Analyse van doelen proces en organisatie 2.0

​Gemeentelijke organisaties zijn continu in ontwikkeling. Maar ontwikkelingen en veranderingen zijn van alle tijden. Het is wenselijk dat een organisatie tijdig inspeelt op interne en externe ontwikkelingen. De werkelijkheid is weerbarstig en laat zich soms lastig in structuren gieten. Er zijn voldoende bestuurskundige en bedrijfskundige instrumenten zoals 'lean' om analyses van beleidsdoelen en processen te maken.

Zo maken gemeenten in toenemende mate gebruik van leaninstrumenten om nieuwe ontwikkelingen efficiënt op te pakken. Denk aan de decentralisatie van rijkstaken in het sociaal domein, de Omgevingswet in het fysieke domein en datasturing. Lean vraagt om een andere manier van werken. Het vooral gaan om een veranderkundige aanpak. Dit artikel is een verdieping van een eerder artikel.

Lean moet geen doel op zich zijn en een speeltje van organisatieadviseurs zijn. In sommige organisaties is de term lean al verleden tijd omdat het onnodige bureaucratie veroorzaakte. Het is daarom zaak om bij de voorbereiding ervan over de toegevoegde waarde van lean voor de organisatie na te denken. Van belang is bijvoorbeeld dat de organisatie kennis heeft van lean. Organisatieveranderingen verlopen vaak organisch en geleidelijk. Het blijft namelijk mensenwerk.

Leantraject is organisatieonderzoek

Wat zijn nu de relevante leanvragen? Het gaat om vragen om de gevolgen van externe ontwikkelingen voor het beleid, de processen en de organisatie adequaat op te vangen. Het is van belang om de gerichte vragen te stellen om de ontwikkelingen zoals decentralisaties van Rijkstaken of datasturing efficiënt vorm te geven. Het zijn vragen die de ontwikkeling van een organisatie aangaan waarbij het opsporen van verspillingen en procesverbetering centraal staan. Het betreffen vragen gericht op de bedrijfsvoering.

In dit artikel wordt ingegaan op een aantal vragen vanuit leanperspectief die samenhangen met bestuur en visie, organisatie, management en processen. Het stellen van de goede onderzoeksvragen is namelijk essentieel. Een leantraject is een organisatieonderzoek en vraagt aan de voorkant om de juiste probleemstelling, doelstelling en onderzoeksvragen.

Wat kan lean aan de gemeentelijke organisatie toevoegen? En: welk proces moet doorlopen worden vanuit leanoptiek om de organisatie op een hoger plan te tillen en af te stemmen op het bestuur? In hoeverre is in een organisatie capaciteit beschikbaar? In hoeverre is er draagvlak bij het management?

Bestuur en visie

Een belangrijke vraag is of er een gedeelde visie van het bestuur en het management beschikbaar is waar zij over 10 jaar wil staan. Dit is een relevante vraag voor zowel bestaande organisaties als gemeenten die heringedeeld zijn. Dan is er sprake van een natuurlijk moment om een visie op de te bereiken beleidsdoelen, de wijze van besturen en de organisatie te formuleren. Handvat hiervoor is onder meer het coalitieakkoord, een raadsakkoord en vastgestelde raadsbeleidskaders bijvoorbeeld ten aanzien van het sociaal domein, wonen en veiligheid. Dit betreffen vooral beleidsdocumenten voor de raad en het college.

Ook kan een organisatievisie hierbij behulpzaam zijn. Het gaat om het maken van een foto van de huidige situatie ten aanzien van bestuur en management: wat zijn de beleidsdoelen, hoe worden deze doelen bereikt en welke processen worden doorlopen? Hoe kunnen optimalisaties plaatsvinden? Zijn de beleidsdoelen helder en kunnen deze geconcretiseerd worden zodat de voortgang ook gemonitord kan worden met datasystemen? Is dit afdoende geborgd? Zijn de beleidsdoelen ook voldoende bekend in de organisatie?

