Aanpassingen BBV op til

Begin mei heeft een door de VNG ingestelde adviescommissie onder voorzitterschap van Stef Depla, wethouder van Eindhoven, een rapport uitgebracht over vernieuwing van het Besluit begroting en verantwoording (BBV)Vernieuwing van de begroting en verantwoording van gemeenten. Rapport van de adviescommissie. VNG, Den Haag 8 mei 2014. Daarmee wordt het zo langzamerhand een traditie dat om de tien jaar de regels voor de gemeentelijke (en de provinciale) boekhouding worden veranderd. De implementatie daarvan vergt nog heel wat discussie.

Verreweg de meest ingrijpende wijziging werd van kracht in 1985, toen de zogenaamde kameraalstijl werd vervangen door het stelsel van baten en lasten, ook wel aangeduid als dubbel boekhouden. Daarbij werd overigens de gemeentewet niet aangepast. Daarin wordt nog steeds gesproken over de uitgaven van de gemeenten in plaats van de lasten, waarbij artikel 193 voorschrijft dat aflossingen van leningen als verplichte uitgaven in de begroting worden opgenomen. Dat laatste is duidelijk in strijd met het stelsel van baten en lasten, omdat je van het terugbetalen van een lening niet armer wordt. Deze inconsistentie bestaat nu al bijna dertig jaar, maar niemand heeft er last van. Dat relativeert het belang van al die voorschriften.

In 1995 werden een aantal minder spectaculaire wijzigingen van krachtNieuwsbrief Comptabiliteitsvoorschriften ’95, in B&G jg. 20 nr. 7/8, juli/augustus 1993: 26-29; P. Klop, Nieuwe comptabiliteitsvoorschriften geven duidelijk beeld van financiële positie gemeenten,.in B&G jg. 21 nr. 12, december 1994: 26-30, en vanaf 2004 schreef het Besluit Begroting en Verantwoording de programmabegroting voor. Nu zijn we tien jaar verder en blijkt er opnieuw behoefte de voorschriften te wijzigen. Het motief voor de wijzigingen blijkt steeds hetzelfde: de begroting beter toegankelijk te maken voor raadsleden en burgers. Om de gemeenten vertrouwd te maken met de programmabegroting publiceerde het ministerie van BZK begin deze eeuw de Handreiking duale begrotingHandreiking duale begroting. Kader. Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Den Haag z.j.: 7. Het is ontroerend wat daarvan werd verwacht. De oude situatie werd gekenmerkt als: 'De raad erkent het belang van een goede begroting en rekening, maar heeft moeite met de materie. Alleen de financieel specialisten in de raad maken er in de praktijk daadwerkelijk gebruik van.'

Dankzij de programmabegroting zou dat allemaal heel anders worden: 'Zowel begroting als rekening zijn voor elk raadslid transparant en begrijpelijk en van zodanige kwaliteit dat de raad deze stukken beschouwt als basisdocumenten voor het uitoefenen van de kaderstellende en controlerende functie.'

Maar wat is nu volgens de aanbiedingsbriefVNG, Brief aan de leden ECFE/U201401021 Lbr. 14/036, 16 mei 2014: 1 de reden dat de VNG de commissie Depla heeft ingesteld? 'Hoewel raadsleden aangeven redelijk tevreden te zijn met de bruikbaarheid van de gemeentelijke begroting en jaarrekening, zijn deze documenten in de praktijk nog te vaak het domein van vooral de financieel specialist(en) in de fractie of de raad.' Veel geholpen heeft de invoering van de programmabegroting dus niet.

Rol van de begroting
Dat ondanks goedbedoelde systeemwijzigingen toch steeds hetzelfde probleem zich manifesteert, komt doordat er een verkeerd beeld heerst van de rol van de begroting binnen het beleidsproces. De begroting is een alomvattend stuk waarin het financiële beleid voor het komend jaar wordt vastgelegd. Maar het is een misverstand dat daarom de hele raad zich dat document ook eigen zou moeten maken. Begrotingen komen incrementeel tot stand, op basis van de meerjarenbegroting, de voorjaarsnota, allerlei nota’s over specifieke beleidsterreinen, en eventueel een bezuinigingsnota. Het college moet laten zien dat men dat allemaal verwerkt heeft, en het zijn in de eerste plaats de financiële specialisten die dat in de gaten houden.

