Trap op trap af III

In deel 2 hebben we mogelijkheden verkend die tot meer stabiliteit in de uitkomsten van de normeringsmethodiek moeten leiden door het aantal ramingsmomenten te bevriezen (freeze.) In dit laatste deel gaan we in op de voorstellen die een andere koppeling voorstellen.

In dat kader moet rekening worden gehouden dat de gelden van de drie decentralisaties zullen worden overgeheveld naar de algemene uitkering. De voorgestelde systematiek(en) moet(en) gemeenten het comfort bieden dat aan de autonome ontwikkeling van de zorg- en jeugdkosten wordt tegemoet gekomen.

In de huidige trap op trap af-systematiek is de groei van de algemene uitkering gekoppeld aan de groei van de departementale uitgaven. In deze uitgaven zitten geen zorguitgaven. Vasthouden aan de bestaande afspraken zorgt daarom niet automatisch voor een voldoende groei voor de gemeentelijke zorguitgaven.

Doorwerkingspercentage
Een ander aspect dat hierbij in het achterhoofd moet worden gehouden is het zogenaamde doorwerkingspercentage. De trap op trap af-systematiek heet officieel de koppeling aan de netto gecorrigeerde rijksuitgaven (NGRU). Die zijn jaarlijks ongeveer ruim 80 miljard euro. Omdat het gemeentefonds zich de afgelopen jaren tussen de 14 en 15 euro miljard heeft bewogen leert een rekensom dat iedere mutatie in de NGRU met ongeveer 17 procent doorwerkt in het accres van het gemeentefonds.

In 'Haagse' kringen wordt dit de gemeentefonds-btw genoemd. Stel, in 2018 worden de middelen van het sociaal domein in de algemene uitkering gestopt, dan stijgt de algemene uitkering naar 25 miljard euro. Het doorwerkingspercentage wordt dan meer dan 30 procent. Zie de figuur hieronder.

Ontwikkeling gemeentefonds en provinciefonds als aandeel in de NGRU

 
Bron: ministerie van financiën. rode balK: doorwerking verkeer en vervoer.
groene balk:  sociaal domein

Je hoeft geen bestuurskundige te zijn om te bedenken dat iedere keer als een kabinet een besluit neemt om de departementen iets extra’s te geven en daar komt dan nog eens 30 procent voor de gemeenten bovenop, de politieke haalbaarheid van deze systematiek snel ter discussie komt te staan. En andersom zal ook bij gemeenten de bereidheid om 30 procent mee te betalen aan Rijksbezuinigingen niet op veel enthousiasme kunnen rekenen.

Bredere koppeling
Een oplossing hiervoor is om de basis van de evenredigheid te verbreden. Een eerste variant is om de posten die nu niet meedoen in de systematiek (vooral de uitgaven voor ontwikkelingssamenwerking en de uitgaven voor Europa) voortaan wel mee te tellen. De ambtelijke werkgroep die de verschillende normeringsvarianten heeft bekeken of dat de systematiek in de afgelopen kabinetsperiode stabieler zou hebben gemaakt. Dat was niet het geval.

Een andere variant is om het gemeentefonds niet alleen te koppelen aan de departementale uitgaven maar aan de gehele rijksbegroting inclusief de kosten van de sociale zekerheid en de zorgkosten (het zogenaamde brede mandje). Analyses op basis van de laatst bekende meerjarenramingen van de miljoenennota laten zien dat deze koppeling de uitkomsten stabieler maakt.

Deze toegenomen stabiliteit komt voort uit de volgende twee aspecten:

• De totale rijksbegroting is ongeveer 280 miljard euro. Het doorwerkingspercentage daalt dan naar minder dan 10 procent. Een mutatie binnen de rijksbegroting heeft dan slechts een effect van 10 procent op het gemeentefonds.
• Verder heeft een breed mandje het voordeel dat verschuivingen die het kabinet aanbrengt tussen departementale uitgaven enerzijds en zorg of sociale zekerheid anderzijds (een fenomeen dat de afgelopen jaren veelvuldig voorkwam) geen enkel effect op de uitkomst van het gemeentefondsaccres.

Tot slot komt een koppeling aan het brede mandje ook beter tegemoet aan de kostenontwikkeling voor Wmo en jeugd. De zorgkosten op de Rijksbegroting stijgen namelijk veel harder dan de uitgaven van de departementen.

Keuze
Hoe nu verder? Welke systematiek gaat gelden in de nieuwe kabinetsperiode is aan het nieuwe kabinet in samenspraak met de VNG. Vooruitlopend hierop heeft de VNG in september 2016 het huidige kabinet laten weten een voorkeur te hebben voor een koppeling aan een breed mandje. Vanwege de toegenomen stabiliteit van de afspraak en de betere tegemoetkoming aan de gemeentelijke kosten voor het sociale domein.

In een korte periode kan echter veel veranderen. Werd er de afgelopen vier jaar heel veel bezuinigd op de departementen en werden overschrijdingen bij de zorg en sociale zekerheid betaald doordat de departementen ook nog eens geld overhielden. Een analyse van de verkiezingsprogramma’s laat zien dat de komende periode meer geld op de departementen zal worden uitgegeven (defensie, politie en onderwijs, klimaataanpassingen duurzaamheid) en dat de autonome stijgingen van de zorgkosten moet worden omgebogen.

Is een wijziging van de systematiek in deze omstandigheden dan wel zo voordelig? Daar staat dan wel tegenover dat de beoogde stabiliteit in de gemeentelijke inkomsten dan ook niet wordt gerealiseerd. Een mooi klassiek keuzedilemma.​

Dit is Het derde en laatste ARTIKEL van een drieluik over dit onderwerp.