De vraag is of hiervoor een beleids- en/ of een organisatieonderzoek nodig is in de vorm van een 213a-onderzoek. Dit kan in de vorm van een organisatieonderzoek of in de vorm van een beleidsonderzoek. Verderop onder het kopje 'Organisatie' ga ik verder in op het onderdeel organisatieonderzoek. Ten aanzien van beleidsonderzoek is het voorbeeld van het ministerie van VWS interessant. Zij werken met een meerjarenprogramma beleidsdoorlichtingen waarin de Tweede Kamer geïnformeerd wordt over de voortgang van de verschillende soorten beleidsevaluaties. Belangrijk punt hierbij is dat het inzicht in de doelmatigheid en de doeltreffendheid van het beleid wordt vergroot.

Processen

Er is een directe relatie tussen doelen-, proces- en organisatieanalyse. Hierboven is ingegaan op het analyseren van beleidsdoelen. De interne processen moeten zodanig ingericht zijn dat de bestuurlijke doelen gerealiseerd worden. Een procesanalyse kan niet zonder een doelenanalyse. Draagt de inrichting van de processen nog steeds bij aan de doelen van de organisatie? Verloopt het proces zoals het in procesbeschrijvingen is vastgelegd? Zijn de omgevingsomstandigheden onveranderd? Kennis van procesanalyse draagt bij aan inzicht voor de controller. Het kan als hulpmiddel gebruikt worden om processen te optimaliseren.

Een voorbeeld op bestuurlijk niveau is het proces van tot stand komen van een raadsprogramma. Zo zijn er gemeenten die (deels) werken met een raadsprogramma en op basis van inbreng van alle fracties vanuit de raad tijdens een raadsperiode tot een raadsprogramma komen. Dit in tegenstelling tot een coalitieakkoord dat als een soort startdocument of moeder der beleidskaders gezien wordt aan het begin van een raadsperiode.

Een voorbeeld op organisatieniveau is het inkorten van de totstandkoming van de begroting, een intern proces. Een graadmeter hiervoor is hoe vaak een concept - begroting in de directie wordt behandeld. Lean kan bijdragen aan het slanker maken van het begrotingsproces. De klant staat hierbij centraal. Wat is relevante en tijdige stuurinformatie voor een raadslid? Diverse gemeenten zijn hiermee voortvarend bezig geweest en hebben vooral ook tijdswinst in de interne behandeltermijn geboekt.

De invoering van de Omgevingswet is ook een kans om bestaande processen te evalueren; denk aan de Omgevingsvergunning. De procesanalyses kunnen ook gebruikt worden bij de invoering van de Omgevingswet. De Omgevingswet bundelt een aantal bestaande wetten op het gebied van Ruimtelijke Ordening. De nieuwe wet stelt burgerparticipatie centraal. Gemeenten kunnen zelf keuzes maken bij welke opgaven volgens een meer participatieve manier gewerkt zal worden en in een vroeg stadium bij een desbetreffend project hierover afspraken te maken. De VNG heeft vier invoeringsstrategieën Omgevingswet ontwikkeld.

In dit verband kan ook het sociaal domein genoemd worden. Gemeenten en verbonden partijen verzamelen al op diverse fronten monitoringscijfers. Regionaal, lokaal en binnen zorgpartijen met betrekking tot onder meer klantenaantallen en klantaanvragen. Uiteindelijk gaat het erom zicht te krijgen of de burger die behoefte heeft aan hulp en hier aanspraak opmaakt ook de juiste hulp ontvangt en hiermee geholpen is.

Lean is ook toepasbaar bij projectmanagement, denk bijvoorbeeld aan de invoering van de Omgevingswet. Bij de voorbereiding van de Omgevingswet zullen de relevante processen in beeld gebracht en gebundeld moeten worden om de wettelijke doelen en de interne organisatie hierop voor te bereiden. Ook kan gedacht worden aan datasturing. Het gaat hierbij om het ontwikkelen van beleid en het reageren op informatie of sturen op activiteiten, gebaseerd op data. Dit raakt de werkprocessen en samenwerking tussen verschillende partijen. De invoering van datasturing is een project op zich. Het uiteindelijke doel is een efficiënte projectbeheersing en het formuleren van verbeterpunten.

