Samenwerken vergt geduld en elkaar veel gunnen

optimaliseertIk richt me in dit artikel op de gefuseerde ambtelijke organisatie die het gehele takenpakket van de traditionele gemeente omvat, door de constructie van een gemeenschappelijk openbaar lichaam. Nogal wat aandachtspunten gelden evenzeer voor shared services die zich toeleggen op een deel van het gemeentelijk takenpakket, of die een iets andere juridische constructie vorm kennen. Het proces om te komen tot een werkende SETA (samen en toch apart) vergt geduld en elkaar veel gunnen. Op basis van mijn ervaring in zo’n samenwerkingsverband zet ik een aantal succesfactoren op een rij.

Gemeentelijke samenwerkingsverbanden ontstaan veelal vanuit het besef dat de bestuurskracht en daarmee de slagkracht van de gemeente niet is opgewassen tegen de complexe opgaven waarvoor gemeenten zich geplaatst zien. Denk aan grote bouwprojecten, aanbestedingsperikelen of decentralisaties in het sociale domein. Om dergelijke complexe zaken aan te kunnen, moet een gemeente beschikken over een adequaat gemeentelijk facilitair bedrijf, zoals professor Korsten de gezamenlijke ambtelijke organisatie noemt. De reden voor samenvoeging gaat gepaard met de perceptie dat een ambtelijke fusie de gemeente minder kwetsbaar maakt. De gemeente heeft in plaats van een halve stedenbouwkundige manusje-van-alles, ineens de beschikking over een hele stedenbouwer. En met het idee dat de organisatie goedkoper wordt: de sportnota, voorheen door elk gemeente afzonderlijk gemaakt, is nu een gezamenlijk product. Ook kwalitatief krijgt de gemeente door zo’n samenvoeging meer om het lijf: een grotere organisatie kent meer specialisten.

Samen en toch apart
Veel is er gelegen in het temperen van overspannen verwachtingen, omdat de ambtelijke organisaties die samengevoegd worden tot een nieuwe werkorganisatie voor die tijd (ook) niet altijd een voldoende niveau haalden. Als drie gemeenten met rapportcijfer 5 ambtelijk samengaan betekent het niet dat de samenvoeging zonder meer een 7 oplevert. Het proces om te komen tot een werkende SETA (samen en toch apart) vergt geduld, niet snel winst willen boeken, en voor alles een attitude van willen geven alvorens te nemen. En, niet onbelangrijk, een besef dat er voor menigeen, ambtenaar en bestuurder, nogal wat verandert.

Menigmaal verkennen bestuurders al lange tijd de mogelijkheid van een ambtelijke fusie. Daarbij gaat het veelal om de vraag ‘wie met wie’, al dan niet ingegeven door goede persoonlijke contacten van bestuurders. Die contacten zijn overigens van vitaal belang voor het opzetten van de gefuseerde werkorganisatie. Documenten als het convenant, de gemeenschappelijke regeling en statuten zijn een juridische noodzaak, maar de organisatie krijgt pas een boost bij een altruïstische attitude van bestuurders: elkaar ‘grenzeloos gunnen’Ik leen deze term van het gelijknamige rapport van de commissie-Jansen die de herindelingsvarianten van de provincie Groningen bespreekt. Grenzeloos Gunnen. Eindrapport van de Visitatiecommissie Bestuurlijke Toekomst Groningen (2013). Voor een juiste balans en gelijkwaardigheid in discussies tussen de werkorganisatie is een ambtelijke samenvoeging van meer dan twee gemeenten te prefereren. Het bouwproces van de totstandbrenging van een gefuseerde organisatie moet hand in hand gaan met een projectorganisatie die de voorbereiding in een voortdurend overleg met de ambtelijke organisatie begeleidt, en daarmee tevens werkt aan een eenduidige nieuwe cultuur. Niet onderschat moet worden dat de ambtenaar zich soms zelfs personifieerde met ‘zijn’ gemeente, en nu ineens diensten moet aanbieden aan een tot dan toe relatief onbekend opdrachtgevend college, niet zijnde het eigen vertrouwde bestuur. De mogelijkheid van ontslag en een dienstverband bij het openbaar lichaam heeft op velen enorme impact. Daaraan moet dus veel aandacht worden besteed, om te bereiken dat iedereen vol aan de bak gaat voor de nieuwe organisatie.

