de kleine gemeenten en – meer nog – bij de grote vier.

De feitelijke OEM per inwoner is juist hoog bij de kleine gemeenten en – meer nog – bij de grote vier

Doordat de gemodelleerde OEM-omvang 1,8 miljard euro lager is dan de werkelijke OEM, dwingt boekhoudkundige logica tot een uitgavenmodellering die eveneens 1,8 miljard euro lager is dan het feitelijke uitgavenniveau.

In zijn brief van 2014 zegt de minister dat daarom de (toenmalige) ijkpunten Kunst & ontspanning en Wegen & water en lager macro-bedrag kennen dan de feitelijke uitgaven. Dat betekent dat het principe losgelaten dat het verdeelmodel de sectorale allocatie van de gezamenlijke gemeenten volgt. Dit wordt gemotiveerd door erop te wijzen dat gemeenten met veel OEM veel uitgaven voor Kunst & ontspanning en Wegen & water. In het tweede deel van dit drieluik houd ik die motivering tegen het licht. 

Deel 2

In het tweede deel van deze driedelige serie gaat Bruno Steiner in op de rol die de OEM spelen bij de bekostiging van culturele en recreatieve voorzieningen en infrastructuur.

Bepaalde keuzes rond de OEM en de OZB worden door het rijk gerechtvaardigd door de stelling dat gemeenten met veel van zulke voorzieningen deze bekostigen omdat ze veel OEM (en OZB) hebben. Maar is dat ook zo?

Deel 3

Het derde deel behandelt de 'kleine belastingen' binnen de OEM in de context van de discussie van het lokale belastinggebied.

Over de auteur
Bruno Steiner is zelfstandig onderzoeker op het gebied van gemeentefinanciën. Hij heeft ruime ervaring met beleidsvragen op landelijk en gemeentelijk niveau vanuit verschillende invalshoeken.

Trefwoorden: Tags: Overige eigen middelen; OEM

Uw bijdrage

Log in met om uw bijdrage te plaatsen.