Trap op trap af I

Bij het aantreden van een nieuw kabinet wordt telkens een afspraak over de voeding van het gemeentefonds gemaakt. Vast onderdeel van deze afspraak is ook dat aan het eind van de kabinetsperiode de werking van de afspraak wordt geëvalueerd en worden er aanbevelingen gedaan voor de nieuwe kabinetsperiode. De voorgaande evaluaties hebben altijd geleid tot de conclusie dat de systematiek goed had gefunctioneerd en dat deze in de volgende kabinetsperiode moest worden gecontinueerd.

Het belangrijkste argument hiervoor was dat een afspraak waarbij de groei (of krimp) van het gemeentefonds automatisch volgt uit de groei (dan wel krimp) van de uitgaven van de departementen zorgt voor bestuurlijke rust.

Vraagtekens

Natuurlijk is deze koppeling inhoudelijk niet altijd logisch en zorgt deze voor zowel vraagtekens aan Rijkszijde als aan de kant van de gemeenten. Waarom krijgen gemeenten extra geld als er meer geld wordt uitgegeven voor defensie of waarom moeten gemeenten inleveren als de winstafdracht van de Nederlandse bank meevalt, zijn vaak gehoorde opmerkingen. Maar een systematiek waarbij jaarlijks met het Rijk moet worden onderhandeld over de noodzakelijke groei van het gemeentefonds heeft ook grote nadelen.

Instabiliteit

De evaluatie die begin 2016 heeft plaatsgevonden had echter een andere uitgangspositie. De stabiliteit van de afspraken liet in deze kabinetsperiode zeer te wensen over zowel in de tijd (de zogenaamde horizontale stabiliteit) als gedurende een begrotingsjaar (de verticale stabiliteit). Deze twee vormen van instabiliteit zijn in onderstaande grafiek en tabel gevisualiseerd.
Instabiliteit 

Groei AU 2015-2020. Nominaal, groei van jaar-tot-jaar (in miljoenen euro's).

meer stabiliteit

Met name de wijzigingen in de gemeentefondsaccressen tijdens een begrotingsjaar hebben geleid tot de bekende brief van meer dan 230 wethouders financiën die pleitten voor meer stabiliteit in de voeding van het gemeentefonds. Het is de afgelopen jaren veelvuldig voorgekomen dat colleges in het voorjaar net de begrotingskaders voor het volgende jaar hadden vastgesteld en dan werd de meicirculaire (of vaker de junicirculaire) digitaal afgeleverd en kon het moeizaam bereikte compromis in de prullenbak.

Dat gebeurde idem dito met de conceptbegroting. Die was net naar de drukker gestuurd en daar verscheen de septembercirculaire met behoorlijke afwijkingen ten opzichte van de voorjaarscirculaire. Duidelijk is dat de timing van het bekend maken van de gemeentefondsaccressen en de gemeentelijke besluitvormingsprocessen niet op elkaar aansluiten.

Waaraan was deze instabiliteit van de afgelopen jaren nu te wijten? In de eerste plaats waren het economisch zeer turbulente tijden. De Nederlandse economie ging door een diepe depressie met grote negatieve gevolgen voor de overheidsfinanciën. De in Europa afgesproken grenswaarden van -3,0% financieringstekort (van het bruto binnenlands product) en 60% van het Bbp van de overheidsschuld werden niet gehaald. Daardoor stond Nederland onder toezicht van de EU en was verplicht bij elke budgettaire nota ervoor te zorgen dat de afgesproken tijdpaden werden gehaald. Doordat er binnen de eigen begroting meerdere tegenvallers optraden moest er eigenlijk constant bezuinigd worden en dat had zijn weerslag op de uitkomst van trap op trap af.

In de tweede plaats kwam dit door de systematiek zelf. Al vanaf 1995 geldt dat er wordt afgerekend op basis van de rekeningcijfers van het Rijk. Deze zijn echter pas na afloop van het begrotingsjaar bekend. Omdat de departementen veelal hun budgetten niet opmaken was de eindafrekening van de groei van het gemeentefonds vaak lager dan wat in de laatste circulaire was gemeld. Dat leverde het paradoxale gevoel op dat de minister van financiën aan het eind van een jaar triomfantelijk kon meedelen dat er sprake was van een meevaller (hij bedoelde in de ontwikkeling van het financieringstekort omdat de ministeries minder uitgegeven hadden), terwijl dat voor de gemeenten dus een tegenvaller inhield, namelijk een lager accres.

Omdat de budgettaire verrekening van deze tegenvaller pas kan plaatsvinden in de meicirculaire van het volgende jaar was er in die meicirculaire veelal sprake van een behoorlijke negatieve aanpassing van de accressen. Ook het begrotingsbeleid van het kabinet zelf zorgde nogal eens voor een verschuiving. Zo werden tekorten in de zorguitgaven en sociale zekerheid (waar het gemeentefonds niet aan is gekoppeld) vaker gecompenseerd door de departementen extra aan te slaan.

Dit is Het eerste ARTIKEL van een drieluik over dit onderwerp.