Herverkaveling als motor voor stedelijke herstructurering

'Vanuit uw bungalow fietst u zo door het grootste bos van Zeeland, waar u unieke vogels spot. Ervaar het echte Zeeuwse leven!' De website van vakantieresort Haamstede is veelbelovend. Slechts weinig vakantiegangers realiseren zich waarschijnlijk dat hier ooit een verouderd vakantiepark uit de jaren vijftig stond: zestig sobere rijtjeshuizen met weinig privacy en eigentijds comfort.

Enkele huiseigenaren wilden dat anders, een jaar of vijftien geleden. Ze maakten een plan en kochten in de loop van enkele jaren zo’n tien huizen op. Vervolgens werden oude panden vervangen door nieuwe. Het groen en de openbare ruimte gingen op de schop. Eigenaren die niet wilden meedoen, kregen rustig de tijd om te vertrekken. Uiteindelijk deden vijftig eigenaren mee. Na een aantal jaren stond er een vernieuwd vakantiepark.

Dit is stedelijke herverkaveling 'volgens het boekje', zegt Marc van Geene, senior projectmanager Gebiedsinrichting bij het Kadaster. 'Private partijen ruilen op eigen initiatief en op een slimme manier grond of vastgoed, om samen iets beters te maken. Niemand wordt er slechter van, ieders rechtszekerheid is gegarandeerd.' 

Het concept, geënt op de ruilverkaveling in het landelijk gebied, is kansrijker dan ooit. Nu de ruimte in Nederland steeds schaarser wordt en in de krimpgebieden juist niet, kan stedelijke herverkaveling net het zetje zijn om gebiedsontwikkeling of stedelijke herstructurering op gang te brengen, zonder dat de overheid of een andere partij eerst grond moet aankopen (of onteigenen). Dat is niet alleen handig bij verouderde vakantieparken. Ook bij leegstand van kantoren of winkels, herstructurering van een woonwijk, een centrumgebied, een verouderd bedrijventerrein of bij moeilijk realiseerbare uitbreidingswensen kan herverkaveling uitkomst bieden.

Belangrijke voorwaarde is wel dat eigenaren voor zichzelf een rol zien weggelegd. Ze moeten daartoe eerst hun eigen voordeel zien – al kan het initiatief ook van de overheid (gemeente, provincie) uitgaan. Een gemeente heeft meestal een rol: denk aan het formuleren van de (ruimtelijke) doelstellingen en het waarborgen van het algemeen belang, bijvoorbeeld door het omgevingsplan of vergunningen.

Makkelijk
In Haamstede speelde de gemeente nauwelijks een rol. De eigenaren kwamen er zelf wel uit. Maar het gaat niet altijd zo makkelijk. Eigenaren zien vaak wel in dat ze samen tot iets beters zouden kunnen komen, maar als het erop aankomt, is er koudwatervrees. Ze schrikken terug voor de onduidelijkheid rond kosten en baten, de planologische onzekerheid, het proces, de overheidsregels, of gewoon omdat ze te veel andere dingen aan hun hoofd hebben.

'Vroeger kon de overheid zo’n proces dan op gang brengen of vlottrekken. Bijvoorbeeld door financiële tekorten aan te vullen,' zegt Gerard Rodewijk, directeur BNG Gebiedsontwikkeling. 'Maar dat lukt steeds minder vaak vanwege teruglopende financiële middelen. En een ontwikkelaar kan zo’n ondernemer vaak ook niet verder helpen, omdat de situatie te complex is.'

In zulke gevallen kan BNG Gebiedsontwikkeling een helpende hand bieden. De dochteronderneming van BNG Bank ondersteunt overheden in PPS-verband al zo’n twintig jaar bij de realisatie van dit soort projecten, onder meer door aankoop en transformatie van onroerend goed. Rodewijk: 'We leveren uitvoeringskennis en kracht. We dragen bij aan de visieontwikkeling en bestrijken het gehele proces, van het eerste concept tot en met de projectleider en de uitvoering. We kunnen ook helpen om de belangen helder te krijgen, wat een voorwaarde is voor een goed proces en een goed resultaat. En het belangrijkste punt: wij zitten er risicodragend in. Dat wekt bij gemeenten, vastgoedeigenaren en ondernemers vertrouwen.'

Wat vooral goed werkt, is om eigenaren die wel oren hebben naar stedelijke herverkaveling, te laten zien welke begaanbare wegen er eigenlijk zijn. Rodewijk: 'Ze kunnen bijvoorbeeld elders gaan bouwen, en daardoor uiteindelijk meer omzet realiseren. Dat kan eerst even pijn doen. Soms moeten ze door een verhuizing een verlies accepteren, maar het uiteindelijke resultaat kan op termijn toch beter zijn dan wanneer ze helemaal niet zouden bewegen. Een ondernemer heeft soms iemand anders nodig om die conclusie onder ogen te zien. Wij maken daarvoor realistische sommen, we laten alle mogelijke opties zien. Dat werkt beter dan wanneer een gemeente de bedrijven individueel gaat benaderen. Dan gaan de ondernemers namelijk toch de hoofdprijs vragen en zie je het proces uiteindelijk alsnog vastlopen.'