Dat betekent niet dat de begroting niet amendeerbaar is, maar het zijn toch vooral kleine wensjes die in dat stadium nog ingepast kunnen worden. Een uit het leven gegrepen voorbeeld: in 2009 verhoogde de Arnhemse raad de subsidie voor ‘Ome Joops toer’ met 10.000 euro per jaar, en schrapte men de subsidie aan de multihal PapendalP. Bordewijk en H.L. Klaassen, Begroten met beleid. Pleidooi voor planning en control op maat bij de gemeenten. Handboek Public Management, Sdu uitgevers, Den Haag 2011: 142 . Met deze amendementen deed de raad van Arnhem iets dat eigenlijk niet mocht: amenderen binnen de programma’s. Daarmee verliet de raad het idee van sturen op hoofdlijnen; ze gebruikte de begroting als instrument om bij te sturen op details. Zoals Van Poelje – algemeen beschouwd als de vader van de Nederlandse bestuurskunde – precies honderd jaar geleden in zijn proefschrift al constateerde: de gemeentewet van Thorbecke heeft ons opgeleverd ‘in plaats van den regeerenden den alles contrôleerenden gemeenteraad’G.A. van Poelje, Hedendaagsch Gemeenterecht. Martinus Nijhoff, ’s-Gravenhage 1914: 25. Zie ook P. Bordewijk, ‘De positie van de wethouder gewogen’, in P.W. Tops, A.F.A. Korsten en C.A.T. Schalken (red.), De wethouder. Positie en functioneren in een veranderend bestuur. VUGA, ’s-Gravenhage 1994: 349, waarbij controleren betekent het toetsen van de voorstellen van B&W. Wanneer het ministerie en de VNG nu maar zouden accepteren dat de gemeenteraad zo werkt, zou er minder behoefte zijn de begrotingsvoorschriften elke tien jaar te wijzigen.

De programmabegroting
Het ministerie van BZK baseerde de gedachte dat de raad alleen op het niveau van de programma’s de uitgaven zou autoriseren op de principes van dualisering. Het zou passen bij het sturen en kaders stellen op hoofdlijnen, waarbij het college de vrijheid moest hebben dat in te vullen. Daarom stond in de begroting van Amersfoort voor 2010 vet gedrukt dat de nadere uitsplitsing van de bedragen binnen de programma’s alleen ter informatie wasGemeente Amersfoort, Programmabegroting 2010: 34.

Een groot tegenstander van dit idee was Douwe Jan Elzinga, die dit vervuiling van de dualisering noemde. Als voorzitter van de staatscommissie Dualisme en lokale democratie zag hij de ontvlechting van raadslidmaatschap en wethouderschap als middel om de raad minder afhankelijk te maken van het college, en niet als een manier om ‘de raad te marginaliseren’D.J. Elzinga, ‘Dualisering is vervuild geraakt’, in Binnenlands bestuur 26 maart 2004: 23; idem ‘Kaderstelling brengt politiek debat om zeep’. In 2010 heeft zijn promovendus Wytze van der Woude in zijn proefschrift de problematiek uitgebreid beschreven 9 juli 2004: 27. 9 W. van der Woude, Financiële controle in het gemeenterecht. Een juridisch onderzoek naar de ‘dualisering van de financiële functie’. Kluwer, Deventer 2011.

Tijdens de laudatio verhaalde Elzinga hoe de staatscommissie ongevraagd werd geconfronteerd met een bezoek van een aantal departementsambtenaren die wilden dat de commissie hun ideeën over de begroting zou overnemen. De commissie Depla spreekt zich niet uit over het autorisatieniveau. Wel pleit zij voor meer informatie aan de raden, met name via wat tegenwoordig ‘informatie voor derden’ (Iv3) heet. Of de raad daarmee ook de bevoegdheid heeft deze bedragen te amenderen blijft in het midden.

Vergelijkbaarheid
De adviescommissie hecht veel waarde aan de onderlinge vergelijking van gemeenten. Daarvoor is nodig dat in alle begrotingen dezelfde opsplitsing van uitgaven en bijbehorende inkomsten wordt gehanteerd. Terecht worden daarvoor de programma’s te globaal geacht. De commissie wil ook niet een indeling in programma’s voorschrijven. In plaats daarvan grijpt ze terug op de functies, die tot 2004 de kern van de begroting uitmaakten. Op deze functies worden de kosten van vergelijkbare activiteiten geboekt. Ze zijn blijven bestaan onder het BBV, maar in de marge gedrukt. Inkomsten en uitgaven per functie werden vermeld in de informatie voor derden. Het CBS publiceert zo geaggregeerde informatie over de gemeentefinanciën, en bij het ministerie van BZK gebruikt de IFLO (Inspectie Financiën Lokale en provinciale Overheden) de informatie voor het vergelijken van gemeenten, in het bijzonder bij artikel 12-aanvragen. De huidige verdeling van het gemeentefonds is ook gebaseerd op de uitgaven per functie van de verschillende gemeenten.

