Goede accountant is van onbetaalbare waarde

De afgelopen 2 jaar staat de controle van gemeenten in de schijnwerpers. Lokaal bestuur en accountants discussiëren in de publiciteit over nut, noodzaak, kwaliteit en kosten van de jaarlijkse accountantscontrole. De van oudsher gespecialiseerde grote accountantskantoren trekken zich zichtbaar terug uit dit domein. Gemeenten merken dat zij meer moeite hebben om een deskundige accountant te vinden.

In deel twee over de toekomst van de accountantscontrole bij gemeenten de optiek van Ron Killeen van Publiek Belang Accountants.

In de discussie valt op dat de oorzaak voor de veranderingen veelal wordt gezocht in een enkele aanleiding: het toezicht op accountantsorganisaties door toezichthouder AFM zou belangrijke invloed hebben op de afgenomen bereidheid van grote accountantskantoren om in te schrijven op gemeentelijke aanbestedingen. Ook de toegenomen accountantskosten over de afgelopen jaren worden aan scherper toezicht toegeschreven.

Een betrouwbare verantwoording met onder andere een kwalitatief goede accountantscontrole is voor gemeenten een investering in transparantie en vertrouwen

Vooropgesteld: een betrouwbare verantwoording, waaraan wordt bijgedragen door een kwalitatief goede accountantscontrole, is voor gemeenten een investering in transparantie en vertrouwen. Met politieke en democratische relevantie, want het maakt betere besluitvorming en betere sturing mogelijk. Bovendien willen burgers, net als aandeelhouders van private ondernemingen, kunnen beoordelen of zij ‘waar voor hun geld’ krijgen. Daar hoort een eersteklas accountantscontrole als vanzelfsprekend bij.

Eigenheid gemeenten
Uiteraard zijn gemeenten geen (beursgenoteerde) ondernemingen. Juist de ‘eigenheid’ van gemeenten is voor hen in 2004 aanleiding geweest om de eisen die aan hun begroting en jaarrekening worden gesteld in eigen verslaggevingsregels vast te leggen: het Besluit Begroting en Verantwoording Provincies en Gemeenten (BBV). Daarbij is op wezenlijke onderdelen afgeweken van de wetgeving die voor bedrijven geldt.

Het belang van goede verantwoording van gemeentelijke financiën vanwege het publieke karakter en de omvang van de geldstromen rechtvaardigt een gedegen accountantscontrole. Veel betrokkenen maken vanuit hun eigen rol gebruik van het werk van de accountant: de raad in haar controlerende rol, de provincie als toezichthouder, het Rijk vanwege specifieke subsidiestromen en de burger als belanghebbende vertrouwen allemaal op de accountant als het gaat om een betrouwbare gemeentelijke jaarrekening. De accountant staat daarmee als het ware aan de basis van de democratische controle. Dat wijkt af van het bedrijfsleven en stelt in dat opzicht hoge eisen aan accountants van gemeenten.

Kleinere gemeenten beschikken niet over een interne controle-afdeling die qua positie en bezetting vergelijkbaar is met het grotere bedrijfsleven

Ook in een ander opzicht wijken gemeenten af van (beursgenoteerde) ondernemingen. Zeker in de grotere (internationale) bedrijven is veelal sprake van goed georganiseerde en kwalitatief goed bezette interne accountantsdiensten. In het ondernemingsbelang worden de interne controlewerkzaamheden ook tussentijds en meer doorlopend ten behoeve van de ondernemingsleiding en de Raad van Commissarissen verricht en wordt hierover structureel gerapporteerd voor bijsturing. Veel met name kleinere gemeenten beschikken niet over een interne controle-afdeling die qua positie en bezetting vergelijkbaar is met het grotere bedrijfsleven. Dat vraagt van de extern accountant een andere, meer intensieve benadering van de accountantscontrole.
 
Gewijzigde accountantscontrole bij decentrale overheden
Nu de jaarrekeningen over 2017 worden opgemaakt en de afsluitende controles over 2017 worden voorbereid, is het een goed moment eens op een rij te zetten welke factoren het landschap van accountantscontrole bij decentrale overheden de afgelopen jaren zo drastisch hebben gewijzigd.