Onafhankelijk
Met (vaak eigenzinnige) ondernemers praten is een vak apart. Dat is vooral de expertise van het Kadaster. Voortbouwend op decennialange ervaring in het landelijk gebied heeft het Kadaster allereerst een onafhankelijke, neutrale juridisch-procesmatige rol bij stedelijke herverkaveling. Zo organiseert het de zogenoemde wenszitting, waar eigenaren kunnen aangeven wat ze wel en niet willen rond hun grond of vastgoed. Maar het gaat verder dan dat, zegt Marc van Geene. 'Veel belangrijker is dat je ervoor zorgt dat eigenaren écht met elkaar gaan praten. Dat werkt beter dan dat de overheid zegt wat er moet gebeuren.'

Een gesprek met de eigenaar kan deuren openen – letterlijk. Van Geene voert zulke gesprekken vaak zelf, zowel met ondernemers afzonderlijk als gezamenlijk. 'Er komt veel psychologie bij kijken. Bij bedrijventerreinen gaat het vaak om emotieloze rekensommen, maar bij winkelpanden die al generaties in de familie zijn, ligt dat anders. Je moet daarom ruimte scheppen voor eigen ideeën, voor het delen van toekomstplannen. Wij creëren vooral transparantie. Dan durven mensen open kaart te spelen en krijg je een vertrouwensbasis. En, niet minder belangrijk: een groepsdynamiek waardoor een soort sociale druk ontstaat. Dit zorgt ervoor dat het proces steeds minder vrijblijvend wordt.'

Instrument
Niet alleen de individuele ondernemer heeft een belang. Via stedelijke herverkaveling kunnen gemeenten zelf ook doelen bereiken, zonder dat ze zelf grond hoeven aan te kopen, dus zonder dat beslag wordt gelegd op publieke middelen, en met minder financiële risico’s. Stedelijke herverkaveling werd ooit treffend getypeerd als het ontbrekende instrument in de gemeentelijke gereedschapskist.

Maar hoe kansrijk ook, stedelijke herverkaveling moet nog een sterkere positie krijgen in Nederland, ondanks diverse bemoedigende initiatieven. Daarom hebben het ministerie van I&M en het Kadaster in 2016 een stimuleringsprogramma opgezet – met deelname van BNG Gebiedsontwikkeling – waarvoor tien projecten werden geselecteerd. Ze varieerden van het compacter maken van een centrumgebied (Assen, Doetinchem, Steenwijk), binnenstedelijk bouwen (Enschede) tot transformatie van bedrijventerreinen (Heemskerk, Helmond, Leiden, Werkendam en Zevenaar). Het programma loopt vooruit op de invoering van de Omgevingswet, waarin stedelijke kavelruil over enkele jaren wettelijk mogelijk wordt gemaakt.

De projecten lopen nog, maar er zou méér kunnen, stelt Marc van Geene. ‘Vooral extra aandacht is vereist. Plus communicatie over goede praktijkervaringen. Stedelijke herverkaveling is daarnaast niet alleen handig in probleemgebieden. Het komt ook van pas in overspannen woningmarkten. Binnenstedelijke herstructurering, hot op dit moment, kan zeker profiteren van stedelijke herverkaveling.’
Om méér te doen hebben het Kadaster en BNG Gebiedsontwikkeling in november 2016 een intentieovereenkomst gesloten, om elkaars kennis en vaardigheden te bundelen en te verdiepen, en zo de toepassing van stedelijke herverkaveling verder te brengen.

Van Geene: 'Wij zien vaak dat we een vraag samen beter kunnen oplossen dan ieder apart. Het Kadaster heeft kennis van ruilverkaveling en staat voor rechtszekerheid, BNG Gebiedsontwikkeling is sterk in financiering, uitvoeringsprocessen en risicoanalyse.' Rodewijk voegt eraan toe: 'Eigenlijk kun je zeggen dat in bijna elke gemeente momenteel wel iets speelt waarbij stedelijke herverkaveling zou kunnen helpen. Zeker nu de Ladder voor Duurzame Verstedelijking moet worden beklommen bij nieuwe plannen. Er is echt heel veel te doen.'

Een van de projecten uit het Stimuleringsprogramma heeft al geleid tot een waardevolle bijdrage aan de herontwikkeling van project Lammenschans in Leiden. Meer projecten staan op de rol. ‘Het is onze ambitie om vooralsnog jaarlijks een of twee nieuwe stedelijke herverkavelingsproject te starten,’ zegt Rodewijk. ‘Over een aantal jaren moeten dat er vijftien tot twintig zijn.’ Gaat dat lukken? Rodewijk: ‘Dat hangt ervan af. Je moet een heldere visie op je stad of gemeente hebben, daar begint het mee. En je moet uitvoeringskracht organiseren, alsmede draagvlak en deelname bij eigenaren.’ Van Geene: 'Ja, er moet een visie zijn. Niet alleen bij de gemeente, maar vooral ook bij de eigenaren. Alleen met een probleemanalyse ben je er niet. Wat ook helpt, is als de eigenaren al een zekere organisatiegraad kennen, bijvoorbeeld een VvE of parkmanagement op een bedrijventerrein.'

Beiden noemen vrijblijvendheid de grootste belemmerende factor. Van Geene: 'Er is nu geen stok achter de deur. Het moet op vrijwillige basis. Als iedereen wil herverkavelen maar één partij niet, gebeurt het niet.' Wettelijke verplichtingen dan maar? Het Kadaster vindt dit wel wenselijk. Door de resultaten van de pilots uit het stimuleringsprogramma kan de noodzaak hiertoe worden bepaald. Rodewijk is er terughoudender in. Van Geene ziet overigens ook een rol voor financiële prikkels, zoals (al of niet gedeeltelijke) vrijstelling van de overdrachtsbelasting bij kavelruil. Het wachten is op beleid van het kabinet.