Regionale samenwerking: Doe een openingsbod

De internationale concurrentie tussen de topregio’s van de wereld groeit. De regio is een fenomeen van belang en het slim opereren in regionale verbanden is steeds meer een cruciale asset. In dit artikel geven we bestuurders concrete opties om hun regio te versterken.

De internationale concurrentie tussen de topregio’s van de wereld groeit. Ook in de middenklassen van regio’s speelt de vraag van concurrentiekracht tussen regio’s en daarmee de vraag naar de bestuurskracht ín regio’s. De OECD stelt dat verbrokkeld bestuur – ieder voor zich – leidt tot lagere economische groei. De regio is een fenomeen van belang en het slim opereren in regionale verbanden is steeds meer een cruciale asset. Dit stelt andere eisen aan het openbaar bestuur. De rijksoverheid ziet de ontwikkelingen in het internationaal speelveld en de eigen samenleving en voelt de noodzaak zich daaraan aan te passen. De omgevingswet is hiervan een boeiend voorbeeld.

De ambitieuze wet is tot stand gekomen nadat de bestaande aanpakken steeds minder deden waarvoor ze bedoeld waren en elkaar ook meer gingen bijten. De hausse aan eisen vanuit aparte delen van het fysieke systeem werd in toenemende mate meer als last dan als lust ervaren. Een politiek steeds dominanter gevoel was dat behoud en conformiteit aan standaardnormen ter bescherming van de leefomgeving onevenredig veel meer aandacht kreeg dan de ontwikkeling van een hoogwaardige leefomgeving.

­Bestuurderstafel regio Amsterdam als stap naar regionale bestuurskracht
De regio Amsterdam-Waterland-Zaanstreek heeft zich ontwikkeld tot een (inter)nationaal onderscheidende plek om te wonen, recreëren en werken en staat aan de lat om deze positie en haar competitief vermogen te behouden en te versterken. Gedeputeerde van de provincie Noord-Holland Joke Geldhof en wethouder van de gemeente Zaanstad Dennis Straat hebben het initiatief genomen tot Bestuurderstafels Omgevingswet. Aan de tafels voeren bestuurders van overheden en uitvoeringsorganisaties zoals gemeenten, Havenbedrijf Amsterdam, provincie, VNO NCW en de Veiligheidsregio de dialoog over de kansen en de opgaven die de Omgevingswet met zich meebrengt.

Dit artikel over de noodzaak om de samenwerking structureel krachtiger en minder vrijblijvend te organiseren resulteert uit deze Bestuurderstafels. We hebben bestuurskracht altijd en overwegend gezocht in de kracht van organisaties. Nu zien we dat bestuurskracht vooral te vinden is tussen organisaties. Om echt kracht te ontwikkelen is het nodig dat overheden zich slim organiseren in ketens en netwerken. Dit artikel betoogt dat het nodig is de historisch verklaarbare maar praktisch ineffectieve gedragspatronen van ‘terugtrekken als het spannend wordt’ te doorbreken. De burger is het meest gediend met overheden die elkaar en andere partijen slim weten op te nemen in netwerken en ketens, is onze stelling.

Sterke regio’s werken volgens de bedoeling van de Omgevingswet
Het komen tot nieuwe aanpakken is geen sinecure in hoogontwikkelde landen als Nederland en regio’s als Amsterdam. Juist daar zijn er al zoveel aanpakken ontwikkeld en grotendeels ook gestold in wetten, procedures, taakverdelingen en – niet in de laatste plaats in organisaties en organisatieculturen. In de praktijk tonen deze instituties, zelfs als veel mensen die daarbinnen werken verandering willen, een geweldig vermogen om veranderende omstandigheden zo te interpreteren, dat ze toch kunnen doorgaan met de hun bekende aanpak, zelfs als deze voor het grotere geheel (van bijvoorbeeld een regio) misschien niet meer passend is.

Dit noemt Luhnman met een mooi woord autopoësis. Organisaties meten alles af aan wat ze zelf al doen. Van daaruit vertalen ze veranderende omstandigheden vooral in ‘dat de ander zich anders moet gaan gedragen’ en dat zij nog wel even door kunnen gaan op de hun bekende en ingesleten weg. Dit is een klassiek patroon in het publieke domein, waarbij grote verwachtingen aan het begin stranden op grote weerstanden van bestaande organisaties en in werkwijzen in het vervolg. We gaan ervanuit dat dit gevaar ook speelt in de regio Amsterdam en andere regio’s, niet uit onwil maar vooral omdat instituties dit gedrag meer belonen dan ‘afwijkend innovatief gedrag’.