Organisatie

Om lean te laten slagen, is het van belang dat de medewerkers vrijgemaakt worden om aan een project mee te kunnen werken. Dit betekent dat daardoor andere werkzaamheden tijdelijk kunnen komen te vervallen. Ook helpt het als het management de nut en de noodzaak ervan inziet. Door het stellen van vragen die gericht zijn op organisatieontwikkeling in een cultuur van leren, kan de organisatie stappen zetten om tot verbetering te komen, bijvoorbeeld een 'basis op orde'-traject. Denk aan het opnieuw inrichten van een financiële administratie. Dan kan bijvoorbeeld van de zogeheten A3-systematiek gebruik worden gemaakt. Het instrument is gericht op probleemanalyse en -oplossing.

Wanneer is er sprake van een leanorganisatie? Deze vraag kan pas echt beantwoord worden op basis van benchmarkonderzoek waarbij aandacht uitgaat naar bijvoorbeeld de doorlooptijd en/of de prijs van een omgevingsvergunning. Een veel gebruikt proces is het evalueren en inkorten van het proces van het tot stand komen van de begroting. Dan is winst op korte termijn te boeken bij een nog gerichtere uitvraag van begrotingsgegevens bij een afdeling. Zo kunnen onnodige vertragingen voorkomen worden (treintje-effect). Maar ook dit blijft mensenwerk en is mede afhankelijk van de organisatiecultuur en gewoonten.

Het is daarom wenselijk om eveneens te kijken naar organisatiecultuur. Is er een cultuur van leren en verbeteren? Is er een veilige omgeving om met organisatieontwikkeling aan de slag te gaan? Ook is er de vraag wat onder ‘organisatie' verstaan moet worden. Vaak kan ook aan een 'team' gedacht worden.

Belangrijke vraag is in dit verband: 'Is voor iedereen bekend welke klant we centraal stellen?' Het gaat om twee soorten klanten: de bestuurlijke klant; het raadslid en het collegelid. Zij zijn primair de gebruiker van een begroting, beleidsnota en/of raadsvoorstel. Daarnaast is er de interne klant; de diverse vakafdelingen die bijdragen aanleveren voor diverse concernproducten zoals een voortgangsrapportage/ monitor en de planning en controldocumenten.

Management

In de literatuur is het onderscheid gebruikelijk tussen soft controls, gericht op gedragsbeïnvloeding en hard controls, gericht op instrumenten. Voor het welslagen van lean is een goede balans tussen soft en hard controls essentieel. Lean is namelijk een andere manier van werken en draagt bij aan de doorontwikkeling van de organisatiecultuur. Controllers en financials hebben ook een rol in het verder ontwikkelen van de organisatiecultuur. Het gaat hierbij om de signalerende functie, zaken bespreekbaar maken op basis van 213a onderzoek vanuit een lerend perspectief.

Hoe kan een organisatie een leanproject het beste aanpakken? En: hoe te handelen als het management vraagtekens plaatst bij de toegevoegde waarde ervan? Van belang is dat het management de toegevoegde waarde ervan inziet en dat naar het grotere geheel wordt gekeken: het borgen van de vertaling van de beleidsdoelen uit het coalitieakkoord naar de werkprocessen en de organisatiedoelen.

Van belang hierbij is dat het een 'diepte-investering' is die zich onder andere kan terugverdienen in beter werkende processen. Voorbeelden hiervan zijn: een omgevingsvergunning die sneller wordt afgegeven en/of een begroting die sneller intern tot stand komt, maar ook meer raadsinformatie bevat die tijdig en relevant is.

Lean is geen doel op zich
Tegelijkertijd moet voorkomen worden dat lean onnodig tot doel wordt verheven. Het is een hulpmiddel om tot een optimale organisatie te komen, actuele werkprocessen en waarbij de monitoring van de bestuurlijke doelen nog optimaler kan plaatsvinden. Het doel is uiteindelijk om het functioneren van de organisatie en het bestuur op een hoger plan te tillen door het verkleinen van de variatie in processen om zo organisatie- en bestuurlijke doelen te realiseren. Om een bijdrage te leveren aan nog beter functionerende organisatie en bestuur.

Timon van Zessen is bestuurskundige en heeft dit artikel op persoonlijke titel geschreven. Hij werkt als beleidsadviseur bij een gemeente. Daarnaast is hij raadslid en ZZP-docent bij het NCOI.