Het was echter niet de bedoeling dat raadsleden kennis zouden nemen van deze informatie. Daarmee heeft het ministerie zich laten meeslepen door organisatieadviseurs zonder enig staatsrechtelijk benul, die zich niet realiseerden dat volgens de grondwet de raad aan het hoofd van de gemeente staat. Maar ook niet dat er zoiets bestaat als een Wet op de openbaarheid van bestuur, die het college opdraagt de raad actief te informeren, maar het ook voor iedereen mogelijk maakt de zogenaamde informatie voor derden op te vragen, gemeenteraadsleden niet uitgezonderd. Zo werd tegemoet gekomen aan ambtenaren voor wie de gemeenteraad de grootste bedreiging is van de gemeentekas. Zoals ik een adjunct-gemeentesecretaris van een gemeente waar een nieuwe lokale groepering aan de macht was gekomen eens heb horen klagen: ‘deze mensen letten alleen maar op het belang van de inwoners, ze kijken niet naar het belang van de gemeente’. Dan moet je de gemeenteraad natuurlijk geen echte informatie geven. Ik ben dan ook blij met het eerherstel voor de functionele indeling dat de commissie Depla bepleit. En het lijkt mij ook verstandig dat de functionele indeling dan wordt gemoderniseerd.

Functies versus producten
Wat mij daarbij echter weer verbaast, is dat de commissie de functionele begroting de status wil geven van de productenraming voor het college. Dat suggereert dat deze niet door de raad geautoriseerd zou worden. Het Arnhemse voorbeeld hierboven geeft volgens mij goed aan dat je zo de positie van de raad niet versterkt. Hoewel het voor de praktijk weinig uitmaakt, lijkt het mij verstandig om de begrippen functies en producten goed te definiëren. De commissie doet dat niet, dus ik zal daar dan maar een poging toe wagen. Producten zijn volgens mij identificeerbare resultaten van gemeentelijk handelen. Bestemmingsplannen zijn een product, of herbestrate fietspaden. Soms zijn producten homogeen, zoals verstrekte paspoorten die bij benadering evenveel tijd kosten, maar meestal niet, zoals beleidsnota’s. In het eerste geval is het zinvol een kostprijs per eenheid product te berekenen. Die kostprijs kan men ook met andere gemeenten vergelijken, wanneer althans de kostentoerekening op dezelfde wijze heeft plaats gevonden.

Functie is een veel breder begrip dan product. Een functie omvat meerdere verschillende producten, homogeen of heterogeen. Ruimtelijke ordening is een functie waarvan bestemmingsplannen een onderdeel zijn. Maar er zijn ook functies die niet zijn opgebouwd uit producten, bestuursorganen bijvoorbeeld. Je kunt wel raads- of collegebesluiten tellen, maar dat is niet de kern van die functie. Daarom zou ik gewoon over functies blijven praten in plaats van nieuwe producten, en de term productbegroting reserveren voor wat in het advies de subproducten heet.

Rechtmatigheid en slotwijziging
Er komen in het advies meer kwesties aan de orde, meer dan zich binnen het bestek van dit artikel laten bespreken. Bijvoorbeeld de rechtmatigheidsverklaring die de accountant sinds 2004 moet afgeven. Dat levert problemen op vanwege de vele voorschriften waaraan de gemeente gebonden is. Vaak is de gemeentelijke regelgeving daarom opgeschoond, maar daarmee zijn niet alle problemen verdwenen. Een bijzonder probleem is dat van de begrotingsonregelmatigheid. Sinds 1994 schrijft de Gemeentewet voor dat begrotingen niet meer mogen worden gewijzigd na het boekjaar. Tot die tijd was de zogenaamde slotwijziging algemeen gangbaar, waarbij de begrotingsbedragen in overeenstemming met de realisatie werden gebracht, zoals dat bij het Rijk nog steeds gebeurt met de Slotwet. Dezelfde wetgever die verboden heeft dat gemeentelijke begrotingen na het boekjaar aan de feitelijkheid worden aangepast, stelt jaarlijks slotwetten vast waarbij datzelfde gebeurt.

