Succesvolle samenwerking vraagt om nieuwe stijl

Steeds meer gemeenten gaan samenwerkingsverbanden met elkaar aan, al dan niet gedwongen door rijksbeleid of genoodzaakt door de decentralisaties. De keus voor samenwerking is gebaseerd op de veronderstelling dat schaalvoordelen leiden tot efficiency en kwaliteitsverbetering. Dat kan zeker het geval zijn, maar is niet vanzelfsprekend. Succesvol samenwerken vraagt om een nieuwe stijl, met een actieve inzet van alle betrokkenen. En dat is iets anders dan veel overleggen of benadrukken hoe druk we het wel niet hebben.

Samenwerking is geen core business van gemeenten. De focus van gemeenten ligt op het leveren van maatschappelijke diensten binnen een sluitende begroting. Om sturing te behouden is de planning-en-controlcyclus zorgvuldig ingericht. Dit leidende principe van governance kan bij samenwerking onder druk komen te staan als oude bestuurs- en organisatiestijlen in tact blijven. Dit uit zich door gebrek aan grip op de activiteiten en de financiën van het samenwerkingsverband. In dat geval degradeert het samenwerkingsverband (bijvoorbeeld een gemeenschappelijke regeling) tot een gemeenschappelijke pot waaruit uiteenlopende belangen worden gefinancierd. Dit zijn niet per definitie de belangen van alle deelnemers. Het samenwerkingsverband richt zich in toenemende mate op zijn eigen belangen en vervreemdt zich van de deelnemers, die wel de financiële risico’s dragen.

Voor samenwerken ‘nieuwe stijl’ is een aantal zaken van belang: besef van de mogelijke negatieve bijwerkingen, helderheid over de keuze voor een bepaalde vorm van samenwerking en de juiste manier van communiceren hierover. Dit staat hieronder beschreven. Daarna volgt een overzicht van mogelijke financiële perikelen en een aantal aanbevelingen om een samenwerking succesvol te laten zijn.

Schaalvoordelen en -nadelen
Samenwerking kan vele voordelen opleveren die we voor het gemak onder de noemer van schaalvoordelen plaatsen. Maar er bestaat ook zoiets als schaalnadelen. Deze ontstaan als belangen van betrokkenen uit elkaar lopen en zij allemaal willen putten uit de gemeenschappelijke financiele middelen en voorzieningen. Uiteindelijk leidt dit tot hogere kosten en minder gemeenschappelijke  voorzieningen.
Het is dan ook van belang om vooraf de mogelijke schaalnadelen te inventariseren. Gebeurt dat niet, dan is de kans groot dat belangen uit elkaar drijven.

Mogelijke belangentegenstellingen doet bijvoorbeeld denken aan de tandarts die bij een controlebeurt spontaan zegt dat je nieuwe kronen nodig hebt. Is dat echt noodzakelijk of heeft de tandarts een extra zakcentje nodig? Of de garage die bij een APK voor een goed rijdende auto meedeelt dat je een nieuwe motor nodig hebt.

Afwegingskader voor samenwerkingen

Nieuwe samenwerkingsverbanden worden vaak als bijna voldongen feit aan de gemeenteraad aangeboden. Daarbij is het niet altijd duidelijk welke afwegingen zijn gemaakt. Wie kan er binnen de gemeente uitleggen waarom er gekozen is voor samenwerking in plaats van zelf doen of uitbesteden. En wat waren de afwegingen op detailniveau? De rekenkamer van de gemeente Groningen heeft een afwegingskader ontwikkeld dat ondersteunend kan zijn voor besluitvorming over samenwerkingen. Hierbij komen financiële en kwaliteitsaspecten aan bod, maar ook de beheersbaar- heid van risico's.
Zie: Samenwerking in Groningen, onderzoek voor de rekenkamercommissie januari 2014.