  1. Vanaf 2015 zijn gemeenten verantwoordelijk voor de jeugdzorg. Hiermee lopen miljarden extra euro’s vanaf dat jaar via de begroting, administratie en jaarstukken van gemeenten. Gemeenten verzorgen deze jeugdzorg niet zelf. Zij schakelen hiervoor zorgaanbieders in, vaak met tussenkomst van één of meer schijven. Het (contract)beheer en de (financiële) verantwoording waren nieuw voor gemeenten en hebben in de eerste jaren veel uitvoeringsproblemen gekend. De aanloopproblemen in de verantwoordingsketen resulteerden in aanvullende werkzaamheden van accountants die niet direct evenredig zijn aan de omvang van de geldstroom.
  2. Vanaf het begin van deze eeuw zijn de accountantskosten voor decentrale overheden beïnvloed door veranderingen in regelgeving. Voorbeelden zijn de vereenvoudiging door Single Information Single Audit en de verzwaring door invoering van het rechtmatigheidsoordeel en meer recent de WNTWet normering topinkomens. In dezelfde periode nam ook de concurrentie tussen accountants op de markt voor decentrale overheden sterk toe. Deze concurrentie bood gemeenten de kans te kiezen uit een ruim aanbod tegen scherpe prijsstellingen.
  3. De afgelopen jaren is sprake van een relatieve daling van het aantal accountants dat kiest voor het openbaar accountantsberoep en een sterke toename van de vraag naar accountantsdiensten. Toenemende schaarste noopt kantoren tot het maken van strategische keuzes. Afwegingen van risico’s en rendementen spelen daarin een belangrijke rol.
    Factoren die meewegen zijn onder meer:
    - de gevraagde specialisatiegraad (specifieke regelgeving, rechtmatigheid) en de daarmee gemoeide investeringen
    - het risicoprofiel dat samenhangt met het publieke en politieke karakter van gemeenten en gevoelige dossiers zoals grondwaarderingen, ICT-problematiek, decentralisaties in het sociaal domein en complexe verantwoordingsstructuren door verbonden partijen.
    Door deze factoren zijn gemeenten minder aantrekkelijke klanten geworden, gelet op beschikbare alternatieve inzet van ervaren personeel. Dit komt tot uitdrukking in minder aanbod en hogere prijsstellingen.
  4. De kwaliteit van accountantscontrole in het algemeen is de afgelopen jaren onderwerp van onderzoek geweest door toezichthouder AFM. De toezichthouder heeft hierbij vaker dan incidenteel vastgesteld, dat dossiervorming van de verantwoordelijk accountant te wensen overliet. De beroepsorganisatie van accountants heeft actie ondernomen en geïnvesteerd in maatregelen die de kwaliteit van accountantscontroles moeten verbeteren.
  5. De AFM heeft regelmatig controles van gemeenten tegen het licht gehouden. Opvallend is dat, door welke achterliggende oorzaak dan ook, deze controles in vrijwel alle gevallen hebben geleid tot onvoldoende uitkomsten. Ook hiervoor geldt dat kantoren, in de afweging van risico’s en rendementen, meewegen welke inspanningen en investeringen nodig zijn om wel tot de gewenste dossierkwaliteit te komen. In deze afweging spelen de kwaliteit van de klantorganisatie (risicomanagement, interne beheersing en verantwoordings- en controlegerichtheid) en de accountantsorganisatie zelf (beschikbare deskundigheid en capaciteit) een belangrijke rol.

De waarde van toezicht
Uit het voorgaande blijkt dat de toename van accountantskosten bij decentrale overheden niet helemaal los staat van het aangescherpte toezicht op de accountantsorganisaties, maar ook samenhangt met veranderde gemeentelijke taken. Nut en noodzaak van het accountantstoezicht moeten echter niet in eerste instantie worden beoordeeld op basis van de mogelijke extra kosten, maar vooral op het effect dat dit toezicht heeft op de kwaliteit van controles.

De toename van accountantskosten bij decentrale overheden hangt ook samen met veranderde gemeentelijke taken

De vertaling van dit effect naar de dagelijkse controlepraktijk lijkt nu vooral te worden gevoerd op basis van gevoelde werkdrukverzwaring binnen de organisaties van accountants en gemeenten en minder vanuit het belang dat de gebruikers (gemeenteraad en burgers) hebben bij een kwalitatief goede controle.

Verander het beleid
Daarnaast kunnen gemeenten marktsignalen benutten om het eigen beleid tegen het licht te houden. Als de wijze waarop jarenlang de controle van de jaarstukken werd benaderd niet meer het gewenste effect oplevert, dan is het tijd voor een wijziging van het beleid. Een gemeente die er niet goed in slaagt een deskundige en ervaren accountant te contracteren, kan zich richten op de (rand)voorwaarden die een vruchtbare samenwerking mogelijk maken of juist in de weg staan.

Tegelijk past het accountants met hart voor de publieke sector te beseffen dat een verdienmodel waarin winstmaximalisatie voorop staat niet goed samengaat met een controle die vanuit belastinggeld wordt bekostigd. Dat verdienmodel levert in beginsel onwenselijke prikkels op, zoals:

  • te veel klanten aannemen, waardoor de echte aandacht van de ervaren accountant voor de individuele gemeente onder druk komt
  • beperken van investeringen in kennis van de gemeentebranche
  • de wens om andere adviesdiensten te verkopen zonder relatie met de controle om rendementscriteria te halen

Laten we beseffen dat meer taken en verantwoordelijkheden van gemeenten ook verantwoordelijkheden voor ordelijk financieel beheer en een goed controleerbare verantwoording inhouden. Publiek geld dat aan gemeenten wordt toevertrouwd is bedoeld ter besteding aan politiek geselecteerde doelen. Voor politici en bestuurders zou vertrouwen in de juiste verantwoording van deze middelen prioriteit moeten hebben.

Geldbesparing en geen zorgen
De accountant die u erop wijst dat hierover (nog) onvoldoende zekerheid bestaat en u adviseert om de grip op deze middelen te verbeteren, is er niet om u het leven lastig te maken. Hij bespaart u op termijn geld, zorgen en (reputatie)schade. Een waardevolle controle voor klanten en tegelijk een vaktechnisch goed dossier zijn zeker niet strijdig met elkaar, maar vereisen wel een ervaren, deskundige en toegewijde accountant. Hierover waakt de toezichthouder zodat u erop kunt rekenen dat u waar voor uw geld krijgt.​

Lees ook deel één over de toekomst van de accountantscontrole van Albert Dragt, wethouder van gemeente Leusden.

Trefwoorden: Tags: Accountancy; Audit; Auditing