Waar wij ons op richten zijn de kansen op en mogelijkheden tot nieuwe regionale aanpakken, daar waar ze nodig zijn om op de veranderingen in de samenleving in te spelen. Het op tafel leggen van dat ongemak, dat voor ieder der partijen geldt ook voor diverse private of particuliere partijen, is een eerste stap naar meer regionale bestuurskracht.

Het op tafel leggen van dat ongemak is een eerste stap naar meer regionale bestuurskracht

Om de feilen van het ‘oude’ systeem op te heffen, is de wetsaanpassing nu in volle gang. Een nieuwe wet komt nooit alleen. Er vindt een verandering plaats in het hele stelsel van het omgevingsrecht. Na de wet komen er invoeringsafspraken en nieuwe algemene maatregelen van bestuur. En om alles te laten functioneren is er een Digitaal Stelsel nodig. Een ieder die zich daarin verdiept, snapt al snel dat veel van de gewenste aanpassingen weer teniet gedaan kan worden.

Dat geldt ook voor ‘de instrumenten’ van de nieuwe omgevingswet, zoals vooral de omgevingsvisies en de omgevingsplannen. Hierbij speelt ook een belangrijke rol dat de ‘bouwers van de omgevingswet’ bewust bezig waren met de verbeteringen, terwijl degenen die nu werken aan de ‘wet’, AMvB’s en andere elementen van de stelselherziening, vaak helemaal niet zo sterk met deze verbeteringen bezig zijn. Veel meer aandacht komt er voor de vraag hoe het bestaande ‘omgekat’ kan worden naar het nieuwe, zonder al te veel inspanningen en uitdagingen. Met het uitstel van de inwerkingtreding van de Omgevingswet kan de oorspronkelijke bedoeling van de wet ook zomaar verder verwateren.

Het is niet vanzelfsprekend dat we in Nederland naar de mogelijkheden en vereisten van de ‘nieuwe’ tijd gaan werken. Bovenal is dit ook niet vrijblijvend. Als de Amsterdamse regio in de toekomst een van de meest ontwikkelde plekken op aarde wil blijven, die meedoet in kopgroepen van sociale, economische en fysieke ontwikkeling, dan moet zij zich ook in aanpak blijven ontwikkelen.

Wij onderscheiden drie veranderopgaven om de regio verdergaand te versterken
Hoe meer de lopende aanpassingen in het omgevingsrecht aan het realiseren van deze drie veranderopgaven bijdragen, des te beter. Maar als dit niet of in mindere mate gebeurt: voorop staat dat deze veranderopgaven in lijn zijn met de oorspronkelijke bedoelingen van de wetgever en met de noodzaak voor de regio om zich verdergaand te moderniseren.

Veranderopgave 1: toon je als overheden zichtbaar ontvankelijk en maak gericht werk van het management van relaties
Belangrijke doelstelling van de Omgevingswet is om initiatief uit de samenleving meer ruimte te geven. Dat is een te waarderen insteek, maar legt wel grote eisen bij de overheden. Het is aan de regio’s om zichtbare ontvankelijkheid te ontwikkelen voor publieke, private of particuliere initiatiefnemers. Dit vraagt om het breken met de traditie in ons publiek domein waar veel aandacht is voor inhoud en proces, maar veel minder voor het management van relaties.

Een eigentijdse manier van het vormen van invloed stelt de relatie centraal. Dit uit zich in het begrip ‘betweenness centrality’. Kenmerkend aan een invloedrijke bestuursstijl in een regio zijn de hoeveelheid werkbare relaties tussen (hier ligt de kern van de term betweenness) organisaties en interne afdelingen, de kwaliteit van deze relaties in termen van coproductie en de snelheid waarmee deze relaties kunnen worden aangesproken en aangespoord op het moment dat dit nodig is. 

Centraal stellen van het management van relaties en ‘events’

In de werkcultuur van de New York City Government is het vanzelfsprekend om haar mensen niet te selecteren op en in te zetten voor inhoud, maar vooral voor professioneel relatie- en ‘event’ management.

De duurzaamheidsambitie van de stad is op één A4 geformuleerd in 5 kerndoelen voor de langere termijn (inhoud). Als proces koos de New York Economic Development Corporation ervoor om burgers en bedrijven uit te nodigen de stad te helpen met het bereiken van de 5 doelen. Samen met de universiteit stuurde de corporatie een ‘call for proposal’ uit. Vervolgens faciliteerde ze een Urban Future Lab om geïnteresseerde bedrijven en burgers bij elkaar te brengen en organiseerde ze per industrie een veelheid aan stakeholder lunches, borrels, etentjes en evenementen.

In een paar jaar tijd en met een kleine inzet van 10 medewerkers bereikt New York dat partijen van over de hele wereld samenwerken en met elkaar innovatieve en rendabele methoden en processen vinden om de duurzaamheid van de stad substantieel te verbeteren.