Gemeentesecretarissen
Dat brengt ons vanzelf bij de nieuwe positie van de gemeentesecretarissen. Zij raken een fors deel van hun oude werkpakket kwijt. Ze hebben immers geen leidinggevende positie meer, maar slechts een adviserende rol naar hun college van burgemeester en wethouders. Daarom is het aanwijzen van een gemeentesecretaris voor meerdere gemeenten zeker een optie (de gemeenten en werkorganisatie De Waard kozen daar destijds voor). De gemeentesecretarissen hebben geen positie in het bestuur van de werkorganisatie, zoals de directeur van de werkorganisatie geen formele positie heeft in de colleges. De opdrachten aan de directeur van de werkorganisatie vanuit de colleges loopt via de gemeentesecretaris: gedelegeerd opdrachtgeverschap heet dat dan. De gemeentesecretarissen blijven in dienst van de desbetreffende gemeente. Daarbij moet er vooral op gelet worden dat het aantal ‘achterblijvers’, veelal aangeduid als beleidsadviseurs of -regisseurs, niet te groot wordt. Naast het feit dat er weer een leidinggevende taak ontstaat voor de gemeentesecretarissen, kan er ook een concurrerende spanning ontstaan met dezelfde functies binnen de werkorganisatie. De ervaring leert dat er zowel in theorie als in de praktijk een grote mate van verwevenheid zit in de functie van de gemeentesecretaris en de directeur/leidinggevende van de werkorganisatie. Het is zeker te overwegen om de directeur van de werkorganisatie in de afzonderlijke colleges een bijzittende rol te geven, zoals de gemeentesecretaris een toehoorderrol kan krijgen in de bestuursvergaderingen van de werkorganisatie. Dat lijkt dubbelop, maar het is mijn overtuiging dat zich dit zich terugbetaalt in het voorkomen van misverstanden. Ook een frequent treffen tussen de leidinggevenden van de werkorganisatie en de gemeentesecretarissen, en tussen de gemeentesecretarissen onderling, heeft een belangrijke meerwaarde.

Huisvesting
Een gezamenlijke huisvesting is een niet onbelangrijke succesfactor. Uiteraard ligt het veelal niet in de financiële rede dat de werkorganisatie direct een nieuwe en eigen behuizing krijgt. Wat moet je met de oude gemeentehuizen? En van wie zijn ze eigenlijk? En wie bepaalt en betaalt de gebruikte werkruimten? De gefuseerde ambtelijke organisatie zal echter naar buiten en naar binnen toe moeten laten zien dat er wel degelijk iets veranderd is. Menig bestuurder heeft de neiging zijn bekende ambtelijke vertrouweling, die tenslotte al jaren voor hem werkt, maar inmiddels wel behept is met een andere functie in de werkorganisatie, te blijven bestoken met vragen en opdrachten. Dat geldt ook voor de ambtenaar die zo genoot van het rechtstreekse cont(r)act met ‘zijn’ wethouder. Ik pleit ervoor de werkorganisatie als gezicht naar buiten leading te laten zijn, en niet de gemeenten. Een eenduidig georganiseerd klantcontactcentrum (KCC) neemt de telefoon op met de naam van de werkorganisatie. Eventuele onduidelijkheid over de vraag welke gemeenten het KCC bedient, kan snel in het gesprek worden opgelost. Gebruik gezamenlijk briefpapier, met het logo van de werkorganisatie en het bijschrift dat deze organisatie voor meerdere met name genoemde gemeenten werkt. Dat werkt efficiënt en voorkomt misverstanden, zoals het gebruik van dat de verkeerde enveloppe of postpapier. Er is nog een belangrijk neveneffect: de eenduidige presentatie van de werkorganisatie schept een gezamenlijke cultuur voor de ambtenaren, het is per slot van rekening hun werkgever.