Bepalen van de deelnemingsvorm
Bij het aangaan van een samenwerking zijn veel keuzes mogelijk. Bijvoorbeeld tussen een bestuurlijk of juist een ambtelijk overleg (of een combinatie daarvan). Een andere keus is die van publiekrechtelijk of privaatrechtelijk. Onder publiekrechtelijk vallen alle subsidierelaties en vormen van gemeenschappelijke regelingen. Privaatrechtelijk zijn de stichtingen, vennootschappen (in alle vormen) en de diverse overeenkomsten.

Gemeenten hebben zelden voldoende kennis in huis of beleid voorhanden dat sturend kan zijn bij de keuze voor een vorm van samenwerking. Usance is om hierbij per geval experts te betrekken. Dat heeft tot gevolg dat achteraf weinigen binnen een gemeente de gemaakte keus kunnen  beargumenteren.

Het is bijvoorbeeld vaak de vraag waarom er is gekozen voor een gemeenschappelijke regeling en niet voor een subsidierelatie. Want als er nauwelijks grip is op een gemeenschappelijke regeling, hetgeen aan de orde van de dag is, lijkt de samenwerking al snel op een dure vorm van subsidie. Of de vraag kan gesteld worden waarom niet gekozen is voor een centrumgemeente.
Hierbij leg je beleid en uitvoering neer, binnen bepaalde randvoorwaarden, bij de gemeente die hiertoe het best geëquipeerd is. Wellicht wordt dan maximaal geprofiteerd van de schaalvoordelen die te behalen zijn en blijven schaalnadelen beperkt.

Informeren van de deelnemers
Het is evident dat deelnemers in een samenwerking goed geïnformeerd moeten en willen worden. Bij samenwerken nieuwe stijl is het van belang om vooraf te bepalen hoe en op welk moment dat gaat gebeuren. Er zijn verschillende mogelijkheden:
- vooraf en voortdurend informeren
- achteraf informeren
- vooraf informeren als een bepaalde norm overschreden wordt
- informeren als zich een bepaalde situatie voordoet
- informeren als er keuzen gemaakt kunnen worden

Goed informeren is veel meer dan een schriftelijke of mondelinge mededeling.  De wijze waarop deelnemers geïnformeerd willen worden, weerspiegelt het belang  dat ze ergens aan hechten. Informatie vragen of ontvangen waar niets mee  wordt gedaan is desinformatie. Alleen informatie waar iets zinnigs en transparants mee gebeurt, draagt bij tot succesvolle samenwerking.

Financiële perikelen Samenwerkingsvormen kunnen geconfronteerd worden met verschillende financiële perikelen. We noemen vier perikelen die zich kunnen voordoen bij gemeenschappelijke regelingen (GR).
aansprakelijkheid is het maar zeer de vraag of de GR überhaupt op de geld- en kapitaalmarkt terecht kan en dan is de GR afhankelijk van gemeentelijke doorverstrekkingen of garantiestellingen. Het lijkt geen overbodige luxe om als deelnemer van een GR te streven naar gezonde financiën van deze GR, dit door grip op het samenwerkingsverband te behouden.

Een tweede perikel is dat verschillende deelnemers uiteenlopende activa van verschillende kwaliteit in de GR inbrengen maar wel dezelfde aanspraken hebben.

Een derde perikel betreft de vraag hoe achterblijvers gecompenseerd worden als deelnemers uittreden. Dit is vooraf meestal niet uitgewerkt en dan wordt op het moment zelf bezien wat een redelijke compensatie is. Dan spelen uiteenlopende individuele belangen een rol waarbij de uitkomst afhankelijk is van de onderhandelingskracht van partijen. Hierdoor wordt onder- of overcompensatie steeds aannemelijker.

Als laatste perikel kan nog worden genoemd dat een eventueel beoogde verzelfstandiging en dito financiering, van een GR naar een privaatrechtelijk orgaan, lastiger is dan aanvankelijk verondersteld. De financier vraagt om gezonde financiën en dit gaat veel verder dan een op papier hoge solvabiliteit. De financier vraagt om een lichte en zuivere balans, realistisch gewaardeerd, transparantie, begrotingen die aantoonbaar gerealiseerd worden, sterk management, een wendbare begro-
 
ting en goede kasstroomratio’s om maar een aantal aspecten te noemen. De verzelfstandigingen blijven daarom veelal steunen op de faciliteiten van de noodzakelijkerwijze in leven gehouden GR’en om financiering mogelijk te houden.