Veranderopgave 2: neem verantwoordelijkheid voor het gezamenlijk belang
Integratie van beleid vereist dat mensen over de eigen kokergrenzen heen kijken naar andere domeinen en bereid zijn om zowel de manier van kijken naar vraagstukken (de eigen frames) als de werkwijzen (zo doen we het hier) te synchroniseren met de anderen. Wat vooral nodig is, is voldoende ontvankelijkheid voor de ander, gecombineerd met het eigen vermogen om ‘mee te bewegen, zonder de eigen belangen uit het oog te verliezen’.

Partijen in beweging, en dus niet in loopgraven, komen veel sneller tot hoogwaardige combinaties.

Partijen in beweging, en dus niet in loopgraven, komen veel sneller tot hoogwaardige combinaties. Het is een goede zaak dat het openbaar bestuur en de politiek het adagium ‘je gaat erover, of je gaat er niet over’, de ondertitel van Rutte I, inmiddels achter zich gelaten heeft. Er is meer ruimte voor het slim combineren van taken vanuit de delen van het openbaar bestuur en daarbuiten. Dat is winst. We mogen echter aannemen dat de delen van de overheid zich niet zomaar gewonnen geven en proberen ‘er weer over te gaan’.

Dit is temeer kansrijk omdat de kokers van overheid vaak afgerekend worden door hun eigen kern, die ze bevraagt op hoe goed zij het deelbelang van de eigen organisatie hebben behartigd en niet op wat ze collectief en integraal hebben bereikt. Een van de meest diepgaande, maar lang nog niet altijd onderkende veranderingen in de publieke besluitvorming lijkt te zijn dat niet organisaties, maar ketens en netwerken de nieuwe organiserende principes zijn. Dit vraagt om een verandering van ‘hier ga ik over’ naar ‘hier gaan we voor’. En daarmee ook van een verschuiving van focus op het afleggen van verantwoording naar focus op het nemen van verantwoordelijkheid.

Voorbeeld van nemen van verantwoordelijkheid voor het gezamenlijk belang

In het project ‘Kracht van Oost’ hebben de provincies Gelderland en Overijssel veel ken-nis over hun economie bijeengebracht en besproken met alle relevante partijen. Er zijn daarbij een reeks van regio’s onderscheiden, die zowel qua mobiliteitspatronen (daily urban system) als bestuurlijk (h)erkend worden (Twente, Zwolle, Arnhem-Nijmegen e.a.).

De studie heeft een relatie kunnen leggen tussen economische kracht en samenwerkings-kracht in de regio’s. Economen veronderstellen dat hoe groter en dichter de agglomeratie hoe krachtiger de economie is. Dat bleek echter niet het geval in Oost. Niet de grootste agglomeratie Arnhem-Nijmegen had de meeste economische kracht, maar andere regio’s waaronder Zwolle.

Waar wel een krachtige overeenkomst bestaat is tussen de kwaliteit van samenwerken (in de ogen van de partijen zelf en in de ogen van buitenstaanders en experts). De regio Zwolle met goede netwerken en ketens van samenwerking, doet het beter dan de grootstedelijke regio Arnhem-Nijmegen. De laatste heeft weliswaar meer potentie is in termen van agglomeratiekracht, maar deze blijft onbenut door de matige onderlinge samenwerking.

Ook blijkt een regio als Food Valley waarbinnen Ede, Wageningen en Barneveld vallen, met de gedeelde economische identiteit op voedsel, het goed te doen en zelf in staat te zijn om de R&D van Unilever uit de Randstad aan te trekken. Ook dat bevestigt de gedachte dat we meer moeten denken in economische ecologieën van bedrijven en overheden die samen kracht ontwikkelen. Food Valley wordt niet voor niets genoemd in het recente regeerakkoord. En niet voor niets spreekt het regeerakkoord meer dan 50 keer over regio (in diverse vormen overigens). Ook daar wordt gevoeld dat het in de regio moet gaan gebeuren.

Dat zijn belangrijke nieuwe inzichten en benadrukken het belang van regionale samenwerking, of zoals dat in Zwolle wordt genoemd ‘grens-ontkennend denken en doen’.

Veranderopgave 3: zet je beste mensen in in de regionale ‘tussenruimte’
Adaptiviteit is in een snel veranderende en vooral ook veeleisende samenleving cruciaal. Het probleem is alleen dat deze capaciteit zich slecht verhoudt tot een overheidscultuur van ‘trage besluitvorming’ en veel checks & balances. Hoe begrijpelijk en waardevol deze ‘traagheid gedreven door de wil tot zorgvuldigheid’ ook is, daarmee is een adaptieve respons niet gemakkelijk. Het helpt om het eigen beleid en aanpak te zien als een openingsbod aan de partners.