Bestuurssamenstelling
Het (dagelijks) bestuur van de werkorganisatie, meestal bestaand uit de burgemeesters en enige wethouders van de aangesloten organisaties, zal een slag moeten maken om niet in het directe belang van de eigen gemeente te denken maar in het belang van de gezamenlijke werkorganisatie. Denken in het belang van de werkorganisatie kan op gespannen voet komen te staan met het belang van de gemeente waarvan zij bestuurder zijn. Ook de gemeenteraad zal moeten respecteren dat de wethouder in een andere hoedanigheid opereert, namelijk als bestuurder van de werkorganisatie, en daarmee een andere verantwoordelijkheid heeft.

Ter voorkoming van het tegenovergestelde – dat bestuurders teveel afstand krijgen tot de ambtelijke organisatie – is het aanbevelenswaardig om collegeleden die geen zitting hebben in het dagelijks bestuur van de werkorganisatie, regelmatig bij te praten over de bedrijfsvoering. Gezamenlijke bijeenkomsten voor de colleges van burgemeester en wethouders, en voor de aangesloten gemeenteraden, waarin de werkorganisatie zich presenteert en verantwoordt, kunnen een positieve invloed hebben op het blijvend uitdragen van commitment. Mij lijkt het goed om het dagelijks bestuur ook te bemensen met bestuurders die geen rol hebben als bestuurder van een opdrachtgevend college. Dat bevordert enige distantie naar de gemeenten, vooral in bezuinigingstijden is dat goed, en versterkt het besef dat het bestuur van de werkorganisatie zich onafhankelijk (als werkgever) moet gedragen. Als je als gemeenten besluit samen een auto te kopen, kun je niet in je eentje beslissen welk merk en welke kleur het wordt. Overigens kent de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) een aantal dwingende voorschriften over de bestuurssamenstelling.

Kosten en besparingen
De kostenverdeling kan een bijzonder heet hangijzer zijn, als het idee heerst dat de werkorganisatie geld oplevert voor de gemeente. Nee, de gefuseerde organisatie zal hooguit op lange termijn geld besparen. Door de wijziging van allerlei besluitvormingprocessen bij het inrichten van de gezamenlijke werkorganisatie, zal de informatiserings- en automatiseringsopgave een forse zijn. Met de voorbereiding daarvan kun je niet vroeg genoeg beginnen. Tijdens de implementatiefase, een jaar of vijf, heeft de organisatie een stevige impuls nodig, alleen al vanwege het feit dat het bestaande personeel ingepast moet worden in de grotere en veranderde organisatie. En er zal afscheid genomen worden van een gedeelte van het personeel dat de slag niet kan en wil makenOver de vraag wat ambtelijke fusies eigenlijk opleveren, kan ik het lezenswaardige rapport van Han Hiemstra c.s. aanbevelen. Gemeentelijke fusies en samenwerkingsverbanden: wat levert het eigenlijk op? (Leeuwendaal, 2013). Het is wenselijk niet op voorhand toe te zeggen, onder druk van bijvoorbeeld de vakorganisaties, dat al het personeel meegaat naar de nieuwe organisatie. Anders is de nieuwe gefuseerde organisatie niet in staat om direct ander, aan de nieuwe vraag voldoend personeel aan te trekken. De kostenverdeling zal simpel moeten zijn. Zodanig dat de gemeenten vrij zijn opdrachten te geven die hen goeddunken, maar die anderzijds de werkorganisatie in staat stelt op een zorgvuldige manier met haar personeel om te gaan. Als bijvoorbeeld een participerende gemeente besluit om bij de begroting geen toeristische producten meer af te nemen, en de andere gemeenten deze uren niet willen overnemen, moet de werkorganisatie bekijken of de ‘overtollige’ ambtenaren elders kunnen worden ingezet. De afzonderlijke gemeenten moeten bereid zijn om veel van hun producten te harmoniseren met de andere participanten, wil de werkorganisatie aan haar kostenefficiencydoel kunnen voldoen. Het opbouwen van een gemeenschappelijke organisatie vergt rust en de bereidheid elkaar iets te gunnen. Alleen dan creëert je een ambtelijke organisatie die de kans krijgt te excelleren.