Discussies over vernieuwing maatschappelijke regelingen 

Hoe kunnen gemeenschappelijke regelin- gen zo worden ingericht dat ze succesvol en financieel gezond zijn zonder afhankelijkheid van exploitatiesteun door de deelnemers? Over deze vraag vinden interessante discussies plaats.

Een nogal revolutionair idee – en politiek zeer gevoelig – is het voorstel om kaderstelling juridisch bindend te maken. Hierbij verschuift de politieke verantwoordelijkheid naar juridische verantwoordelijkheid met dito aansprakelijkheid. Verantwoording nemen bestaat dan niet meer uit opstappen en gezichtsverlies, maar uit persoonlijke boetes en het gevang. Deze discussie doet in Europa in toenemende mate opgang.

Ook zijn er voorstellen om aan gemeenschappelijke regelingen eigen vermogen toe te kennen en een zelfstandig weerstandsvermogen. Met de administratieve richtlijnen van het BBV zouden ze zich dan net zo verantwoordelijk moeten gedragen als een gemeente. Critici vragen zich af wat het nut is van een eigen weerstands- vermogen van de GR als de deelnemers toch eindverantwoordelijk zijn. Is het niet kostbaar om op twee plekken weerstands- vermogen aan te houden? En als gemeenten niet meer eindaansprakelijk zijn, vervalt de mogelijkheid om tegen bodemprijzen te kunnen lenen. Misschien dat er dan een waarborgfonds zou moeten komen voor dergelijke samenwerkingsverbanden?

Aanbevelingen voor succesvolle samenwerking
Op basis van eigen ervaringen doen wij een aantal aanbevelingen voor succesvolle samenwerkingen nieuwe stijl:
- Zorg voor invloed aan de voorkant: reageren op de begroting is te laat, zelfs als er wat meer tijd beschikbaar is om  de begroting door te nemen. Geef meer aandacht aan de uitgangspunten van de begroting en meedenken over het meerjarenbeleid.
- Ga bewust om met de belangentegenstellingen en de invloed van ongelijke informatie en risicoperceptie.
- Werk zorgvuldig aan ambtelijke voorbereiding en bovenal zoek elkaar op.
- Stel een gemeenschappelijk kader op waarop begrotingen/resultaten en beleid worden beoordeeld. Meer algemeen: stel een normenkader op voor beleid, contracten, budget- en prestatieafspraken, kengetallen, risicoanalyses, informatie en toezicht.
- Heroverweeg de voordelen van een centrumgemeente en combineer deze in het samenwerkingsverband.
- Maak kaderafspraken juridisch bindend in aanvulling op de politieke verantwoordelijkheid, bijvoorbeeld via de statuten.
- Zorg voor duidelijkheid over de opdrachtgevers, het budget en de formatie voor de coördinatie van de samenwerking.
- Laat de deelnemers ieder een eigen GR adopteren en maak ze als eerste verantwoordelijk voor de governance en coördinatie.

Ambtelijke voorbereiding

Voor samenwerking volstaat het niet om een aantal wethouders (het algemeen bestuur van een GR) bij elkaar te zetten, dit is oude stijl. Vooral de wijze waarop invulling wordt gegeven aan de ambtelijke voorbereiding is belangrijk voor succes. Samenwerking ontstaat hierbij met name door te focussen op de overeenkomsten en niet op de verschillen. De adviesgroep gemeenschappelijke regelingen uit de regio Noord-Holland Noord heeft hiervoor al veel voorwerk verricht en praktische handvatten ontwikkeld.

Hierover leest u meer in een volgende editie van B&G.

Trefwoorden: Tags: Organisatie

Uw bijdrage

Log in met om uw bijdrage te plaatsen.