Moderne beleidsontwikkeling wordt hiermee het vermogen om van 1.0, al dan niet via 1.1 en 1.2, gezamenlijk en iteratief te komen een gedeeld beleid 2.0 en daarna weer 3.0. Het dynamisch maken van de beleidsontwikkeling biedt partners en de eigen organisatie de kans om nieuwe inzichten snel en adequaat in te passen in het lopende proces van samenwerking. Dit komt het beste tot zijn recht in de ruimte tussen de organisaties, de ‘tussenruimte’. Bedrijven als bol.com maken bovendien duidelijk dat nieuwe inzichten voor het aanpassen van beleid niet zozeer ontstaan in de wereld van beleid, maar in de uitvoeringspraktijk: ‘fail fast, fail cheap’ in plaats van ellenlange beleidsdocumenten met een onzeker effect.

Met de keuze voor het wettelijk instrumentarium hebben de stelseldenkers van de Omgevingswet dan ook ingezet op versterken van de verbinding tussen beleid en uitvoering. Wij zien het als hard nodig om afscheid te nemen van het tijdperk waarin deze werelden elkaar nauwelijks overlappen en waarin het werken in de beleidskolom als vanzelfsprekend meer persoonlijke prestige en financiële waardering oplevert dan het werken in de uitvoering. De beste mensen zijn nodig in de tussenruimte, waar beleid en uitvoering en de binnen-en buitenwereld bij elkaar komen.

Voorbeeld inzetten van beste mensen in de regionale ‘tussenruimte’

Organisaties zijn goed in het uitvoeren van taken binnen hun bevoegdheid. Maar ze blijven dan vaak doen wat ze deden, ook als dat niet meer voldoende is. Innovatie vereist ruimte en deze is vaak niet te vinden binnen organisaties, wel op de grensvlakken met andere organisaties. Daar is de tussenruimte te vinden waar innovatie en experimenteren kansrijk is.

De gemeenten in Noordoost Friesland hebben in het kader van Maak Verschil (het mooie rapport van Binnenlandse Zaken waar een lans gebroken wordt voor Maatwerk in de regio en waaruit een aantal experimenten zoals die in Noordoost Friesland is voortgekomen) ervaren dat ze meer moeten doen dan het maken van een mooie gezamenlijke agenda op basis waarvan ze geld krijgen van rijk of provincie om die dan zo snel mogelijk onderling te verdelen om de eigen urgenties aan te pakken. Dat is mooi maar niet voldoende. Er is een eigen vitale agenda nodig en dat vereist echte samenwerking.

Steeds beter snappen de burgemeesters dat ze nieuwe mensen moeten aantrekken die goed zijn in het buiten de eigen gemeentelijke organisatie acteren (grenswerkers) en die daardoor combinaties maken van lokale, provinciale en (supra-)nationale actie. Dit is het nieuwe werk met werk maken tussen gemeenten en tussen bestuurslagen.

Onze oproep: doe een openingsbod en laat je verrassen
Het gericht werk maken van het management van relaties, het nemen van verantwoordelijkheid voor het gezamenlijk belang en het inzetten van je beste mensen in de ‘tussenruimte’: dit zijn in onze beleving de in essentie nog onontdekte sleutels tot het versterken van de regio. Eigentijdse bestuurskracht ontstaat wanneer alle partijen hun inbreng zien als een openingsbod dat zij gaandeweg en in gezamenlijkheid verrijken tot onverwachte, slimme en rijke combinaties. We zijn dan voorbij het nulsomspel: zo wordt samenwerken leuker en verrassender en maken vele handen licht werk.

Voorbeeld van het doen van een openingsbod

Beleid is vaak in beton gegoten omdat politici daarmee denken beter te sturen. De praktijk is echter anders. Regelmatig maakt het in beton gegoten beleid het onmogelijk om effectieve combinaties te maken met anderen.

In de regio Noordoost Brabant werkt men nu met een strategische beleidsagenda agrofoodcapital, waarvan men zich afvraagt of het nog zinvol is om deze bestuurlijk vast te stellen. Het gaat er immers om dat beleid attractief is en ‘anderen’ aanzet tot actie. Veeleer is het zinvol om te bezien welk werking de strategie heeft in de komende twee jaar, om op basis van deze kennis het beleid aan te passen zodat het nog meer werking kan krijgen.

Een beleidsnota wordt dan opgesteld om deze zo snel mogelijk te vervangen door een betere nota, waarbij de buitenwereld bepaalt in hoeverre het openingsbod attractief is. De kwaliteit van beleid zit niet in de interne consistentie, maar in haar externe werking.

Over de auteurs: Geert Teisman is hoogleraar Bestuurskunde aan de Erasmus Universiteit Rotterdam. Maurits Hoeve is managing consultant Bestuur & Organisatie bij AT Osborne.

Trefwoorden: Tags: Decentrale overheden