Bij de Gemeentewet van 1994 was de gedachte dat dit oneigenlijk was, omdat de raad bij de behandeling van de rekening zich moet uitspreken over begrotingsoverschrijdingen. Dat ging ook allemaal heel goed tot de accountant het rechtmatigheidstoezicht opgedragen kreeg, en geconfronteerd werd met uitgaven die als onrechtmatig moesten worden aangemerkt omdat ze de begrotingsruimte overschreden. Accountants hebben geprobeerd dat op te lossen door verschillende soorten overschrijdingen te onderscheiden, maar kwamen daar niet uit. Zo ontstaat een dilemma. Men moet óf de rechtmatigheidscontrole afschaffen óf de slotwijziging in ere herstellen. De commissie kiest voor het eerste, en wil de accountant alleen laten nagaan of de rekening een getrouw beeld geeft. Als ik accountant was zou ik dat ook willen, want dan kun je bij fraude niet achteraf het verwijt krijgen dat je het niet hebt opgemerkt. Maar het publiek – en ook bestuurders – verwacht natuurlijk juist wel dat de accountant op fraude zal attenderen. Wanneer dat niet kan omdat sommige regels onuitvoerbaar zijn, moet men die regels wijzigen. Daarom zou ik zeggen: handhaaf het rechtmatigheidstoezicht. En als dat daarvoor noodzakelijk is, wijzig dan de Gemeentewet om de slotwijziging opnieuw mogelijk te maken. Zeker nu het er niet naar uitziet dat het Rijk het systeem van slotwetten zal afschaffenTK 33670 Nr. 8, https://zoek.officielebekendmakingen.nl/%20kst-33670-8.html .

Aanpassing stelsel baten en lasten
Er zijn ook problemen met de toepassing van het stelsel van baten en lasten bij de gemeenten, door de eigenheid van de gemeente als inkomensverterende organisatie ten opzichte van private bedrijven, die inkomensvormend zijn. Deze problemen hebben betrekking op de waardering van investeringen met maatschappelijk nut, en op de resultaatbepaling. Het stelsel van baten en lasten brengt met zich mee dat er jaarlijks een balans wordt gepresenteerd. In een balans staan de bezittingen (activa) tegenover de schulden (passiva); het verschil daartussen vormt het eigen vermogen van de organisatie. Zo worden aandeelhouders geïnformeerd over de intrinsieke waarde van aandelen, die overigens sterk kan afwijken van de marktwaarde.

De vraag is of gemeenten ook behoefte hebben aan een dergelijke berekening van het eigen vermogen, of dat de balans alleen dient als onderdeel van de verantwoording. De commissie wil het eerste, om zo gemeenten ook vergelijkbaar te maken. Dat roept echter de vraag op wat een gemeente allemaal aan bezittingen op de balans zet. Er is geen discussie dat dat moet bij investeringen met economisch nut, maar wel bij investeringen met maatschappelijk nut, zoals wegen en bruggen. Daarbij is dat nu facultatief. In de praktijk hangt het af van de wijze van financiering. Worden investeringen eenmalig gefinancierd – bijvoorbeeld uit de opbrengst van de verkoop van een nutsbedrijf, een subsidie van andere overheden of vanuit grondexploitaties – dan is het gebruikelijk ze direct af te schrijven en komen ze dus niet terug op de balans. De lasten drukken dan ook niet op de begroting van volgende jaren. Worden investeringen geïnvesteerd door geld te lenen, dan worden ze opgevoerd op de balans en staat de afschrijving tegenover de aflossing van leningen. Op die manier wordt de last uitgesmeerd over de periode waarin de gemeente baat heeft bij de investering.

Het gevolg is dat het berekende eigen vermogen van een gemeente afhangt van de manier waarop investeringen in het verleden zijn gefinancierd. Dat belemmert de vergelijkbaarheid. In de discussie die voorafging aan het BBV zag het er een tijdje naar uit dat activering van investeringen met maatschappelijk nut niet meer zou worden toegestaan. Dat zou gemeenten geweldig remmen in het doen van investeringen, en is nog op het nippertje voorkomen.

Nu stelt de adviescommissie voor dat alle investeringen met maatschappelijk nut worden geactiveerd. Men gaat nog niet zover dat ook alle rechtstreekse afschrijvingen uit het verleden moeten worden teruggedraaid. Dat betekent dat tegenover elke investering die uit eenmalige middelen wordt gefinancierd een reserve komt te staan die met die eenmalige middelen wordt gevuld, en waaraan de middelen die nodig zijn om op de investeringen af te schrijven geleidelijk worden onttrokken.

Wanneer je de gemeentefinanciën ondoorzichtig wilt maken, moet je het vooral zo doen. Gemeenten krijgen daardoor op papier heel grote eigen vermogens, en de wethouder financiën mag de fractie van Leefbaar Juinen uitleggen dat je dat geld niet kunt gebruiken om de OZB af te schaffen. Tegelijkertijd leiden de afschrijvingen tot een groot negatief saldo van baten en lasten, en de wethouder mag Juinen Transparant uitleggen dat dat helemaal niet erg is. De vergelijkbaarheid van gemeenten die hiermee wordt nagestreefd wordt pas over veertig jaar gerealiseerd. Met de Noord-Hollandse gedeputeerde Elisabeth Post, die de adviescommissie adviseerde, vind ik het een heel slecht idee. Het is goed dat er nieuwe voorstellen zijn gedaan voor herziening van het BBV. Maar ze vragen nog heel wat discussie voor ze geïmplementeerd kunnen worden.